Текст книги "Институциональные изменения в экономике российских регионов"

Институциональные изменения в экономике российских регионов

© Экономический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, 2013

* * *

Введение

В течение последнего десятилетия в отечественной и зарубежной печати появилось значительное число работ, посвященных различным теоретическим аспектам исследования институциональных изменений[1]1
  Вольчик В. В. Эволюционный подход к анализу институциональных изменений // TERRA ECONOMICUS. 2012. Том 10. № 4. С. 62–69; Кирдина С., Кирилюк И., Рубинштейн А., Толмачева И. Российская модель институциональных изменений: опыт эмпирико-статистического исследования // Вопросы экономики. 2010. № 11. С. 97–114; Ситнова И. В. Институциональные изменения в современной России: активистско-деятельностный подход // Проблемы политической трансформации и модернизации /под ред. А. Ю. Мельвиля. М.: Московский общественный научный фонд, 2001. С. 117–148; Тамбовцев В. Л. Экономическая теория институциональных изменений. М.: ТЕИС. 2005; Тамбовцев В. Л. Институциональные изменения: к проблеме микрооснования теории // Общественные науки и современность. 2012. № 5. С. 140–150; Battilana J. Agency and Institutions: The Enabling Role of Individuals' Social Position // Organization. 2006. Vol.13. No.5. P.653–676; Battilana J., Leca B., & Boxenbaum E. How Actors Change Institutions: Towards a Theory of Institutional Entrepreneurship // Academy of Management Annals. 2009. Vol.3. No.1. P.65–107; Bjerregaard T., & Lauring J. Entrepreneurship as Institutional Change: Strategies of Bridging Institutional Contradictions // European Management Review. 2012. Vol.9. No.1. P.31–43; Carruthers B. G. Institutional Dynamics: When is Change “Real Change”? Department of Sociology. Northwestern University. Working Paper No. 12–004. February 2012; Dacin M. T., Goodstein J., & Scott, W. R. Institutional Theory and Institutional Change: Introduction to the Special Research Forum // Academy of Management Journal. 2002. Vol. 45. No.1. P. 45–56; Daokui Li D., Junxin F., & Hongping J. Institutional Entrepreneurs // American Economic Review, 2006. Vol.96. No.2. P.358–362; Easterly W. Institutions: top down or bottom up? // American Economic Review: Papers & Proceedings. 2008. Vol. 98. No.2. P.95–99; Greif A. & Laitin, D. D. A Theory of Endogenous Institutional Change // American Political Science Review. 2004. Vol.98. No.4. P.633–652; James T. S. Institutional Change as Statecraft? Statecraft Theory, Historical Institutionalism and Change. Paper for the 63rd Political Studies Association Annual International Conference, 25–27 March 2013, Cardiff; Kalantaridis, C. Institutional Change in Post-Socialist Regimes: Public Policy and Beyond // Journal of Economic Issues. 2007. Vol. XLI. No.2. P.435–442; Kalantaridis C., & Fletcher, D. Entrepreneurship and Institutional Change: A Research Agenda // Entrepreneurship & Regional Development, 2012. Vol.24. No.3–4. P.199–214; Lewis O. A., Steinmo S. How Institutions Evolve: Evolutionary Theory and Institutional Change // Polity. 2012. Vol.44. No.3. Р.314–339; Smets M., Morris T. and Greenwood R. From Practice to Field: A Multilevel Model of Practice-Driven Institutional Change // Academy of Management Journal. 2012. Vol.55. No.4. P.877–904; Welter F. Breaking or making institutions? – A closer look at (institutional) change agents. Paper to the Rencontres de St-Gall 2012 “In Search of a dynamic Equilibrium: Exploring and Managing Tensions in Entrepreneurship and SMEs”.


[Закрыть]. Также пополнилась и совокупность публикаций, отражающих результаты эмпирических разработок в этой области. Так, в рамках изучения институциональных изменений в экономике России опубликованы статьи и книги, отражающие результаты их анализа в различных отраслях и отраслевых комплексах (аграрном[2]2
  Бочков А. А. Институциональные изменения в аграрной сфере: способы, этапизация и структурирование // Науковi працi ДонНТУ. Сер: есономична. 2008. Випуск 34–2. С. 56–62; Стародубровская И., Миронова Н. Проблемы сельского развития в условиях муниципальной реформы в России. М.: Ин-т Гайдара, 2010.


[Закрыть], банковском[3]3
  Верников А. В. Формы собственности и институциональные изменения в банковском секторе (научный доклад). М.: Институт экономики РАН. 2007; Кравченко Н. А., Клисторин В. И., Степанова С. В. Институциональные сдвиги в развитии российской банковской системы // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Социально-экономические науки. 2007. Т. 7. № 3. С. 30–37.


[Закрыть], нефтегазовом[4]4
  Бозо Н. В., Малышева Е. В., Шмат В. В. Институциональные барьеры в развитии нефтегазового сектора России. Новосибирск: НГТУ. 2010; Крюков В. А. Институциональная структура нефтегазового сектора: проблемы и направления трансформации. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1998; Нефтегазовый сектор: институциональная система требует «перезагрузки»: Под ред. Крюкова В. А. М.: ИАЦ «Энергия», 2009.


[Закрыть] и инвестиционном[5]5
  Мордвинцев М. А. Институциональные изменения в регионе, направленные на формирование благоприятного инвестиционного климата, в период после глобального финансово-экономического кризиса (на примере Республики Карелия) // Наука и бизнес: пути развития. 2011. № 3. С. 40–41; Силка Д. Н. Совершенствование институциональной среды инвестиционно-строительной деятельности // Региональная экономика: теория и практика. 2010. № 7. С. 17–21.


[Закрыть] секторе, в образовании[6]6
  Типенко Н. Г. Институциональные изменения в образовании (муниципальный аспект). М.: Фонд «Институт экономики города». 2001.


[Закрыть] и здравоохранении[7]7
  Новицкая К. Е. Институциональные изменения в сфере здравоохранения: роль субъектов микроуровня // Социологические исследования. 2006. № 12. С. 78–83; Шишкин С. В. (ред.) Неформальные платежи за медицинскую помощь в России. М.: Независимый институт социальной политики. 2002.


[Закрыть], в инновационной сфере[8]8
  Аксенова Ж. Н., Санникова Т. Д. К вопросу о координации взаимодействия науки и бизнеса в региональной инновационной системе // Вестник Томского государственного университета. 2011. № 345. С. 162–164; Сергеев А. М. Смена технологических укладов и институциональные инновации: региональный аспект // Экономика региона. 2010. № 3. С. 111–117; Сердюкова Ю. С., Валиева О. В., Суслов Д. В., Старков А. В. Оценка состояния и развития инновационной системы в регионах России // Регион: экономика и социология, 2010, № 1. С. 179–197.


[Закрыть], во взаимоотношениях власти и бизнеса[9]9
  Курбатова М. В., Трофимова Ю. В. Деформализация и формализация институтов взаимодействия власти и бизнеса на местном уровне // Экономика региона. 2008. № 4. С. 54–70.


[Закрыть] и др.). Отечественные исследователи анализировали также изменения в институциональной среде регионов[10]10
  Зубаревич Н. В. Региональное развитие и институты: российская специфика // Региональные исследования. 2010. № 2 (28). С. 3–14; Козырева Г. Б. Институциональные проблемы формирования деловой среды: региональные аспекты // Регион: экономика и социология. 2006. № 4. С. 171–181; Курьянова Т. В. Институциональные изменения как фактор развития российских регионов // Девятые Вавиловские чтения: Материалы постоянно действующей Всероссийской междисциплинарной научной конференции с международным участием: в 2 ч. // Под общ. ред. проф. В. П. Шалаева. Москва – Йошкар-Ола: МарГТУ, 2005; Родионова Н. Д., Казаков В. В. Институционально-экономические предпосылки социально-экономической политики регионального развития // Вестник Томского государственного университета. 2009. № 321. С. 147–150; Aidis R., Estrin S., Mickiewicz T. Institutions and Entrepreneurship Development in Russia: A Comparative Perspective // Journal of Business Venturing. 2008. Vol. 23. No. 6. Р. 656–672; Bruno R. L., Bytchkova M., Estrin S. Institutions and Entry: A Cross-Regional Analysis in Russia. IZA DP No. 5504. Bonn (Germany). February 2011; Popov V. Reform Strategies and Economic Performance of Russia’s Regions // World Development, 2001, Vol. 29. No. 5. P. 865–886.


[Закрыть], а также в отдельных регионах и федеральных округах (например, Республике Карелия[11]11
  Козырева Г. Б. Экономическое поведение предприятий лесного сектора Карелии в условиях рыночных преобразований // Вопросы экономики. 2007. № 7. С. 136–151; Тысячнюк М. Институциональные изменения в российских локальностях под влиянием транснациональных акторов в процессе лесной сертификации // Журнал социологии и социальной антропологии. 2010. Т. XIII. № 5 (специальный выпуск). С. 203–252.


[Закрыть], Южном федеральном округе[12]12
  Сулейманов У. М. Анализ институциональных изменений экономики регионов ЮФО // Вопросы структуризации экономики. 2010. № 3. С. 312–318.


[Закрыть]). Большое число эмпирических исследований институциональных изменений в РФ, в том числе в ее регионах, выполнено под углом зрения социологической и политологической наук[13]13
  См., например: Гельман В. Россия в институциональной ловушке // Pro et Contra. 2010. Июль – октябрь. С. 23–38; Конюшко С. В. Правящая элита Москвы: институциональные изменения в рамках регионального политического процесса // Регион как субъект политики и общественных отношений. М.: МОНФ, 2000. С. 166–179; Mau V., Yanovskiy K. Political and Legal Factors of Economic Growth in Russian Regions // Post-Communist Economies, 2002. Vol. 14. No. 3. P. 321–339.


[Закрыть].

Интерес значительного круга исследователей к региональным институциональным изменениям вполне объясним: разнообразие региональных сообществ в принципе позволяет реализоваться гораздо более широкому спектру институциональных изменений даже в пределах одной страны. Тем самым для исследователей оказывается доступным более многообразный материал, чем если бы институциональные изменения анализировались только на страновом уровне.

Особое значение в этой связи имеют страны с федеративным устройством. Начиная с У. Оатса[14]14
  Oates W. E. An essay on fiscal federalism // Journal of Economic Literature. 1999. Vol. 37. Is. 3. Р. 1120–1149.


[Закрыть] многие ученые подчеркивали «экспериментально-лабораторную» природу этой формы государства[15]15
  См., например: Bednar J. Nudging Federalism towards Productive Experimentation // Regional and Federal Studies. 2011. Vol.21. No.4–5. P.503–521; Callander S. and Harstad B. Experimentation in Federal Systems. Prepared for the Nemmers Conference in honor of Elhanan Helpmann, Northwestern University, Evanston, IL, May 2012; Kollman K., Miller J. H., and Page S. E. Decentralization and the search for policy solutions // Journal of Law, Economics, and Organization. 2000. Vol.16. No.1. P.102–128; McGinnis J. O. Federalism as a discovery process and a catalyst for humility // Harvard Journal of Law & Public Policy. 2012. Vol. 35. No. 1. P.115–120; Schnyder S. Laboratory federalism: Policy diffusion and yardstick competition. Department of Economics, University of Fribourg, May 24, 2011.


[Закрыть]. Действительно возможность субъектов федерации осуществлять институциональные изменения в масштабах лишь части территории страны, во-первых, дает возможность практической проверки многих вариантов решения социально-экономических проблем, а во-вторых, существенно ограничивает масштабы потенциальных негативных последствий реализации неудачных решений. При этом горизонтальные взаимодействия между субъектами федераций и местными сообществами (муниципальными образованиями) позволяют обмениваться полученным опытом, в частности, для формирования механизмов стратегического управления. Весьма интересно в этой связи понятие «стратегический регион», введенное О. Андерсеном и Дж. Пьерром: «Стратегические регионы – это кластеры локальных партнерств, созданных для увеличения эффективности предоставления публичных услуг. Обычно они возникают посредством процессов, идущих «снизу вверх», от соседствующих муниципалитетов, с целью создания скоординированного коллективного действия местных институциональных акторов… Исходя из предположения, что местные власти действуют рационально, стратегические регионы представляют сообщества местных властей, формирующих механизм региональной общественно-государственной координации (regional governance) через партнерства»[16]16
  Andersen O. J. and Pierre J. Exploring the Strategic Region: Rationality, Context, and Institutional Collective Action // Urban Affairs Review. 2010. Vol. 46. No.2. Р.219.


[Закрыть].

В соответствии с Конституцией Российская Федерация имеет федеративное устройство, т. е. к ней полностью относятся упомянутые теоретические положения. И действительно в течение более чем десятилетия после принятия Конституции РФ ее субъекты широко экспериментировали с различными институтами (например, нормами налогообложения, правилами торговли и т. п.)[17]17
  См., например: Смирнягин Л. В., Бусыгина И. М. Российский федерализм. Режим доступа: http://www.inop.ru/files/Chapter10.pdf; Клисторин В. И. Проблемы российского федерализма и экономический рост // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Социально-экономические науки. 2003. Т. 3. Вып. 1. С. 131–145 и др.


[Закрыть]. Начиная с середины нулевых годов ситуация достаточно резко поменялась, так что возникшее административно-территориальное устройство фактически стало устройством унитарного, полностью централизованного государства, что дало основание для использования одним из отечественных политологов парадоксального термина «унитарная федерация»[18]18
  Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований. 2008.


[Закрыть].

Как следствие, институциональные изменения в российских регионах приобрели характер либо копирования соответствующих изменений на федеральном уровне, либо сместились в сферу неформальных правил. Изучение последних представляет чрезвычайно значительный исследовательский интерес, однако сопряжено с практически непреодолимыми информационными проблемами: получение первичных данных, которые были бы как репрезентативными, так и надежными (достоверными), требует больших затрат, превышающих финансовые возможности подавляющего большинства отечественных исследовательских организаций. Что же касается данных относительно неформальных институтов, получаемых в ходе все же проводимых исследований, то они обычно оказываются «побочными продуктами» для таких исследований и не дают возможности сколько-нибудь целостно охарактеризовать региональное разнообразие возникающих и меняющихся неформальных правил.

В предлагаемой вниманию читателя коллективной монографии, в силу указанных причин, авторы – преимущественно сотрудники лаборатории институционального анализа Экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова – сосредоточились в первую очередь на изменениях в формальных институтах, действующих в региональных экономиках субъектов РФ. Результаты разработок сгруппированы в два раздела, первый из которых посвящен институциональным изменениям в общих условиях хозяйствования в регионах (главы 1–5), а второй – институциональным изменениям в условиях инновационной деятельности (главы 6–8).

Глава 1, посвященная особенностям регулирования миграционных процессов в регионах Российской Федерации, написана н.с. Е. П. Вигушиной; глава 2, в которой анализируется динамика налоговых инструментов улучшения инвестиционного климата в регионах России, – к.э.н., с.н.с. Е. Е. Полянской; глава 3, характеризующая институциональную динамику государственно-частного партнерства на региональных рынках, – к.э.н., с.н.с. В. С. Маньковым; глава 4, описывающая институциональные изменения в производстве государственных услуг на региональном уровне в России, подготовлена к.э.н., зав. кафедрой экономической теории и предпринимательства Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского Е. А. Капогузовым; глава 5, где представлен анализ формирования в России института сити-менеджеров, написана к.э.н., в.н.с. А. П. Сысоевым.

В главе 6, написанной к.э.н., н.с. Н. В. Сухановой, представлен анализ изменений инновационного законодательства на региональном уровне, в главе 7, подготовленной к.э.н., с.н.с. Т. Д. Басниной, – динамика форм координации предпринимательской деятельности, а в главе 8 (автор – н.с. С. А. Иванова) отражены результаты анализа тенденций развития организационной поддержки инновационных процессов в регионах нашей страны.

В. Тамбовцев

Раздел I. Региональные условия хозяйствования

Глава 1. Особенности регулирования миграционных процессов в регионах Российской Федерации

Рост различных видов мобильности в современных условиях определяет необходимость новых подходов к управлению миграционными процессами, которые играют все более существенную роль в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации. За последние два десятилетия в основном за счет миграционного прироста было компенсировано более половины естественной убыли населения. Поэтому регулирование миграционных отношений имеет приоритетный характер и должно осуществляться в интересах защиты безопасности государства, его граждан, а также в интересах развития как страны в целом, так и ее отдельных регионов.

Процесс управления миграционными потоками должен стать сферой активного сотрудничества всех заинтересованных сторон данного процесса: стран выезда мигрантов, транзитных государств и стран назначения, эффективность которого непосредственно зависит от того, насколько будут поняты и учтены все взаимные интересы.

Как подчеркнуто в новой Концепции государственной миграционной политики России: «Переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития»[19]19
  «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года». Утверждена Президентом РФ от 13 июня 2012 г. Российская газета – Федеральный выпуск № 5806 (133).


[Закрыть].

Поэтому основной упор в миграционной политике России необходимо делать на создание такой правовой основы в сфере регулирования миграционных отношений, которая может обеспечить для страны динамичный приток профессиональных работников, эффективное развитие экономики и общества, а также будет способствовать обогащению национальных культур.

По мнению экспертов[20]20
  Пресс-конференция информационного агентства «Росбалт» (Москва) «Российской миграционной политике необходима институциональная модернизация». 10 августа 2011 г.


[Закрыть], институциональное несовершенство миграционной сферы, правовая незащищенность иностранных работников, рост коррупции в стране, способствующий бесконечным поборам с трудовых мигрантов, наличие пробелов в российском миграционном законодательстве приводят к тому, что Российская Федерация проигрывает в конкурентной борьбе с другими странами за трудовых мигрантов, а также теряет огромные денежные средства из-за их занятости в теневом секторе экономики.

Все эти факторы вызывают необходимость усиления роли миграционной политики в жизни российского общества и формирования эффективных механизмов регулирования этой сферы с целью создания условий для повышения миграционной привлекательности РФ, с одной стороны, и противодействия нелегальной миграции, с другой. В настоящее время миграционная привлекательность РФ по сравнению с другими странами, осуществляющими прием мигрантов, сравнительно невысока и распространяется в основном на граждан, прибывающих из стран СНГ. При этом трудовые мигранты, прибывающие в нашу страну в последние годы, по сравнению с их предшественниками имеют более низкий уровень знания русского языка, образования и профессионально-квалификационной подготовки.

По мнению директора по науке Центра миграционных исследований Ж. А. Зайончковской[21]21
  Выступление на Международном форуме-конференции «Межнациональные отношения и миграция в России: проблемы и решения». Ногинский район Московской области. 8 сентября 2012 г.


[Закрыть], необходимо усилить работу по привлечению миграционных потоков в нашу страну, поскольку резкий спад рождаемости по истечении определенного периода времени привел к тому, что уходящее на пенсию трудовое население не полностью восполняется новыми трудовыми ресурсами. Точка зрения о том, что мигранты отбирают рабочие места у местных жителей, по мнению Ж. Зайончковской, является глубоким заблуждением, так как именно приток неквалифицированной рабочей силы позволяет гражданам РФ получить возможность устроиться на более престижную работу. А отсутствие мигрантов, готовых на любую работу и за любые деньги, может привести к тому, что некому будет заполнять нишу малооплачиваемого низкоквалифицированного труда.

Таблица 1.1. Доля миграции в компенсации естественной убыли населения Российской Федерации в 2001–2010 гг., тыс. человек*[22]22
  «О состоянии миграционной политики в Российской Федерации и путях ее совершенствования». Серия: Развитие России. 2012. № 6 (449).


[Закрыть]

* Отношение миграционного прироста к естественной убыли в %%.

В табл. 1.1 наглядно показано, как миграционный прирост компенсирует естественную убыль населения Российской Федерации. Как видно из таблицы, в 2006–2010 гг. произошло резкое увеличение миграционного прироста более чем в три раза по сравнению с предыдущим периодом, однако темпы миграционного прироста в эти годы все еще не позволили в полной мере компенсировать естественную убыль населения. Следует сказать, что одновременно с миграционным приростом произошло двукратное сокращение естественной убыли населения, что также способствовало процессам компенсации.

По данным Росстата на 1 декабря 2012 г., численность постоянного населения в целом по РФ составила 143,3 млн человек. По сравнению с 1 января 2012 г. увеличение составило 276,2 тыс. человек[23]23
  Quote.rbc.ru. 2013. 25 янв.


[Закрыть], или 0,19 %. При этом доля миграционного прироста в данном увеличении населения России составила 98,3 % от общего показателя.

Это особенно важно также в связи с тем, что в настоящее время во многих регионах нашей страны локальные рынки труда по-прежнему испытывают нехватку рабочей силы. По мнению директора Центра миграционных исследований, председателя независимого исследовательского совета по миграции стран СНГ и Балтии Ж. Зайончковской, в связи с ежегодным сокращением численности населения в трудоспособном возрасте среднегодовая убыль населения этой возрастной группы в России составляет примерно 1 млн человек вплоть до 2020 г. и далее до 2050 г. При этом в 2040-е гг. сокращение численности населения будет еще более значительным, чем в настоящее время, а между 2025 и 2030 гг. оно несколько снизится. Таким образом, к 2025 г. Российская Федерация может потерять около 12–13 млн граждан[24]24
  Пресс-конференция «Может ли рынок труда России обойтись без приезжих?». ИА Regnum, 12 ноября 2012 г.


[Закрыть] трудоспособного возраста, которые выйдут на пенсию. Даже увеличение пенсионного возраста населения не сможет решить данную проблему окончательно, а только отодвинуть ее на несколько лет. Поэтому чтобы экономика России развивалась, она нуждается в привлечении иностранной рабочей силы.

Экспертами Высшей школы экономики в рамках Стратегии-2020 было проведено масштабное исследование «Восприятие населением мер государственной миграционной политики», по результатам которого большинство граждан России были согласны с утверждением о необходимости трудовых мигрантов для развития экономики страны и в целом относятся к иностранным мигрантам терпимо. В результате исследования было опрошено 25 тыс. человек в 49 субъектах Российской Федерации.

Согласно данным опроса Высшей школы экономики[25]25
  Известия. 2012. 16 февр.


[Закрыть], 39 % граждан России полагают, что стране не нужны мигранты. Для сравнения: в Великобритании, Италии, США такого же мнения придерживаются в два раза большее количество людей. По мнению экспертов, это связано с более рациональным подходом российских граждан к иностранной рабочей силе, поскольку около 50 % опрошенных респондентов не хотели бы, чтобы граждане России занимались уборкой улиц или другим трудом, не требующим квалификации, даже если оплата за такой труд будет выше, чем у мигрантов. Результаты опроса показывают, что ниша для трудовых мигрантов в России имеется – это сфера ЖКХ и строительства. По мнению экспертов, предубеждения россиян по отношению к иностранным работникам связаны прежде всего с нелегальной миграцией.

По мнению директора региональной программы Независимого института социальной политики Н. В. Зубаревич[26]26
  Режим доступа: demoscope.ru/weekly/2012/0499/gazeta015.php


[Закрыть], чтобы изменить отношение людей к мигрантам в России, необходимо, чтобы миграционное законодательство в стране было полностью прозрачным, а также проводилась всеобщая борьба с коррупцией. Существующие в России правила приема на работу иностранной рабочей силы выгодны прежде всего сотрудникам сферы ЖКХ и строительства, нередко нечистым на руку, которые выплачивают гастарбайтерам за работу значительно меньше положенного, остальное оставляя себе. Все это заставляет мигрантов устраиваться на работу нелегально, в результате чего бюджет страны недополучает огромные суммы денежных средств.

Так, например, в 2010 г. только по официальным каналам в страны СНГ было переведено около 10 млрд долларов, из которых большая часть – нелегальная. В результате бюджет Российской Федерации недополучил около 4 млрд долларов[27]27
  Известия. 2012. 16 февр.


[Закрыть] в качестве налоговых отчислений. Во время исследования эксперты Высшей школы экономики столкнулись с тем, что значительная часть граждан, выступающих против присутствия мигрантов в стране, сами являются приезжими. Подобная ситуация существует и за рубежом. Так, в Великобритании за ограничение миграции выступают 49 % респондентов, рожденных за границей.

Борьба с нелегальной миграцией в России должна проводиться в комплексе и не сводиться только к репрессивным методам, поскольку таким образом проблемы миграции решить невозможно. Простое механическое ужесточение миграционной политики может привести лишь к увеличению доли нелегальной миграции и к еще большей коррупции в среде правоохранительных органов. Поэтому в первую очередь нужно использовать эффективные рычаги миграционной политики, позволяющие существенно сократить уровень нелегальной миграции в России.

Для этого необходимо создавать удобные легальные каналы трудовой миграции, позволяющие контролировать данный процесс и направлять его в нужное русло. По мнению бывшего директора Центра миграционных исследований Е. В. Тюрюкановой, «Правильная миграционная политика не просто нужна – она крайне необходима, чтобы, с одной стороны, обеспечить нужды экономики в кадрах, а с другой – чтобы избежать противоречий, конфликтов и обеспечить интеграцию приезжих в российском обществе»[28]28
  Региональная Россия. Публицистическое издание о жизни регионов страны. 2010. 7 дек.


[Закрыть].

Высокоразвитые страны мира, проводящие активную миграционную политику, накопили положительный опыт, свидетельствующий о том, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие. Поэтому с помощью грамотной миграционной политики, основанной на эффективной системе управления миграционными процессами, наша экономика может развиваться стабильнее.

В отличие от международных мигрантов население нашей страны обладает более низкой территориальной мобильностью. Это связано прежде всего со сложностями в трудоустройстве, с большими затратами на переезд и обустройство на новом месте, относительной неразвитостью транспортной системы, недостаточным рынком арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его арендной платы, а также низкими доходами большей части населения.

В результате низкой территориальной мобильности населения складывается ситуация, когда в одном регионе имеется дефицит рабочей силы, и предприятия поэтому не могут функционировать нормально, а в другом – наличие большого числа безработных, которые не могут найти себе работу. Для повышения мобильности населения в стране необходимо, чтобы в регионах создавались новые рабочие места с достойной оплатой, позволяющие удовлетворять спрос на квалифицированную рабочую силу, а также чтобы был достаточно развит и эффективно функционировал рынок жилья. Нужно иметь возможность легко продать старое и купить новое жилье, сдать или снять квартиру, необходимо наличие развитой транспортной инфраструктуры, позволяющей менять место жительства с минимальными издержками. Этому будет способствовать совершенствование механизмов управления потоками трудовой миграции в стране в соответствии с учетом миграционной ситуации в субъектах Российской Федерации.

В Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. предложен целый блок направлений, позволяющих стимулировать развитие внутренних миграций в стране. К ним относится снятие административных барьеров при регистрации и оформлении трудовых мигрантов, экономические инструменты стимулирования внутренних миграций, развитие транспортной инфраструктуры, рынка жилья и др.

Следует сказать, что в последние годы мобильность населения РФ несколько возросла. Опросы, проведенные крупнейшим российским кадровым агентством «Анкор», показали, что трудовая мобильность граждан РФ в период кризисных явлений и сразу после них увеличилась на 50 %, в отличие от докризисного периода, когда это увеличение составляло 39 %. В данном опросе приняли участие 7,5 тыс. человек[29]29
  РИА Новости. 2011. 19 окт.


[Закрыть], из них 32 % – руководители среднего звена, 47 % – специалисты.

Значительное воздействие на численность и состав населения современной России оказывают процессы межрегиональной внутренней миграции. Анализ внутренних миграций в России показывает, что в настоящее время наблюдается устойчивая тенденция перемещения людей из северных и восточных регионов Российской Федерации в центральные и южные районы. Причинами такой миграции внутри страны является значительная дифференциация уровней социально-экономического развития центра и регионов, природно-климатических условий, различие в транспортно-географическом положении территорий и др., что усиливает дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации.

По мнению директора Центра трудовых исследований НИУ ВШЭ, члена экспертной группы «Стратегии-2020» В. Гимпельсона[30]30
  Там же.


[Закрыть], основными направлениями трудовой мобильности в РФ являются: село – малый город – крупный город – столица. Это связано в первую очередь с поисками большего заработка и лучших условий жизни, так как в крупных городах у граждан появляется значительно больше возможностей для достижения поставленных целей. В связи с этим в настоящее время происходит обнищание российских регионов с точки зрения потери трудовых ресурсов. Поэтому региональные органы власти должны приложить все усилия для улучшения инвестиционного климата регионов, способствующего нормальному развитию бизнеса, созданию новых качественных рабочих мест и др.

Необходимо отметить, что регионы РФ по своей привлекательности для притока трудовых мигрантов, по уровню и качеству жизни населения, по состоянию рынков труда и деятельности субъектов хозяйствования, а также по позиции региональных органов власти в отношении прибывающих мигрантов весьма неоднородны. Поэтому в зависимости от миграционной привлекательности того или иного региона приток мигрантов может быть иногда настолько значительным, что может оказать дестабилизирующее воздействие на социально-экономическое развитие территории.

Государственное регулирование трудовой миграции позволит систематизировать данный процесс и направить его в нужное русло, чтобы уменьшить степень воздействия на систему социальной защиты населения, здравоохранение, образование, жилищное и транспортное обслуживание в регионе и др.

Проблема разграничения компетенции федеральных миграционных органов и их региональных и местных представительств решается путем принятия федеральными органами исполнительной власти нормативно-правовых актов, определяющих компетенцию непосредственно подчиненных им миграционных органов в регионах и на местах. На их основе в субъектах РФ и на местном уровне принимаются положения о миграционных органах субъектов Федерации и местных миграционных органах, создаваемых в муниципальных образованиях субъекта РФ. Уместно в рассматриваемом аспекте говорить о наделении региональных и муниципальных миграционных органов достаточной компетенцией для решения целого ряда задач с целью недопущения подобных дестабилизирующих ситуаций в регионах РФ, имеющих достаточно высокую миграционную привлекательность.

В целях координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализации единой государственной миграционной политики была образована Правительственная комиссия по миграционной политике[31]31
  Постановление Правительства РФ от 26 мая 2009 г. № 450, Постановление Правительства РФ от 2 октября 2009 г. № 789 «О внесении изменения в Положение о Правительственной комиссии по миграционной политике».


[Закрыть]. В ее задачи входит совершенствование системы мер по регулированию внешней трудовой миграции в соответствии с потребностями РФ и субъектов РФ; выявление незаконных мигрантов и пресечение незаконной миграции; выявление перспективных территорий для расселения мигрантов; определение направлений использования средств на миграционные мероприятия, а также совершенствование информационного обеспечения реализации государственной миграционной политики.

В настоящее время важно оценивать экономические последствия решения миграционных проблем на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо повышать эффективность регулирования миграционной ситуации в каждом регионе страны. Основой совершенствования системы регулирования миграционных процессов является сравнительная оценка миграционного климата регионов России для определения возможных позитивных и негативных моментов, вызванных притоком или оттоком большого числа мигрантов. Это позволяет обосновывать основные направления регулирования миграционных потоков в современных условиях.

Сравнение регионов Российской Федерации по их привлекательности с точки зрения притока или оттока трудовых мигрантов должно проводиться по таким основным показателям, как уровень социально-экономического развития региона; уровень и качество жизни населения; инвестиционная привлекательность региона; состояние рынков труда; отношение региональных органов власти и местного населения к мигрантам; уровень развития инфраструктуры и др. Это позволит создать основу для более эффективного регулирования миграционных потоков с точки зрения их стабилизирующего воздействия на социально-экономическое развитие региона.

С этой целью необходимо создавать режимы благоприятствования и приоритеты в миграционной политике России по отношению к уровню квалификации трудовых мигрантов, образованию, компетентности, конкурентоспособности, а также культурной и поведенческой совместимости с принимающим сообществом. Российская Федерация может устанавливать также этнические и страновые предпочтения при выборе трудовых мигрантов. В случае наличия среди претендентов соотечественников выбор падает в первую очередь на них, поскольку они воспитывались в традициях русской культуры и поэтому способны к скорейшей адаптации и включению в систему социальных связей российского общества. Подобная практика выбора мигрантов существует во многих странах мира. В результате такого отбора мигранты быстрее и легче адаптируются к условиям жизни того региона, в котором им предстоит жить и работать.

Этому же способствует и Программа по добровольному переселению соотечественников, принятая в Российской Федерации в 2006 г., которая была рассчитана на приезд около 300 тыс. человек в год. Тем не менее за истекшие годы в рамках данной программы в Российскую Федерацию переехало всего около 104[32]32
  Режим доступа: BFM.ru. 2012. 2 нояб.


[Закрыть] тыс. человек. Если в 2008–2009 гг. переселилось около 9 тыс. человек, то в течение 2011 г. – 32 тыс. человек и 41,5 тыс. человек (40 %) в 2012 г. Таким образом, именно в последние годы Государственная программа начала увеличивать темпы роста. В настоящее время в рамках Государственной программы участвует уже 40 субъектов Российской Федерации, т. е. почти 50 % от общего числа регионов.

По данным Федеральной миграционной службы Российской Федерации, 31 % заполнивших анкеты участника программы в первом квартале 2012 г. составляют жители Казахстана, 19 % – Узбекистана, 10 % – Молдавии, по 9 % – Армении и Украины, 6 % – Киргизии, 3 % – Таджикистана[33]33
  «Программа переселения соотечественников: версия вторая». RussiansKz.Info. 2012. 27 сент.


[Закрыть].

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» с 1 января 2013 г. Государственная программа приняла бессрочный характер, а также увеличилось количество участвующих в программе субъектов Федерации.

С принятием Указа Президента Российской Федерации № 1289 в рамках Государственной программы произошли и другие важные изменения, которые делают ее более привлекательной для соотечественников. Во-первых, произошло расширение круга лиц, считающихся членами семьи участника программы переселения. Если ранее членами семьи являлись супруги и их дети, то теперь к ним прибавились родители обоих супругов, родные братья и сестры с детьми, а также бабушки, дедушки и внуки. В результате было расширено число потенциальных участников Государственной программы переселения.

Во-вторых, произошло расширение территории вселения до границ всего субъекта Российской Федерации, участвующего в программе переселения. В-третьих, все территории будущего проживания соотечественников разделены на две категории (ранее их было три): «территории приоритетного заселения» и все остальные. Приоритетные территории, к которым относятся стратегически важные приграничные и удаленные земли, имеют более широкий набор социальных гарантий, что также способствует притоку соотечественников в Россию.

В связи с ростом и развитием внутренней миграции между различными субъектами Российской Федерации, а также процессами внешней миграции из-за пределов страны необходимо учитывать тот факт, что в регионы России приезжают иностранные граждане с другими культурными и историческими традициями, которые должны с уважением относиться к местным обычаям принимающего сообщества. Агрессивное, вызывающее и неуважительное поведение со стороны мигрантов должно получать адекватный ответ со стороны органов власти соответствующих регионов.

Наибольшее число иностранных трудовых мигрантов приезжает на территорию Российской Федерации из стран СНГ. Первое место по численности занимают граждане Украины (более 20 %), далее идет Узбекистан (около 14 %), Казахстан (около 11 %), Таджикистан и Азербайджан (свыше 6 %), Молдова (около 5 %), Киргизия и Армения (более 3 %)[34]34
  Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2012. № 6 (449).


[Закрыть].

В настоящее время, по данным Федеральной миграционной службы РФ, на территории нашей страны находится 9,5 млн иностранных граждан[35]35
  Режим доступа: http://www.km.ru/v-rossii/2012/03/22/mezhnatsionalnye-otnosheniya-v-rossii/vlasti-rf-podschitali-migrantov-ikh-deistv.


[Закрыть]. В том числе: 1,3 млн человек – на законном основании, 3,8 млн приехали в Россию с целью учебы, лечения или в гости, 4,4 млн человек составляют группу риска. Из перечисленных выше около 3,5 млн человек находятся в России более трех месяцев и могут трудиться незаконно. Приведенные ФМС России цифры иностранных мигрантов наглядно свидетельствуют о сложностях регулирования миграционного процесса в нашей стране. Трудовые мигранты, а точнее, их нелегальная часть, порождают огромное количество проблем, которые создают основу для злоупотреблений, коррупции, конфликтов и всякого рода преступлений, вызывающих обоснованные претензии граждан Российской Федерации.

В отличие от исследования, проведенного Высшей школой экономики, опрос Левада-Центра[36]36
  1–19 октября 2012 г. Аналитический Центр Юрия Левады провел опрос по репрезентативной выборке среди 1516 российских граждан на тему «Национальная политика и отношение к мигрантам».


[Закрыть] показывает преобладание негативного отношения к мигрантам в России по сравнению с аналогичным опросом, проведенным в 2003 г. Согласно опубликованным данным проведенного опроса, 65 % россиян выступают за сокращение количества мигрантов в стране, а 73 % – за строгие меры, связанные с выдворением нелегальных мигрантов. Данные опроса 2012 г. показывают, что 71 % российских граждан полагают, что мигранты способствуют росту преступности в стране, для сравнения: данный показатель в 2003 г. составлял 59 %.

Анализ миграционной ситуации, сложившейся в настоящее время в Российской Федерации, показывает необходимость совершенствования всей системы миграционных отношений. Совершенствование государственной миграционной политики заключается в переходе от неорганизованного найма рабочей силы, регулируемого исключительно потребностями стихийного рынка труда, к целевому планируемому привлечению иностранной рабочей силы в соответствии с потребностями развития отраслей народного хозяйства, Российской Федерации в целом и ее отдельных регионов.

Для разработки эффективных мер по регулированию миграционных процессов в стране необходимо иметь информацию о факторах, влияющих на интенсивность миграционных потоков в связи с различиями уровней социально-экономического развития регионов РФ.

Привлечение инвестиций в российские регионы увеличивает спрос на рабочую силу, создает новые рабочие места, способствует повышению качества жизни в этих регионах, содействует снижению оттока населения из них и стимулирует миграционные потоки извне. Поэтому инвестиционную привлекательность регионов можно рассматривать в качестве важнейшего фактора регулирования миграционных процессов в стране.