Текст книги "Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики"

1.5. Становление социального страхования и монетизация льгот

Таким образом, в России формирование и развитие рыночной экономики привели к выделению социальной защиты населения в самостоятельный вид деятельности, которая к концу 1990-х гг. приобретает принципиально новое звучание. Если раньше система социальной защиты идентифицировалась с системой распределения общественного благосостояния через общественные фонды потребления, то развитие рыночной экономики привело к существенным трансформациям существовавшей системы и выделению в системе социальной защиты двух новых смыслов. Прежде всего это перераспределение общественного благосостояния с целью обеспечения гарантий существования недееспособных и малообеспеченных слоев населения, в то время как другое направление стали связывать с защитой трудоспособного населения от неблагоприятных воздействий рыночных отношений. На Западе оно решается с помощью социального страхования.

Суть понятий социального страхования и социальной помощи принципиально различается. Социальное страхование в классическом понимании – это система ослабления социального риска от известной опасности, финансируемая совместно участниками процесса общественного производства. «Социальная помощь – это деятельность государственных органов по устранению угрозы снижения уровня жизни любых категорий населения за рамки, определенные обществом в качестве минимально допустимых, путем предоставления денежной или натурально-вещественной помощи»[29]29
  Из проекта Концепции совершенствования системы социального страхования в Российской Федерации. 1993 г. Режим доступа: http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2005/vestniksf265-13/vestniksf265-13020.htm


[Закрыть]. В условиях рыночной экономики помощь неимущим играет самостоятельную роль, и это направление социальной деятельности существует параллельно с социальным страхованием и социальным обеспечением.

В соответствии с новыми идеологическими смыслами в этот период складываются и новые институциональные системы социальной защиты Российской Федерации: системы социальных гарантий (социальных стандартов), системы социального страхования и системы социальной помощи. Появляются первые федеральные законы: от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»; от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».

Первыми шагами в становлении отечественной системы социального страхования стали Указ Президента РФ и решение Правительства РФ об управлении государственным социальным страхованием в 1992 г., согласно которым денежные средства Фонда социального страхования должны были формироваться не за счет налогов, а за счет страховых взносов и целевых ассигнований из источников, которыми владеют предприятия, организации, учреждения и иные хозяйственные субъекты независимо от форм собственности. Распределение же этих средств и выплату социального страхования в те годы взял на себя Фонд социального страхования РФ.

Практика функционирования систем социального страхования в развитых странах свидетельствует о целесообразности такого отделения средств социального страхования от государственного бюджета. Целевое предназначение и высокая публичная значимость обусловливают их автономный характер и систему законодательных мер по их контролю и прозрачности.

Однако последующее развитие системы социального страхования в России протекало противоречиво и отличалось крайней непоследовательностью. Уже в 1996 г. в соответствии с Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 гг. реформирование системы социальной защиты населения стали связывать с усилением социальной поддержки, концентрацией финансовых и материальных ресурсов на оказание помощи социально уязвимым группам населения. Медленное и непоследовательное становление национальной системы социального страхования было связано прежде всего с тем, что, несмотря на сменяющие друг друга концепции и программы действий, изначально в стране так и не была выработана национальная доктрина формирования институтов социального страхования как единого целого, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда.

В результате уже в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. Как следствие, за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога стали финансироваться выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.

При этом был ликвидирован Государственный фонд занятости населения, осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей. Кроме того, были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными.

С введением ЕСН и принятием федеральных законов по пенсионной реформе в 2002 г. часть средств стала поступать в федеральный бюджет, а начиная с 2005 г. можно уже говорить о полном их слиянии со средствами федерального бюджета, что повлекло за собой многочисленные нарушения по срокам передачи этих средств государственным внебюджетным фондам и нецелевому их использованию.

Данная политика привела к отрицательным результатам и потребовала существенной корректировки, которая была проведена в 2009 г. В соответствии с новыми положениями Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» с 1 января 2010 г. единый социальный налог был полностью заменен на обязательные страховые взносы, которые должны осуществляться напрямую в вышеназванные внебюджетные фонды. В этой связи целая глава Налогового кодекса РФ, посвященная единому социальному налогу, утратила силу.

В соответствии с новым законодательством 2010 г. считался переходным периодом, в течение которого сохранялась действующая ставка взносов, эквивалентная налоговым платежам, т. е. 20 % – в Пенсионный фонд (ПФР), 2,9 % – в Фонд социального страхования (ФСС РФ) и 3,1 % – в Фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС), что в сумме составляло 26 %. С 2011 г. суммарная ставка тарифов страховых взносов возросла до 34 %. Лишь под давлением бизнес-общественности в 2012 г. она была сокращена до 30 %. С тех пор и до настоящего времени в соответствии с положениями ст. 58.2 Закона № 212-ФЗ в ред. от 30 ноября 2013 г. применяются следующие тарифы страховых взносов: ПФР – 22 %, ФСС РФ – 2,9 %, ФФОМС – 5,1 %. Более того, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2013 г. № 1101 «О предельной величине базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 1 января 2014 года» действие тарифов страховых взносов было пролонгировано по 2017 г. включительно.

И тем не менее, несмотря на позитивные сдвиги, главной причиной, препятствующей радикальному решению проблем социального страхования в стране, остается низкий уровень заработной платы, который в значительной мере снижает экономическую целесообразность перераспределения доходов путем социального страхования, занижая роль страховых социальных трансфертов на макроуровне. Фактор неадекватного государственного регулирования социального страхования и принудительного занижения коэффициентов замещения трудового дохода приводит к снижению эффективности социальных выплат на индивидуальном уровне, когда мера компенсации риска тем ниже, чем выше заработок и степень участия застрахованного в финансировании системы.

Таким образом, на основе анализа реформ с уверенностью можно утверждать, что на эффективности социального страхования в России негативно сказываются два основных фактора: 1) экономический – низкий уровень совокупной и индивидуальной заработной платы как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП; 2) социальный – переложение государством на систему социального страхования не свойственных ей функций всеобщего социального обеспечения.

Знаковым событием в становлении новой системы социальных гарантий, серьезно подорвавшим авторитет власти и вызвавшим стихийные беспорядки в стране, стала замена натуральных льгот денежными выплатами.

Система льгот возникла в советское время, когда действовала система социальных гарантий, характерная для государственной экономики. Льготы являлись поощрением сравнительно немногочисленных категорий граждан, имеющих особые заслуги перед страной. В 1980– 1990-е гг. количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратились в систему социальной поддержки населения в условиях гиперинфляции и отсутствия денег в госбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество формальных льготников превысило половину населения. Считалось, что наличие льгот серьезно сдерживало проведение реформ в сфере транспорта, ЖКХ и естественных монополий, поскольку оставалось неясным, кто и как будет оплачивать льготы, которые от лица государства предоставлялись населению в натуральном виде различными субъектами хозяйственной деятельности.

22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Он стал законом, завершившим формирование законодательства, которое в рамках административной реформы разграничивало бюджетно-налоговые полномочия между различными органами власти и органами, представляющими и олицетворяющими эту власть. Принцип, введенный в законе, таков: кто предоставляет гражданам право на льготы, тот и оплачивает их из своего бюджета. Соответственно льготники разделяются на федеральных и региональных.

Согласно Закону № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. льготная категория граждан получала право на пользование социальным пакетом и право на получение ежемесячных денежных выплат. Стоимость социального пакета устанавливалась в размере 450 руб., а процесс замены натуральных льгот денежными выплатами должен был быть завершен до 2010 г. В обществе этот закон получил известность как закон «о монетизации льгот» или «льготных выплатах». В первоначальных предложениях Минфина число льгот, подлежащих денежной замене, было более десяти. Реально в него вошли: проезд в пригородном транспорте, бесплатное лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение и проезд к месту санаторно-курортного лечения. Учитывая протестное настроение населения, в конечной редакции закон приобрел иное звучание, и с января 2006 г. льготники стали выбирать между социальным пакетом и получением соответствующей денежной суммы. Отмену льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг правительство отложило на период после выборов 2008 г. На замену льгот денежными компенсациями в бюджете 2005 г. было предусмотрено 171,8 млрд руб. Реально была потрачена существенно бóльшая сумма[30]30
  Агентство социальной информации. Реформа «монетизации» льгот. Горькие «уроки» монетизации льгот. 20.10.2005.


[Закрыть].

Больнее всего реформа ударила по пенсионерам и по карману семей, на иждивении которых находились учащиеся. Ведь школьники остались без компенсаций, о них власти просто-напросто забыли. Льготы же пенсионерам находились в компетенции региональных властей, устанавливались исключительно региональными властями и ни в одном федеральном законодательном акте не были прописаны. Решение проблемы с пенсионерами было полностью отнесено к ответственности региональных властей, федеральный центр фактически устранился от ее решения. Поскольку формально пенсионеры не являлись получателями льгот, то компенсации для них не предусматривали ни федеральный, ни региональный бюджеты. Именно «брошенные» пенсионеры и стали основной движущей силой протестов.

Монетизация оказалась серьезным общественным потрясением. Пожалуй, ни одна из сторон-участниц (ни министры, разрабатывавшие законопроект, ни сами льготники) не предполагала, насколько сильна будет ответная реакция населения. Однозначно оценить последствия социальной реформы довольно сложно. Нет ни одной экономически развитой страны, где все льготы одномоментно и столь масштабно переводились в денежную форму, будь то Соединенные Штаты или Швеция. Это означает, что схема, предложенная правительством, нигде экспериментально не проверялась и впервые была опробована в России на наиболее обездоленных слоях населения. То, что жители деревень в силу неразвитой инфраструктуры оказались в числе выгодоприобретателей, стало слабым утешением для тех, кто одномоментно лишился социальной поддержки государства.

В результате реформы действительно удалось разграничить полномочия региональной и федеральной власти, но в условиях хронического недофинансирования региональных бюджетов последствия в принципе оказались предсказуемыми. В результате частичного перекладывания социальных обязательств с федерального на региональный уровень разграничение полномочий привело к существенному сокращению социальных обязательств государства перед населением. Более того, запущенные дезинтеграционные процессы в условиях экономической несостоятельности подавляющего большинства регионов способны привести если не к ликвидации, то как минимум к ослаблению и пересмотру единой политики федерального центра в области социальной поддержки населения.

Заключение

Проблему социальной защиты трудоспособного населения от социальных рисков не надо путать с перераспределением общественного благосостояния в пользу нетрудоспособного населения и лиц, проживающих за чертой бедности, т. е. с решением проблемы бедности, что фактически произошло в России. Именно в нашей стране решение этих двух проблем пытаются соединить в рамках создания некоего универсального механизма из государственных внебюджетных фондов социального страхования для последующей идентификации социальной защиты населения с деятельностью этих фондов.

Учитывая, что действующие в системе социальной защиты нормативы (стандарты) ориентированы на крайние показатели социальной обеспеченности, характеризующие границу выживания (бедности), подобная практика социальной защиты в стране оказалась крайне востребованной. Более того, по форме она соответствовала мировым образцам, в то время как по сути сохраняла патерналистскую модель социального обеспечения советского образца. Этим во многом и объясняется отсутствие значимых результатов реформ в системе социальной защиты. Фактически новые инициативы в рамках новых декораций каждый раз воспроизводят старую советскую систему социального распределения, только уже в других, более худших образцах.

Во всем мире эти проблемы инструментально решаются порознь. Первая проблема связана с предоставлением социальных гарантий в случаях наступления социальных рисков (старости, инвалидности, болезни и т. д.) и успешно решается в рамках системы социального страхования. Вторую проблему, бедности, развитые страны решают с помощью налогов и налоговых ограничений, предоставления социальных льгот и социальных выплат, применяя эффективную политику налогового регулирования заработной платы и т. д., а главное – предоставляя людям высокий уровень экономической свободы, в том числе свободы предпринимательства.

В мире проблема бедности с помощью социального страхования не решается, поскольку этот инструмент изначально не может обладать необходимым для решения такого вопроса потенциалом.

Наличие трехканального (государство, бизнес, гражданин) финансирования внебюджетных фондов социального страхования еще не повод говорить о единой системе социальной защиты, поскольку в этой системе разные институты по-своему решают несовпадающие задачи.

При этом в системе социального страхования, как показывают практика всех развитых стран и положения конвенций МОТ, страховые платежи являются резервируемой частью заработной платы работников, которая им недодается и предназначается на случаи наступления для них социальных рисков (старости, инвалидности, болезни и т. д.). Таким образом, неработающее население в формировании страховых сбережений непосредственного участия не принимает, а следовательно, и не может рассчитывать на страховые выплаты. В этом случае источником для социальных выплат становятся бюджет и налоговые поступления.

В то же время низкий размер оплаты труда у основной массы работающего населения в России не позволяет большинству самостоятельно участвовать в формировании фондов социального страхования, отчего эти фонды изначально не могут быть профинансированы работающим населением в объеме, обеспечивающем хотя бы элементарные социальные стандарты в случае утраты трудоспособности.

По оценке С. Уланова, руководителя Центра уровня и качества жизни Академии труда и социальных отношений, почти у 40 % россиян оплата труда на начало 2013 г. составляла около одного МРОТ (т. е. около 5000 руб.)[31]31
  АиФ. 2013. № 20.


[Закрыть]. Эти цифры несколько скрашиваются среднестатистическими показателями оплаты труда, которые выступают производными для начисления социальных выплат населению. Однако даже с учетом такой «косметической процедуры» становится очевидным, что модель социальной защиты населения на основе трудовых отчислений граждан и самоокупаемости социальных гарантий работать не может – в силу ничтожно малой величины социальных выплат, подкрепленных реальными доходами подавляющего большинства населения. По оценкам того же С. Уланова, только в сфере пенсионного обеспечения при существующем порядке вещей накопительная часть пенсий в ближайшей перспективе не сможет превышать 2000 руб.

В развитых экономиках через налоговые обременения по доходам недостающую часть средств компенсирует высокодоходная часть населения. В России, где административная коррупция по широте охвата и величине взяток и откатов бьет любые мировые рекорды, а теневой рынок стал основой выживания мелкого и среднего предпринимательства, где крупный бизнес занимается уклонением от налогов и вывозом капитала в офшорные юрисдикции, единственный реальный источник социальной поддержки населения как на сегодняшний день, так и в ближайшей перспективе – это природно-сырьевая рента. Вместе с тем решение государством социальных вопросов за счет природно-сырьевой ренты ведет к иждивенчеству частного сектора и вырождению рыночных институтов как институтов социально-экономического развития.

В России в социальной сфере продолжает существовать советская модель перераспределения сырьевого благосостояния в минимально допустимых размерах. О том, что эти размеры минимальны, свидетельствуют сокращение продолжительности жизни, рост естественной убыли населения, снижение темпов рождаемости, эмиграция наиболее квалифицированной и здоровой части населения, деградация образования, культуры и, как следствие, уровня квалификации большинства специалистов, а также нарастающий поток нелегальной иммиграции, который, ухудшая социальную обстановку для коренного населения, размывает общедоступную социальную инфраструктурную базу, но зато не требует мобилизации дополнительных бюджетных средств на поддержание даже минимальных социальных гарантий приезжему населению.

Глава 2
Регулирование минимальных стандартов уровня жизни населения в Российской Федерации

Регулирование минимальных социальных стандартов в Российской Федерации является одной из достаточно сложных задач, влияющих на развитие социальной политики в целом, и осуществляется путем законодательного установления определенных норм и правил, с помощью которых процесс формирования и использования минимальных социальных стандартов реализуется по строго определенным процедурам.

Минимальные стандарты уровня жизни населения, установленные законодательством Российской Федерации, определяют нижнюю границу уровня социальной защиты российских граждан, необходимую для удовлетворения важнейших потребностей человека. Поэтому их регулирование имеет приоритетное значение и играет важную роль в решении социально-экономических проблем.

Разработка минимальных социальных стандартов, а также их конкретное содержание определяется уровнем развития экономики страны в тот или иной период времени. В зависимости от социально-экономического развития экономики обществом предъявляются определенные требования к уровню и качеству жизни, которые могут различаться в зависимости от принадлежности людей к социальным, профессиональным или региональным группам. Совокупность данных требований и определяет минимальные социальные стандарты, характеризующиеся сложившимся уровнем потребления определенных благ и услуг для большинства населения или представителей тех или иных общественных групп людей.

Следует сказать, что минимальные социальные стандарты, используемые государством при выработке социально-экономической политики, распределении ресурсов, которые направляются в социальный сектор, осуществлении социальных программ, предоставлении социальных гарантий гражданам и т. п., применяются в качестве фиксированных нормативов, имеющих обязательный или рекомендательный характер.

Дефицит финансовых ресурсов, которые находятся в распоряжении государства, не позволяет в полной мере реализовывать конституционные права российских граждан в области социального обеспечения, образования, здравоохранения, культуры и др. В этой связи наибольшую актуальность приобретает вопрос о формировании системы государственных минимальных социальных стандартов, являющейся нормативной базой обеспечения конституционных гарантий гражданам.