Текст книги "Институциональные изменения в экономике российских регионов"

Практика показывает, что во многих случаях предоставление налоговых льгот позволяет достичь заметных результатов: отмечается рост инвестиций, рост капитальных вложений, увеличение объемов налоговых платежей в бюджет региона, увеличение заработной платы и др. Так, например, в Ростовской области в 2010 г. общая сумма налоговых льгот для организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность в регионе, направленных на повышение инвестиционной активности, составила 303,6 млн рублей. Предоставленные льготы позволили достичь значимых результатов: общий объем капитальных вложений по окончании реализации инвестиционных проектов – 42 млрд рублей; объем налоговых платежей в бюджет области – 1,8 млрд рублей; среднемесячная заработная плата – 25 136,5 рублей (при средней по области 15 153 рублей) и др.[110]110
  «О результатах оценки эффективности налоговых льгот, установленных законодательством Ростовской области». Пояснительная записка к заседанию коллегии администрации Ростовской области 11 июля 2011 г.


[Закрыть]

Однако, говоря об использовании такого инструмента, как налоговые льготы, необходимо помнить о том, что этот вид государственной поддержки инвесторов и предпринимателей осуществляется за счет бюджетных (государственных и региональных) средств и приводит в конечном итоге к выпадению из бюджетов, в том числе и региональных, весьма значительных сумм. Проблема выпадающих доходов в последние годы становится все более актуальной. В целом по стране в 2009 г. общее число стимулирующих налоговых механизмов составляло 191, из них 60 – по налогу на прибыль организаций, 80 – по налогу на добавленную стоимость, 20 – по налогу на имущество, 16 – по земельному налогу, 12 – по налогу на добычу полезных ископаемых и 3 – по сборам за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов[111]111
  «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».


[Закрыть]. Как было отмечено на заседании Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам в июне 2012 г., потери бюджета страны от налоговых льгот в 2011 г. составили 2,1 трлн рублей[112]112
  Бюджет. ru. Издательский дом «Бюджет». Бюджетная политика. 2012. № 7, июль. – http://bujet.ru/article/193629.php


[Закрыть].

В регионах проблема выпадающих доходов бюджетов стоит столь же остро. Региональные бюджеты теряют из-за налоговых льгот весьма значительные суммы. Так, например, в Пермском крае, по данным регионального Министерства промышленности, за период с 2006 г. по 2011 г. вследствие применения налоговых льгот на прибыль бюджет региона недополучил 35,3 млрд рублей[113]113
  Российская газета – Экономика Поволжья. 2012. № 5810. 19 июня.


[Закрыть]. В Ростовской области в 2010 г. общая сумма налоговых льгот для организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность в регионе, направленных на повышение инвестиционной активности, составила 303,6 млн рублей[114]114
  «О результатах оценки эффективности налоговых льгот, установленных законодательством Ростовской области». Пояснительная записка к заседанию коллегии администрации Ростовской области 11 июля 2011 г.


[Закрыть]. В Республике Алтай, по данным руководителя регионального Управления Федеральной налоговой службы А. Закутина, в 2011 г. льготами и пониженными налоговыми ставками воспользовались 6653 налогоплательщика, в том числе 6137 физических лиц и 516 юридических лиц. Общая сумма выпадающих доходов составила 502 млн рублей, тогда как все налоговые поступления – 3870 млн рублей. То есть предоставленные льготы уменьшили бюджет Республики Алтай примерно на 13 % от всех налоговых поступлений 2011 г.[115]115
  http://www.elkurultay.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=973:2012–06–25–08–05–57&catid=15:kruglye-stoly&Itemid=26


[Закрыть]

В целом ситуация с выпадающими доходами от налоговых льгот в регионах – субъектах РФ по данным мониторингов Минфина РФ отражена в табл. 2.

Таблица 2.2. Доля недополученных доходов в субъектах РФ в результате действия налоговых льгот[116]116
  Таблица составлена по данным мониторингов финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований «Результаты оценки качества управления региональными финансами», проведенных Минфином РФ в 2010, 2011, 2012 гг. и представленных на http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/files/fvr/Otsenka_kachestva/Otsenka_za_2011_god/Iskhodnye_dannye_-_1_napravlenie.pdf


[Закрыть]

Продолжение табл. 2.2

Продолжение табл. 2.2

Окончание табл. 2.2

Из табл. 2.2 видно, что разброс в доле недополученных регионами доходов в результате действия налоговых льгот, установленных органами государственной власти субъектов РФ к общему объему поступивших региональных налогов, даже без учета отсутствия таких льгот (2010 г. – Пензенская область, 2009 г. – Чукотский автономный округ) весьма велик: от 0,16 % в 2011 г. в Пензенской области до 151,52 % в Республике Калмыкия в 2009 г.

Самые маленькие выпадающие доходы – менее 10 % от общей суммы региональных налогов в 2009–2011 гг. – были (в порядке увеличения доли) в Пензенской области, Алтайском крае, Республике Тыва, Калининградской, Московской, Курганской областях, Ненецком автономном округе, Краснодарском крае, Республике Дагестан, Ямало-Ненецком автономном округе, Забайкальском и Хабаровском краях.

Кроме того, в 2010–2011 гг. в эту же группу попадают Республика Алтай, которая уменьшила долю со 110 % в 2009 г. до 2,69 % в 2010 г., до 4,6 % – в 2011 г.; Челябинская область: 23,74 % – 2009 г., 2,2 % – 2010 г., 2,02 % – 2011 г., а также Костромская область, которая в 2009 г. имела долю недополученных доходов 27,43 %, в 2010 г. – 16,56 %, а в 2011 г. – 5,03 %.

Наибольшие недополученные доходы по доле от общей суммы региональных налогов – более 50 % – были (в порядке уменьшения доли) в республиках Мордовия и Калмыкия, в Тюменской и Сахалинской областях, в Чеченской Республике, в Калужской, Кировской, Вологодской, в Республике Татарстан, Воронежской и Орловской областях, Камчатском крае.

Стабильное снижение доли недополученных доходов отмечалось в 2009–2011 гг. в республиках Калмыкия и Тыва, в Карачаево-Черкесской и Удмуртской республиках, в Ставропольском, Красноярском и Камчатском краях, в Архангельской, Вологодской, Костромской, Липецкой, Мурманской, Омской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Смоленской, Тамбовской, Тверской и Челябинской областях.

Стабильный рост доли недополученных доходов в 2009–2011 гг. был в республиках Бурятия, Коми, Мордовия, Северная Осетия, в Чеченской и Чувашской республиках, в Краснодарском, Пермском и Забайкальском краях, в Калужской, Кировской, Курганской, Псковской, Тульской и Тюменской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе.

Если же говорить об отдельных льготах, установленных в регионах законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления, то в целом по регионам РФ, по данным, подготовленным экспертами к совещанию Совета Федерации[117]117
  Здесь и далее анализ проведен по данным материалов о льготах по налогам на прибыль, транспортному, налогу на имущество организаций, земельному налогу за 2009 год, подготовленных к совещанию «Налоговые льготы: анализ практики применения и методика оценки эффективности действия». 14 апреля 2011 г. http://www.council.gov.ru/kom_home/kom_budg/files/download/tab.dос и данным по формам статистической налоговой отчетности Федеральной налоговой службы (ФНС России) http://www.nalog.ru/nal_statistik/forms_stat/


[Закрыть], картина выглядит следующим образом. Общая сумма льгот по налогу на прибыль, установленных законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления, по России в 2009 г. составила 50 451,4 млн рублей, или 12,6 % к общей сумме всех налоговых льгот по стране. Разброс по суммам в конкретных регионах очень большой: из 83 регионов – субъектов РФ в 26 льгот по налогу на прибыль вообще не предоставлялись. Среди них такие как Камчатский, Приморский, Алтайский, Ставропольский края, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Тыва, Чеченская республики, Астраханская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Кировская, Курская, Магаданская, Омская, Пензенская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Тверская области, Ненецкий, Чукотский автономные округа. С другой стороны, в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре размер этих льгот был наибольший. Здесь они составили 15 472,8 млн рублей, т. е. почти треть от общероссийских, и более чем в три раза превысили льготы по налогу на прибыль в Москве (5059,8 млн рублей). В десятку регионов с наибольшими льготами по налогу на прибыль помимо Ханты-Мансийского автономного округа вошли: Курганская область (8871 млн руб.), Пермский край (5434,1 млн руб.), Москва (5059,8 млн руб.), Тюменская область (3729,1 млн руб.), Костромская область (2993 млн руб.), Оренбургская область (2319,9 млн руб.), Санкт-Петербург (1943 млн руб.), Самарская область (1740,9 млн руб.), Московская область (517,7 млн руб.).

Льготы по транспортному налогу являются наименьшими по объему в общей сумме налоговых льгот и составляют 6804,2 млн рублей, или 1,7 % от общей суммы льгот. Ряд регионов не предоставляют эту льготу вообще либо предоставляют в малом размере. Это Республика Тыва (0), Чукотский автономный округ (0), Республика Калмыкия (0,2 млн руб.), Камчатский край (0,4 млн руб.), Республика Бурятия (0,8 млн руб.), Ненецкий автономный округ (0,8 млн руб.), Еврейская автономная область (0,9 млн руб.), Республика Алтай (1 млн руб.), Ямало-Ненецкий автономный округ (1,1 млн руб.), Чеченская Республика (1,6 млн руб.). Самый большой размер льготы по налогу на транспорт в Республике Башкортостан – 1324 млн рублей, или почти 20 % от этой льготы по стране в целом. Далее в десятку с наибольшими объемами входят: Калужская область (1050 млн руб.), Москва (363,7 млн руб.), Воронежская область (254,6 млн руб.), Санкт-Петербург (239,8 млн руб.), Владимирская область (219,1 млн руб.), Нижегородская область (217,2 млн руб.), Сахалинская область (212,3 млн руб.), Новосибирская область (181,5 млн руб.), Тульская область (177 млн руб.).

Льготы по налогу на имущество организаций – самые большие из всех льгот и составляют в целом по всем регионам 283 831 млн рублей – или 71,1 % от общей суммы налоговых льгот, установленные законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления. Наибольшие объемы льгот по этому налогу – суммарно 153 609,8 млн рублей, или 54,12 % от суммы льготы по стране в следующих 10 регионах: г. Москва (42 969,7 млн руб.), Ямало-Ненецкий автономный округ (41 102,7 млн руб.), Сахалинская область (16 274,7 млн руб.), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра (12 465,9 млн руб.), Санкт-Петербург (9932 млн руб.), Республика Татарстан (7279,4 млн руб.), Краснодарский край (6367 млн руб.), Свердловская область (6053,8 млн руб.), Ленинградская область (5663,4 млн руб.), Иркутская область (5501,2 млн руб.). Причем на долю первых двух регионов приходится примерно треть льгот по налогу на имущество в России.

Наименьший объем льгот по налогу на имущество в таких регионах, как Чеченская Республика, Республика Ингушетия, Чукотский автономный округ, Республика Тыва, Ненецкий автономный округ, Забайкальский край, Кабардино-Балкарская Республика (172,9 млн руб.), Республика Северная Осетия – Алания, Карачаево-Черкесская Республика. Суммарный объем льгот по налогу на имущество организаций составляет в этих субъектах РФ 1213,2 млн рублей, или 0,427 % от общей суммы этой льготы по стране.

Общая сумма льгот по земельному налогу по России в целом в 2009 г. составила 47 858,7 млн рублей, или 12 % от всех льгот, установленных законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления. В регионах с наибольшими размерами льгот по данному налогу суммарно льготы составили 34 225,1 млн рублей, или 71,51 % от всех льгот по земельному налогу в стране. Это такие регионы, как Москва (21 164 млн руб.), Республика Башкортостан (1938,7 млн руб.), Омская область (1808,6 млн руб.), Свердловская область (1767,3 млн руб.), Липецкая область (1739,0 млн руб.), Ростовская область (1410,9 млн руб.), Московская область (1329,9 млн руб.), Челябинская область (1114,7 млн руб.), Кемеровская область (1027,6 млн руб.), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра (924,3 млн руб.). Причем следует отметить, что среди этих регионов только в Москве льготы по налогу составили 21 164,1 млн рублей, или 44,22 % от суммы льгот по всей России.

В группе регионов с наименьшими льготами по земельному налогу, в которую входят такие субъекты РФ, как Республика Ингушетия, Чукотский автономный округ, Чеченская и Кабардино-Балкарская республики, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Адыгея, Курганская область, Псковская область, Карачаево-Черкесская Республика, Ненецкий автономный округ, суммарный объем льгот по земельному налогу составил 83,1 млн рублей, или 0,174 % от общих льгот по данному налогу в стране.

Практика показывает, что регионы идут на такое достаточно существенное сокращение поступлений от налогов в бюджет из-за налоговых льгот, так как во многих случаях это оказывается экономически эффективным. Так, например, в Кировской области, по подсчетам специалистов, в 2010 г. один рубль государственной поддержки, в том числе в виде налоговых льгот, обеспечил прирост налоговых поступлений в 2,17 рубля, а в первой половине 2011 г. – 3,95 рубля. В Пермском крае, по данным регионального Министерства промышленности, за период с 2006 по 2011 г. вследствие применения налоговых льгот на прибыль бюджет региона недополучил 35,3 млрд рублей, но при этом инвестиции за этот период только крупных и средних предприятий края составили 171,2 млрд рублей, что свидетельствует о том, что используемые льготы приносят эффект[118]118
  Российская газета – Экономика Поволжья. 2012. № 5810, 19 июня.


[Закрыть].

Следует отметить, что субъекты РФ неоднократно поднимали вопрос о компенсации выпадающих доходов. В Бюджетном послании Президента России на 2010–2012 гг.[119]119
  Бюджетное послание Президента России на 2010–2012 годы.


[Закрыть] указано на необходимость разработки механизма компенсации региональным и местным бюджетам выпадающих доходов. Но речь при этом должна идти в первую очередь о тех льготах, которые установлены на федеральном уровне. Но механизм компенсации на настоящий момент все еще не разработан. Более того, в последнее время все чаще поднимается вопрос об отмене налоговых льгот. В «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» было предусмотрено проведение работы по сокращению установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам[120]120
  «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».


[Закрыть]. Позже в Бюджетном послании Президента РФ на 2012–2014 годы было указано, что необходимо провести инвентаризацию используемых в настоящее время льгот по региональным и местным налогам, которые установлены федеральным законодательством, а также оценку эффективности применяемых льгот. Причем в первую очередь следует проанализировать ситуацию с льготами по налогу на имущество организаций и по земельному налогу. Снижение или отмена этих льгот будет способствовать более справедливому распределению налоговых доходов между субъектами и муниципальными образованиями, а также повысит ответственность органов управления за принимаемые решения[121]121
  Бюджетное послание Президента Российской Федерации на 2012–2014 годы.


[Закрыть]. Однако понятно, что отмена существующих льгот должна осуществляться постепенно и при наличии достаточно веских причин.

Следует отметить также, что полная отмена всех льгот невозможна, так как многие из них просто необходимы, например, для стимулирования роста налогооблагаемой базы и обеспечения в итоге роста налоговых поступлений в бюджеты. Более того, можно ожидать и появления новых преференций для реализации тех или иных целей и задач. Поэтому требуется пересмотр перечня налоговых льгот и изъятий, которые предоставляются законодательством.

Предоставление налоговых льгот, как мы уже отмечали выше, приводит к снижению региональных налогов и фактически уменьшает региональный бюджет. Поэтому все льготы по налогообложению оправданы лишь в том случае, если инвестиции в региональную экономику и повышение деловой активности дают результаты, перекрывающие потери от введения тех или иных преференций. Другими словами, речь идет об эффективности поддержки инвесторов и предоставляемых им льгот и об оценке экономического эффекта этих льгот.

Следует отметить, что в последние годы власти во многих регионах озабочены проблемой эффективности применения налоговых льгот, которая приобретает все большую остроту, что объясняется большим объемом выпадающих доходов бюджетов регионов от применения этих льгот, о чем мы говорили выше. Во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время работа по анализу эффективности применения налоговых льгот и по оценке этой эффективности идет достаточно активно – приняты региональные законы и другие нормативные документы, регламентирующие процесс оценки, разработаны и утверждены региональные методики оценки эффективности.

Согласно данным, полученным по результатам проведенных Минфином РФ в 2010, 2011, 2012 гг. мониторингов финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований, итоги ежегодной оценки эффективности предоставляемых либо планируемых к предоставлению налоговых льгот в 2009 г. были в 53 регионах и не были в 30 субъектах РФ, в 2010 г.: были – в 53, не были – в 20, а в 2011 г. лишь 8 регионов – субъектов РФ не проводили такую оценку. Данные представлены в табл. 2.3.

Таблица 2.3. Оценка эффективности налоговых льгот в субъектах РФ[122]122
  Таблица составлена по данным мониторингов финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований «Результаты оценки качества управления региональными финансами», проведенных Минфином РФ в 2010, 2011, 2012 гг. и представленных на http://wwwl.minfin.ru/common/img/uploaded/files/iVr/Otsenka_kachestva/Otsenka_god/Iskhodnye_dannye_-_l_napravlenie.pdf


[Закрыть]

Продолжение табл. 2.3

Окончание табл. 2.3

Таким образом, в настоящее время подавляющее большинство субъектов РФ проводит оценку эффективности налоговых льгот в соответствии с утвержденным в регионах порядком.

Однако следует отметить, что даже в тех регионах, где имеется соответствующее законодательно-нормативное обеспечение организации оценки эффективности налоговых льгот, и разработанные документы, и даже сама оценка имеет в ряде случаев чисто формальный характер, а методики оценки существенно различаются в разных регионах. Например, в Республике Алтай утвержден порядок оценки эффективности действующих или планируемых налоговых льгот разным отдельным категориям налогоплательщиков[123]123
  Постановление правительства Республики Алтай от 30 июня 2006 г. № 158.


[Закрыть]. В Приморском крае утверждена методика оценки эффективности налоговых льгот как по отдельным категориям налогоплательщиков, так и по видам экономической деятельности и видам налогов[124]124
  Постановление администрации Приморского края от 28 ноября 2011 г. № 306-па.


[Закрыть]. Это происходит от того, что регионы разрабатывают методики оценки эффективности налоговых льгот самостоятельно, так как работа по анализу эффективности применения льгот, по выработке критериев и методов оценки ведется только в регионах – субъектах РФ, тогда как уже давно поднимается вопрос о создании единой методики оценки эффективности налоговых льгот.

План мероприятий по реализации в 2010 г. Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. включал в качестве одной из задач разработку (со сроком исполнения – 4-й квартал 2010 г.) проекта федерального закона, вносящего изменения в Налоговый кодекс РФ в части определения порядка и оценки эффективности предоставления налоговых льгот, а также оптимизации льгот по региональным и местным налогам[125]125
  Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. 1Ч 1101-р.


[Закрыть]. Однако этого сделано не было.

Тем не менее единая методика необходима. Она может быть разработана на основе анализа имеющихся в регионах методик с последующим утверждением на федеральном уровне и будет обязательной для всех регионов не только при проведении собственно оценки, но и при решении вопросов введения, продления или отмены льгот. В настоящее время проект такой методики разрабатывается в Минэкономразвития России. Методика будет учитывать не только выпадающие доходы, но и создание необходимых условий для инвесторов и притока инвестиций и оценку результатов реализации полученных преимуществ налогоплательщиками, получившими льготы[126]126
  http://bujet.ru/article/193629.php


[Закрыть].

Как мы уже отмечали, оценка эффективности налоговых льгот необходима при введении новых льгот, при отмене или пересмотре существующих, при совершенствовании правил предоставления льгот и др. Понять, от каких льгот можно отказаться, а какие необходимы, можно как на основе оценки эффективности применения льгот, так и в ходе мониторинга их использования. Наряду с оценкой эффективности налоговых льгот, которая проводится, как правило, один раз в год, либо при возникновении какой-либо необходимости некоторые регионы осуществляют дополнительно и мониторинг льгот в ходе их использования. Такой мониторинг проводится, например, в Ярославской области. Мониторинг использования налоговых льгот, которые установлены законодательными актами области, осуществляется ежеквартально. Сведения для проведения мониторинга предоставляются организациями Ярославской области, пользующимися льготами.

Кроме того, на основе анализа эффективности налоговых льгот производится периодический пересмотр как самих применяемых льгот, так и условий их предоставления, О том, что такой периодический пересмотр необходим, свидетельствует, например, анализ льгот, предоставленных в 2006–2011 гг. в Пермском крае, который показал, что хотя за этот период бюджет региона вследствие применения налоговых льгот на прибыль недополучил 35,3 млрд рублей, не все из этих льгот приводили к росту инвестиций в экономику края, так как действовал заявительный характер их получения. Это, в свою очередь, способствовало расширению круга пользующихся льготами и существенно снижало налоговые поступления в бюджет региона. С целью совершенствования норм по предоставлению налоговых льгот подготовлены изменения в региональное законодательство, согласно которым льготы по налогу на прибыль будут предоставляться только предприятиям и организациям, использующим сэкономленные средства для дальнейших инвестиций в развитие производства[127]127
  Российская газета – Экономика Поволжья. 2012. № 5810, 19 июня.


[Закрыть].

Несколько слов надо сказать и о такой весьма существенной проблеме, возникающей и при проведении оценки эффективности налоговых льгот, и при проведении мониторинга льгот, как наличие, достоверность и полнота информации, на основании которой и производится оценка. Данная проблема связана с тем, что за организациями-налогоплательщиками не закреплена обязанность предоставлять в региональные и местные органы власти информацию о суммах полученных налоговых льгот и о том, как эти средства были использованы. Данная информация предоставляется лишь в налоговые органы. Это право закреплено в Налоговом кодексе РФ[128]128
  Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 30 марта 2012). Статья 102. Налоговая тайна.


[Закрыть], который рассматривает данные сведения как «налоговую тайну», а информация о налоговых льготах, которая имеется в налоговых органах, в соответствии со ст. 102 НК РФ не может быть передана органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. Сами налогоплательщики – получатели льгот, используя данные обстоятельства, не всегда предоставляют эту информацию либо предоставляют в неполном виде. Все это приводит к тому, что во многих регионах оценка эффективности налоговых льгот проводится на основании неполных и не всегда точных данных, часто экспертным путем. Это неизбежно сказывается на результатах оценки и на решениях по ее итогам, например о продлении или отмене льгот.

Решения этой проблемы в настоящее время нет, так как требуются изменения в законодательство, устанавливающие и закрепляющие обязанность организаций, которые имеют налоговые льготы, предоставлять всю необходимую информацию об объеме, структуре и использовании этих льгот в территориальные органы власти, а также внесение соответствующих изменений в Налоговый кодекс РФ.

При оценке эффективности налоговых льгот регионы ориентируются на такие критерии, как увеличение доходов бюджетов (при оценке бюджетной эффективности), улучшение и положительная динамика изменений финансово-экономических показателей (при оценке экономической эффективности), улучшение условий жизнедеятельности населения (при оценке социальной эффективности).

Оценивая эффективность налоговых льгот, разные регионы используют различные наборы конкретных показателей. Так, в Ростовской области оценка эффективности налоговых льгот проводится по двум направлениям: экономическая эффективность и социальная эффективность. Экономическая эффективность оценивается по динамике изменений финансово-экономических показателей деятельности организаций, получающих налоговые льготы, таких как выручка, финансовый результат, рентабельность. Показателями социальной эффективности являются рост заработной платы, создание новых рабочих мест, повышение квалификации (обучение) работников, социальная поддержка работников и членов их семей, неработающих пенсионеров[129]129
  Постановление правительства Ростовской области от 30 августа 2012 г. № 826.


[Закрыть]. В Орловской области ориентируются на такие показатели, как объем произведенной продукции, создание новых рабочих мест, увеличение объемов инвестиций, увеличение объемов налоговых платежей. В Саратовской области в соответствии с постановлением областного правительства[130]130
  Постановление правительства Саратовской области от 11 августа 2009 г. № 351-П.


[Закрыть] бюджетная эффективность не определяется, основным показателем экономического эффекта является увеличение налогооблагаемой базы, а социальная эффективность принимается равной размеру предоставляемых налоговых льгот физическим лицам.

Регионы сами выбирают те показатели, которые наиболее важны для социально-экономической ситуации в субъекте РФ и которые позволят оценить эффективность налоговых льгот. Критериями оценки могут стать динамика таких показателей, как, например, рост ВРП, увеличение налоговых поступлений в бюджет региона, соотношение роста налоговых льгот и налогов, поступивших в бюджет региона, рост инвестиций в основной капитал, соотношение объема иностранных инвестиций в экономику субъекта РФ к объему ВРП, количество вновь созданных рабочих мест; динамика прибыли организаций, использующих льготы, рост объема инновационной продукции в общем объеме отгруженной продукции и др.

Необходимо отметить, что непосредственное влияние льгот на экономические результаты весьма сложно оценить, так как прямой связи между полученными льготами и достигнутыми через какое-то время результатами нет, а эффект может достигаться за счет других факторов. Для проведения такой оценки требуется сложный многофакторный анализ.

Тем не менее сведения о полученных льготах и изменениях экономических показателей через определенное время после предоставления льгот позволяют создать общую картину и оценить наличие или отсутствие зависимости полученных результатов и налоговых льгот.

Данные по суммам льгот, установленных законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления, предоставленных в регионах – субъектах РФ в 2009 г., и изменений экономических показателей регионов в 2011 г. по сравнению с 2009 г. представлены в табл. 2.4.

На основе данных табл. 2.4 мы сформировали табл. 2.5, в которой отражены суммы льгот, предоставленных в регионах – субъектах РФ в 2009 г., и изменения экономических показателей регионов в 2011 г. по сравнению с 2009 г. в двух группах регионов: имеющих наибольшие суммы налоговых льгот и имеющих самые наименьшие суммы льгот.

Таблица 2.4. Налоговые льготы и изменения экономических показателей в субъектах РФ

¹ Данные колонок 2, 3, 4 взяты из материалов, подготовленных к совещанию комитета Совета Федерации по бюджету «Налоговые льготы: анализ практики применения и методика оценки эффективности действия» 14 апреля 2011 г. и данным по формам статистической налоговой отчетности Федеральной налоговой службы (ФНС России) http://www.nalog.ru/nal_statistik/forms_stat/

² Колонка 5 – рассчитана по данным Росстата РФ: Федеральная служба государственной статистики, Центральная база статистических данных, http://www.gks.ru. Обновление 25.03.2013.

Колонки 5, 6, 7, 8, 9, 10 – рассчитаны по данным Росстата РФ: регионы России. Социально-экономические показатели. 2012: Статистический сборник / Росстат. М., 2012.

Продолжение табл. 2.4

¹ Рост обеспечен в основном за счет прочих инвестиций, которые возросли в 2011 г. по сравнению с 2009 г. в 23,5 раза (с 13 708 тыс. долл. до 3 221 767 тыс. долл.). Прочие инвестиции – существующая в международной и национальной статистике категория инвестиций, не попадающих под определение прямых или портфельных, и включающая: торговые кредиты; различные кредиты (кроме торговых), полученные от инвесторов или от международных организаций, таких как Всемирный банк, Международный валютный фонд, МБРР, ЕБРР; банковские вклады; ссуды; займы и пр. В последние годы в мировой экономике прослеживается устойчивая тенденция к росту ссудных инвестиций.

² Рост обеспечен в основном за счет прямых инвестиций (с 2478 тыс. долл. в 2009 г. до 48 005 тыс. долл. – в 2011 г.) и прочих инвестиций, которых в 2009 г. не было совсем, а в 2011 г. поступило 15 069 тыс. долл.

Продолжение табл. 2.4

¹ Знак «—» означает отсутствие данных.

Продолжение табл. 2.4

Продолжение табл. 2.4

Продолжение табл. 2.4

¹ В Магаданской области общий рост инвестиций произошел в основном за счет прямых инвестиций, которые в 2011 г. были единственным источником иностранных инвестиций в регион и составили 269 501 тыс. долл. (ни портфельных, ни прочих иностранных инвестиций в 2011 г. не было), тогда как в 2009 г. общий объем иностранных инвестиций составил 4792 тыс. долл., из них прямых – 4666 тыс. долл.

Окончание табл. 2.4

¹ Одной из причин столь значительного роста является низкое значение показателя в 2009 г., когда объем инновационных товаров, работ, услуг составлял в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, услуг всего 0,1 %, тогда как в 2011 г. показатель составил 53,9 %, т. е. вырос в 539 раз, или 53 900 %.

² В Еврейской автономной области основной рост пришелся на прочие инвестиции, которые в 2011 г. составили 80 624 тыс. долл. (или почти 80 % всех иностранных инвестиций), а в 2009 г. их не было совсем.

Таблица 2.5. Данные по налоговым льготам и изменениям экономических показателей (регионы – субъекты РФ с наибольшими и наименьшими льготами по налогам)¹

¹ Таблица 2.5 построена по данным табл. 2.4.

Продолжение табл. 2.5

¹ Регионы, имеющие максимальную по сравнению с другими регионами сумму льгот по налогу на прибыль, транспортному налогу и налогу на имущество организаций, земельному налогу, установленных законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления.

² Знак «—» означает отсутствие данных.

³ Регионы, имеющие минимальную по сравнению с другими регионами сумму льгот по налогу на прибыль, транспортному налогу и налогу на имущество организаций, земельному налогу, установленных законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления.

Окончание табл. 2.5

Анализ данных, приведенных в табл. 2.5, свидетельствует об изменении в 2011 г. по сравнению с 2009 г. такого важнейшего показателя экономики, как «Валовой региональный продукт на душу населения» во всех рассматриваемых регионах – субъектах РФ с наименьшими налоговыми льготами, за исключением Забайкальского края, хуже, чем в среднем по РФ (141 %). В Забайкальском крае рост этого показателя был равен среднему по стране, т. е. 141 %. В остальных рассматриваемых регионах этот рост составил от 125 % – в Республике Тыва до 138 % – в Кабардино-Балкарской Республике. И отдельно с большим отрывом находится Чукотский автономный округ – 101 %, о котором будет сказано ниже.

У субъектов РФ с наибольшими налоговыми льготами разброс в значениях показателя «Валовой региональный продукт на душу населения» варьируется от 129 % – в Курганской области до 154 % – в Свердловской и Сахалинской областях. Причем можно выделить две равные группы – с ростом меньше, чем в среднем по стране (141 %), и с большим, чем среднее значение. В первую помимо Курганской области входят: г. Санкт-Петербург (137 %), г. Москва (138 %), Тюменская область (140 %), а во вторую кроме Свердловской и Сахалинской областей – Пермский край (150 %) и Республика Татарстан (143 %).

Анализ данных табл. 2.5, показывает, что по показателю «Иностранные инвестиции» субъекты РФ с наименьшими налоговыми льготами уступают регионам с наибольшими льготами. Кроме того, результаты по данному показателю отсутствуют в 5 регионах из 10, входящих в группу с наименьшими налоговыми льготами. Это регионы Северного Кавказа (Северо-Кавказский федеральный округ): Чеченская Республика, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия – Алания и Карачаево-Черкесская Республика. Также низки результаты в Ненецком автономном округе, а в Чукотском автономном округе этот показатель в 2011 г. снизился до 70 % от уровня 2009 г.