Текст книги "Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики"

В 2008 г. постановлением Правительства РФ № 583[74]74
  Постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом преду смотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений».


[Закрыть] был предусмотрен поэтапный уход от системы оплаты труда, основанной на единой тарифной сетке[75]75
  Единая тарифная сетка была введена в действие постановлением Правительства РФ от 14 октября 1992 г. № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки» и отменена с 1 июня 2011 г. повсеместно.


[Закрыть], первый разряд которой был привязан к уровню МРОТ, и заложены принципиально новые подходы к построению системы оплаты труда в федеральных бюджетных учреждениях. На основе примерных положений и с учетом рекомендаций Министерства здравоохранения и социального развития РФ бюджетными учреждениями были разработаны локальные внутренние положения об оплате труда работников, в которых были прописаны условия оплаты труда, в том числе размеры окладов, выплаты компенсационного и стимулирующего характера, а также размеры и условия осуществления этих выплат. Новые системы оплаты труда были введены в действие с 1 декабря 2008 г.

Федеральным законом № 83-ФЗ[76]76
  Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».


[Закрыть], вступившим в силу с 1 января 2011 г., была введена в действие новая система финансирования бюджетных учреждений, в соответствии с которой финансовое обеспечение выполнения бюджетными учреждениями государственных (муниципальных) заданий осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. В соответствии с новыми системами оплаты труда устанавливается максимальная самостоятельность для руководителей бюджетных учреждений всех уровней, а также обеспечивается более тесная связь между уровнем оплаты работников и результатами их труда (введение системы новых эффективных контрактов для работников), при этом заработная плата руководителей учреждений должна стать более прозрачной.

Экспертами в целом было одобрено внедрение в Российской Федерации новой системы оплаты труда работников бюджетной сферы, которая напрямую будет зависеть от эффективности работы каждого отдельного сотрудника. Однако следует сказать, что данные изменения предоставляют работодателям, по их мнению[77]77
  РИА Новости. – http://ria.ru/society/20120711/697125258.html#ixzz2pdtL9Cd2


[Закрыть], большие возможности для увольнения работников. Новая система оплаты труда уже в течение нескольких лет апробируется в сфере образования, где был осуществлен переход на новые системы финансирования школ в зависимости от численности учащихся, количества учеников, имеющих высокие баллы по ЕГЭ, числа выпускников, поступивших в вузы, и т. д.

В Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ[78]78
  Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному собранию РФ 12 декабря 2013 г.


[Закрыть] было обращено внимание на то, что повышение заработной платы в сфере образования и здравоохранения направлено на повышение престижа работы учителей, преподавателей, врачей. При этом подчеркивалось, что достойная оплата труда должна обеспечиваться не только за счет бюджетных затрат, но и благодаря проведению реформ, призванных повысить эффективность бюджетных расходов.

Другим важным минимальным социальным стандартом в Российской Федерации является прожиточный минимум. В целях обеспечения системы социальных гарантий населения Указом Президента РФ № 210[79]79
  Указ Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 210 «О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации».


[Закрыть] Правительству РФ впервые была поручена разработка республиканского минимального потребительского бюджета и на период преодоления кризисного состояния экономики определение уровня прожиточного (физиологического) минимума, который дифференцировался бы по основным социальным группам населения.

Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» была установлена правовая основа для применения прожиточного минимума в России, который представляет собой основной показатель, характеризующий объем и структуру потребления населением страны важнейших материальных благ и услуг на минимально допустимом уровне. Согласно данному Федеральному закону прожиточный минимум, установленный в целом по России, служит государственной гарантией получения гражданами минимальной величины денежных доходов, а также других мер социальной защиты.

Институт прожиточного минимума был установлен Правительством РФ в качестве критерия бедности населения. Граждане Российской Федерации, получающие доход ниже этой величины, признаются малоимущими людьми, живущими за чертой бедности. Семья или одиноко проживающие граждане, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного для соответствующего субъекта РФ, имеют право на получение государственной социальной помощи в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178 «О государственной социальной помощи»[80]80
  В редакции Федерального закона от 25 декабря 2012 г. № 258.


[Закрыть].

В соответствии с Федеральным законом № 134-ФЗ с помощью прожиточного минимума, устанавливаемого в целом по России, оценивается уровень жизни населения при разработке и реализации социальной политики, федеральных социальных программ; на федеральном уровне обосновывается величина МРОТ, определяются размеры стипендий, пособий, социальных выплат, а также формируется федеральный бюджет.

Следует сказать, что начиная с 2000 г. величина прожиточного минимума в целом по России на душу населения и для основных социально-демографических групп населения устанавливается ежеквартально Правительством РФ, а в субъектах РФ – органами исполнительной власти субъектов РФ и публикуется в официальных изданиях. Наглядно величина прожиточного минимума в целом по РФ за 10 лет представлена в табл. 2.4.

Таблица 2.4. Данные о величине прожиточного минимума на душу населения в целом по РФ и по основным социально-демографическим группам населения за 2000, 2005–2013 гг[81]81
  Данные Федеральной службы государственной статистики за 2000–2013 гг.


[Закрыть]. (руб.)

В 2005–2010 гг. показатели рассчитаны с учетом итогов ВНП-2010.

Как видно из таблицы, рост величины прожиточного минимума на душу населения за прошедший период составил более 6 раз. Тем не менее необходимо отметить, что его величина не отвечает требованиям современного развития общества и по-прежнему не может обеспечить достойных условий жизни российских граждан.

Министерство труда и социальной защиты РФ выполняет расчеты величины прожиточного минимума в целом по стране на основании потребительской корзины и данных, полученных от Федеральной службы государственной статистики (Росстата). Органы государственной статистики осуществляют наблюдение за уровнем потребительских цен во всех субъектах РФ на продовольственные товары (в соответствии с Перечнем продуктов питания-представителей[82]82
  Перечень продуктов питания-представителей (всего 42 позиции), утвержденный приказом Министерства труда и социальной защиты РФ и Федеральной службой государственной статистики от 11 марта 2013 г. № 93н/91.


[Закрыть]), а также на непродовольственные товары и услуги.

В соответствии с Федеральным законом № 233-ФЗ в разработке потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения принимает участие Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений. В субъектах РФ данным вопросом занимаются комиссии по регулированию социально-трудовых отношений субъектов РФ. В Государственную Думу РФ вместе с проектом Федерального закона о потребительской корзине вносится методика ее определения для основных социально-демографических групп населения, на основе которой и происходит формирование потребительской корзины в целом по Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону № 134-ФЗ потребительская корзина состоит из минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых человеку с точки зрения сохранения здоровья и обеспечения его жизнедеятельности. При этом стоимость непродовольственных товаров и услуг, представленных в потребительской корзине, с 1 января 2013 г. определяется в процентном соотношении[83]83
  Федеральный законот 3 декабря 2012 г. № 233 «О внесении изменений в Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации».


[Закрыть] со стоимостью минимального набора продуктов питания.

В соответствии с новой методикой расчета[84]84
  Постановление Правительства РФ от 29 января 2013 г. № 56 «Об утверждении Правил исчисления величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 6 декабря 2013 г.


[Закрыть] минимальный набор продуктов питания определяется в натуральных показателях и составляет 50 % от стоимости потребительской корзины. На непродовольственные товары и услуги[85]85
  Приложение № 3 к «Правилам исчисления величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации».


[Закрыть] приходится соответственно по 50 % от стоимости минимального набора продуктов питания или по 25 % от стоимости потребительской корзины в целом. Стоимость непродовольственных товаров и услуг корректируется с помощью поправочных коэффициентов, которые отражают соотношения индексов потребительских цен на непродовольственные товары и услуги с индексом потребительских цен на продукты питания[86]86
  Подпункт 6 п. 4 «Правил исчисления величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 января 2013 г. № 56.


[Закрыть], за соответствующий месяц по отношению к предыдущему месяцу.

В качестве примера рассмотрим расчет прожиточного минимума на душу населения в целом по Российской Федерации за I квартал 2013 г., подтверждающий процентное соотношение минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, в соответствии с новыми правилами исчисления, утвержденными постановлением Правительства РФ № 56 (табл. 2.5).

Таблица 2.5. Величина прожиточного минимума за I кв. 2013 г. в целом по Российской Федерации в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения, руб. в месяц

В соответствии с новыми правилами исчисления прожиточного минимума его величина в I квартале 2013 г. оказалась на 2,9 % выше уровня прожиточного минимума, рассчитанного по ранее действовавшим нормам. При этом для трудоспособного населения он повысился на 2,2 %, а для пенсионеров и детей вырос соответственно на 7,6 и 3,6 %[87]87
  Срочная информация по актуальным вопросам. Федеральная служба государственной статистики. 2013.


[Закрыть].

Потребительская корзина в целом по России устанавливается федеральными законами не реже одного раза в 5 лет. До 1 января 2005 г. действовала потребительская корзина, установленная Федеральным законом от 20 ноября 1999 г. № 201-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» на основе методических рекомендаций[88]88
  Постановление Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. № 192 «Об утверждении методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации». В редакции от 4 июня 2007 г.


[Закрыть] по ее определению, утвержденных постановлением Правительства РФ № 192. Методические рекомендации обеспечивают единый методологический подход к определению потребительской корзины как в целом по России, так и в субъектах РФ.

В связи с истечением срока действия Федерального закона № 201-ФЗ и в соответствии с Федеральным законом № 134-ФЗ был принят новый Федеральный закон от 31 марта 2006 г. № 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации»[89]89
  С изменениями, внесенными Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. № 332 «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации в 2011–2012 годах».


[Закрыть], действие которого распространялось на правоотношения начиная с 1 января 2005 г. по 2012 г. включительно. Данным Федеральным законом были внесены изменения в состав потребительской корзины, в результате которых величина прожиточного минимума[90]90
  Срочная информация по актуальным вопросам. Федеральная служба государственной статистики. 2006.


[Закрыть] в целом по России в расчете на душу населения увеличилась на 7 %, в том числе для пенсионеров рост показателя составил 13 %, а для трудоспособного населения и детей – 5 %.

Согласно Федеральному закону от 3 декабря 2012 г. № 227-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» с 1 января 2013 г. была сформирована новая потребительская корзина, используемая для расчетов величины прожиточного минимума в целом по России. Данным Федеральным законом были увеличены нормы потребления[91]91
  КонсультантПлюс, 1992–2013 гг. – http://www.consultant.ru/law/hotdocs/22294.html


[Закрыть], приходящиеся на одного человека в год, наиболее полезных продуктов питания, входящих в состав минимального набора, таких как мясные, рыбные, молочные продукты, яйца, овощи, бахчевые культуры, фрукты. Одновременно с этим в целях повышения качества питания населения были снижены нормы потребления таких продуктов, как хлеб, картофель, растительные и животные жиры, и др.

Объем непродовольственных товаров и услуг, входящих в состав потребительской корзины субъекта РФ, теперь устанавливается в процентном отношении от стоимости продуктов питания и составляет от 40 до 60 % в зависимости от распределения регионов по трем климатическим зонам[92]92
  Зоны с холодным и резко континентальным климатом, умеренным климатом и теплым климатом.


[Закрыть]. На основании региональной потребительской корзины рассчитывается прожиточный минимум в субъекте РФ, который используется для определения размеров пособий и других социальных выплат малоимущим гражданам.

Расчеты потребительской корзины охватывают три основные социально-демографические группы населения: трудоспособное население, пенсионеров и детей в возрасте до 15 лет. Являясь составляющим элементом прожиточного минимума, установленного в целом по России, стоимость минимального набора продуктов питания в то же время не является компонентом прожиточного минимума в субъекте РФ, поскольку при его расчете используются объемы потребления, составленные на базе зонирования субъектов РФ. По данным Федеральной службы государственной статистики[93]93
  Данные Федеральной службы государственной статистики. Срочная информация по актуальным вопросам. 2013 г.


[Закрыть] о стоимости минимального набора продуктов питания в расчете на месяц, она в среднем по Российской Федерации возросла на 5,5 % по сравнению с началом 2013 г. и составила в конце сентября 2013 г. 2758,2 руб.

Как уже было отмечено ранее, формирование потребительской корзины происходит с учетом минимально возможных норм потребления человеком продуктов питания, а также минимальных потребностей в одежде, обуви, предметах хозяйственно-бытового назначения, медикаментах, в услугах коммунально-бытового сектора, транспорта и культуры. Таким образом, анализируя потребительскую корзину, лежащую в основе прожиточного минимума, по составу и стоимости, можно прийти к выводу, что она представляет собой минимальную критическую норму жизнеобеспечения человека, а это больше похоже на физическое выживание, что, на наш взгляд, неприемлемо на современном этапе развития экономики. Для сравнения: например, потребительская корзина во Франции включает в себя около 250 продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг[94]94
  Электронный архив ОВИОНТ ИНФОРМ.


[Закрыть]. В США в состав потребительской корзины входит 300 товаров, в Великобритании – 350, в ФРГ – 470. В этих государствах в составе потребительской корзины находится мобильный телефон, Интернет, плеер, а в раздел «услуги» включены походы в театры, на спортивные мероприятия, абонементы для занятий спортом, посещения парикмахерских, кафе, расходы на няню, садовника, ремонт квартиры и машины, а также затраты на корма для домашних животных и многое другое.

К минимальным социальным стандартам в системе здравоохранения относится определенная совокупность бесплатных и общедоступных услуг, оказываемых населению в условиях медицинских стационаров, амбулаторно-поликлинических учреждений и при проведении скорой медицинской помощи, а также оказание лечебно-профилактических услуг. Сюда также относится льготное обеспечение лекарственными средствами, перевязочными материалами, предметами медицинского характера и др.

В целях обеспечения конституционных прав граждан реализация Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи[95]95
  Постановление Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. № 1096 (ред. от 24 июля 2001 г.) «Об утверждении Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи».


[Закрыть] началась с 1998 г. и в настоящее время осуществляется Министерством здравоохранения РФ на основании Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[96]96
  Статья 80 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323.


[Закрыть] и постановления Правительства РФ «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»[97]97
  Постановление Правительства РФ от 22 октября 2012 г. № 1074 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Пункт 2а.


[Закрыть].

В 2012 г. в медицинских организациях системы здравоохранения Российской Федерации бесплатную медицинскую помощь получили: в стационарах – 30,1 млн чел., в дневных стационарах – 7,0 млн чел. Воспользовались услугами скорой медицинской помощи – 47,6 млн чел., посетили амбулаторно-поликлинические учреждения и вызывали доктора на дом свыше 1404,0 млн чел.

В табл. 2.6 представлены данные о финансировании Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в 2010–2012 гг.

Таблица 2.6. Данные о финансировании Программы оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи в период с 2010 по 2012 г.

Из табл. 2.6 следует, что в период с 2010 по 2012 г. происходило увеличение расходов федерального бюджета на финансирование данной программы, которое составило в 2012 г. 411,4 млрд руб., или 23,9 % совокупных расходов федерального бюджета. Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на данную программу также возросли по сравнению с 2010 г. и составили в 2012 г. 580,6 млрд руб., что равнялось 33,8 % от суммы средств консолидированных бюджетов. Что касается расходов средств обязательного медицинского страхования на финансирование территориальных программ ОМС, то они также возросли за три года и составили в 2012 г. 726,4 млрд руб., что означало 42,3 % всех расходов средств ОМС. Доля финансового обеспечения программы в валовом внутреннем продукте несколько снизилась по сравнению с 2010 г. и составила в 2012 г. 2,7 %.

В рамках Программы по оказанию бесплатной медицинской помощи в стационарных условиях осуществляется обеспечение граждан лекарственными препаратами для медицинского применения, включенными в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов в соответствии с Федеральным законом «Об обращении лекарственных средств»[98]98
  Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ (в редакции от 12 марта 2014 г.).


[Закрыть], и медицинскими изделиями, которые предусмотрены стандартами медицинской помощи.

В 2012 г. выполнение Программы по оказанию бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации в целом по стране и в большинстве регионов было отмечено позитивными тенденциями дальнейшего увеличения объемов амбулаторной и высокотехнологичной медицинской помощи и сокращением объемов стационарной медицинской помощи. Соответственно с этим были уменьшены доли расходов на стационарную медицинскую помощь и увеличены доли расходов на амбулаторную медицинскую помощь.

Вместе с тем Программа по оказанию бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации в 2012 г. столкнулась со значительным дефицитом финансового обеспечения, составившего 164,5 млрд руб. в 66 регионах РФ; с недофинансированием стоимости единиц объемов по видам медицинской помощи по большинству субъектов РФ (скорая медицинская помощь и медицинская помощь в условиях дневного стационара); а также с отсутствием службы неотложной медицинской помощи в большинстве регионов России.

К минимальным социальным стандартам в области образования относятся образовательные стандарты и программы, в рамках которых происходит оказание бесплатных образовательных услуг населению.

Гарантия получения бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования для граждан России закреплена Конституцией РФ[99]99
  Часть 3 ст. 43 Конституции РФ.


[Закрыть]. Бесплатность высшего образования гарантирована только на конкурсной основе и в случае обучения в государственных или муниципальных учреждениях. В ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273 «Об образовании в Российской Федерации» говорится о бесплатном и общедоступном дошкольном, начальном общем, основном общем, среднем общем и среднем профессиональном образовании. Получение бесплатного высшего образования возможно только на конкурсной основе в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня получается впервые.

Федеральным законом «Об образовании»[100]100
  Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 3266 «Об образовании». Документ утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273 «Об образовании в Российской Федерации».


[Закрыть] 1992 г. государство гарантировало финансовую и материальную поддержку в воспитании детей дошкольного возраста, обеспечивая доступность образовательных услуг для всех слоев населения. Размер родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных дошкольных учреждениях не мог превышать 20 % от его затрат, а для родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей, – 10 % указанных затрат. С 1 января 2005 г. из ст. 18 было исключено положение о гарантиях финансовой и материальной поддержки по воспитанию детей дошкольного возраста.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ (ст. 65) такой нормы не осталось, и плата, взимаемая с родителей за присмотр и уход за детьми дошкольного возраста в государственных и муниципальных образовательных организациях, существенно возросла, так как субъекты РФ вправе устанавливать стоимость пребывания детей в дошкольных учреждениях.

В целях материальной поддержки воспитания и обучения детей в дошкольных учреждениях, в соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ, родителям выплачивается компенсация в размере не менее 20 % среднего размера оплаты на первого ребенка, не менее 50 % на второго ребенка и не менее 70 % на третьего и последующих детей.

Поэтому декларация бесплатности дошкольного образования является в настоящее время весьма условным фактом, поскольку плата за содержание детей в детских дошкольных учреждениях превышает необходимые для этого затраты.

Одной из важнейших проблем, стоящих в настоящее время перед российским образованием и создающих препятствия для полноценной реализации гражданами конституционного права на образование, является его постоянное недофинансирование. И это несмотря на то, что в последнее время удалось добиться опережающего по сравнению с общеэкономическими показателями роста расходов на данную сферу.

Другой не менее важной проблемой, создающей определенные трудности в реализации права граждан на образование в Российской Федерации, является коррупция. Поборы и злоупотребления присутствуют на всех уровнях российской образовательной системы, являясь проявлением базового недофинансирования системы образования в целом. Поэтому решение задач, направленных на искоренение коррупции в системе образования Российской Федерации, можно рассматривать как возможность ее модернизации. Именно так можно реально защитить конституционное право российских граждан на образование.

В этой связи заслуживает внимания выступление директора Центра сравнительной социальной политики, профессора Н. С. Григорье-вой[101]101
  Первый социальный форум российского бизнеса, 26 мая 2011 г.


[Закрыть], в ходе которого был представлен анализ соответствия Европейского кодекса социального обеспечения (ЕКСО)[102]102
  Европейский кодекс социального обеспечения ETS № 048. – Страсбург, 16 апреля 1964 г. Подписан всеми странами Евросоюза 25 апреля 2013 г. Российская Федерация в настоящем документе не участвует.


[Закрыть] положениям российского законодательства, касающегося социальных вопросов. По ее словам, поскольку Российская Федерация поставила перед собой амбициозную цель – через 10 лет войти в пятерку крупнейших экономик мира, то и стандарты жизни российских граждан, качество образования, здравоохранения должны быть также сопоставимы с уровнем ведущих мировых экономик.