Текст книги "Институциональные изменения в экономике российских регионов"

Дальнейшее развитие практики ГЧП показало, что одного правового подхода к организации совместной деятельности двух весьма противоречивых субъектов (в рамках гражданско-правовых отношений) явно недостаточно для расширения сфер деятельности и вовлечения бизнеса в социальные и инфраструктурные сектора, за которые традиционно отвечает государство.

В рыночной среде, без учета правил экономического поведения во взаимодействии двух таких противоречивых субъектов хозяйственной деятельности, как государство и бизнес, общественные интересы со стороны публичного актора неминуемо вступают в противоречие с частными интересами бизнеса. Для разрешения этого противоречия в рамках совершенствования механизма ГЧП нужно глубокое переосмысление процессов взаимодействия государства и бизнеса с позиций новой экономической теории институциональных изменений.

Если внимательно присмотреться к развитию бизнеса в рыночной среде с позиций его доходности, то можно обнаружить два принципиальных отличия. Одни компании работают на свободных рынках, или, как теперь стало модным говорить, на рынках «работающей конкуренции». Другие компании оперируют на рынке в условиях различных ограничений (на регулируемых рынках), и прежде всего со стороны государства (выступающего гарантом соблюдения определенных социальных норм), которое через эти ограничения тормозит их естественное развитие. Чтобы соблюсти определенный паритет в развитии между первыми и вторыми, государство должно компенсировать вторым недополученную прибыль. В противном случае бизнес не пойдет в регулируемые сектора экономики. Механизм ГЧП как раз и направлен на компенсацию этих дисбалансов. Путем предварительных согласований он позволяет избежать возможных «провалов рынка». Все разговоры об эффективном менеджере, о социальной ответственности бизнеса, об экономии затрат и сжатых сроках реализации проектов – все то, с чем долгое время пытаются связывать в России механизм ГЧП, вторично. Это бизнес-эффекты. Главное же в любом бизнес-партнерстве – это устойчивые и понятные правила игры на рыночном поле и коммерческая выгода. Для власти коммерческий интерес проявляется в воспроизводстве общественных благ с большим эффектом или в большем объеме при тех же затратах за счет экономии бюджетных (общественных) средств; для частного партнера – это гарантированная норма прибыли и гарантированный рынок.

Фактически вопрос партнерства власти и бизнеса упирается в то, как государство собирается оплачивать услуги бизнеса в заведомо нерентабельных условиях его существования. И здесь нужны в первую очередь не гарантии отдельных чиновников, а вменяемые правила игры и долгосрочные гарантии государства, подкрепленные соответствующим нормативным законодательством федерального уровня, позволяющим бизнесу не только существовать, но и развиваться (получать прибыль) в условиях реально растущей инфляции и жестких бюджетных ограничений, обусловленных выполнением социальных обязательств. К сожалению, действующая система тарифов и бюджетного регулирования в стране не позволяет предпринимателю накапливать чистую прибыль и повышать стоимость бизнеса, что существенно тормозит привлечение бизнеса в инфраструктурные сектора. Без учета фактора доходности взаимоотношения государства в партнерстве с бизнесом строятся на основе обмена коммерческими интересами, что создает устойчивую среду для порочной практики дофинансирования территорий за счет бизнеса[140]140
  Левин С. Н., глава 3.9, с. 447. Институциональные ограничения экономической динамики / Под ред. В. Л. Тамбовцева. М.: ТЕИС, 2009.


[Закрыть]. Как справедливо замечают авторы коллективной монографии «Институциональные ограничения экономической динамики»[141]141
  Институциональные ограничения экономической динамики. Под ред. В. Л. Тамбовцева. М.: ТЕИС, 2009.


[Закрыть], устойчивость такого рода отношений коренится в незавершенности процесса спецификации прав собственности, проявляющейся в открытых неформальных притязаниях общества и государства на доходы от хозяйственной деятельности бизнеса, а также в сохранении высокого уровня рентной ориентации в структуре хозяйственной мотивации, которая проявляется в высокой заинтересованности бизнеса в сохранении «особых» отношений с представителями власти. Не последнюю роль в таком понимании партнерства играют историческая память и богатый советский опыт решения социально-экономических проблем территорий за счет хозяйствующих субъектов. Как показывает мировая практика, отношения между государством и бизнесом, которые строятся на основе личного авторитета конкретного чиновника – будь то губернатор, министр или глава администрации, – чрезвычайно подвержены коррупционным и монополистическим рискам, вследствие чего такие отношения не могут иметь длительную перспективу и нуждаются в первую очередь не в жесткой регламентации администрирования, как это принято утверждать, а в соблюдении норм публичного права (возможно, и через принятие нового закона, устанавливающего эти нормы).

Таким образом, с позиций институционального анализа, если рассматривать ГЧП в категориях гражданского права, это понятие следует трактовать весьма однозначно, как механизм согласования общественных (публичных) и частных интересов при реализации совместных социально-экономических проектов в условиях внешних ограничений, действующих на национальном рынке, где общие вопросы регулируются гражданским законодательством, а субъектом отношений со стороны государства выступают местные администрации. Если ту же практику рассматривать в категориях публичного права, то акценты смещаются и конфигурация ГЧП будет выглядеть несколько иначе, больше соответствуя зарубежным канонам. Этим и объясняется наличие в стране широкого спектра разночтений в толковании одного и того же явления.

С экономической точки зрения администрация не есть некий суверен, распоряжающийся всем общественным достоянием и безропотно выполняющий волю своего верховного сюзерена, а предстает в виде некой властной структуры, наделенной обществом публичными функциями гаранта и производителя общественных благ, а также легальными полномочиями по контролю за их исполнением. Таким образом, в случае с партнерством речь идет о делегировании бизнесу полномочий агента по воспроизводству общественных благ при сохранении за властью публичных функций гаранта общественных благ и легальных полномочий по контролю за их исполнением. Считается, что привлечение бизнеса в публичные сферы деятельности будет способствовать их развитию за счет более эффективного управления и рационального использования имеющихся в распоряжении региональных властей ресурсов. Однако в условиях сохранения социальных гарантий, при хроническом недофинансировании региональных бюджетов и низком уровне обеспеченности населения воспроизводство общественных благ в рамках административных воздействий становится малорентабельным, а чаще всего убыточным занятием. У бизнеса исчезает основная мотивировка, и он весьма неохотно идет на выстраивание долгосрочных взаимоотношений. В рамках данного направления нужны новые подходы и более глубокое осмысление успешных практик ГЧП. Тем не менее использование ГЧП в этом направлении считают наиболее многообещающим. С ним тесно связывают развитие коммунальной инфраструктуры и реформирование ЖКХ. Хотя горизонты планирования свыше трех лет ставят под сомнение возможность привлечения заемных средств в частном секторе и существенно ограничивают возможности бизнеса.

Более 10 лет тому назад Всемирный банк представил отчет о мировом развитии, во многом не утративший своей актуальности и в настоящее время[142]142
  Государство в меняющемся мире. Отчет ВБ о мировом развитии в 1997 г. Агентство экономической информации «ПРАЙМ-ТАСС». М., 1997.


[Закрыть]. Уже тогда авторы обратили внимание на намечающееся общественное недовольство в развитых странах результатами деятельности «государства всеобщего благосостояния». Главная претензия состояла в том, что оно не обеспечивает полного набора необходимых общественных благ и услуг. Авторы отчета утверждали также, что далеко не очевидна роль государства в качестве единственного поставщика общественных благ, что при выполнении этой роли оно должно в значительной степени опираться на сильные стороны рынков. Государство может и должно допустить участие частных структур в предоставлении общественных благ, размывая постепенно сложившуюся в послевоенный период монополию в сфере инфраструктуры и социальных услуг. Функции государства перемещаются в область адресной защиты наиболее уязвимых слоев населения, что, в свою очередь, принципиально меняет отношение к возможности участия частного бизнеса в производстве и распределении общественных благ. Речь идет о дифференцированном подходе к распределению общественных благ. Это становится особенно актуальным для стран со слабыми государственными институтами, где привлечение частных компаний к предоставлению социально значимых услуг должно рассматриваться в качестве приоритетного принципа.

В России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко осознать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать однобоко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные многолетним мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного и ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой после принятия соответствующего нормативного пакета. Главное здесь – разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. Сейчас у нас наблюдается причудливый симбиоз государственного администрирования с использованием элементов неолиберальной модели госкапитализма и остатков олигархической модели. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без очевидной уверенности в стабильности «правил игры» от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен.

Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Сегодня в России конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Соблюсти объективность и организовать на такой основе эффективное распределение правомочий между сторонами партнерства представляется мало возможным. Поэтому уместнее на современном этапе развития рассматривать ГЧП (в том виде, как оно реализуется в России) более однозначно – как административный механизм распределения полномочий по согласованию общественных и частных интересов при реализации социально-экономических проектов в условиях бюджетных ограничений. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на «парадоксы публичных благ», который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.

Появление механизма ГЧП обычно связывают с появлением первых концессионных форм сотрудничества[143]143
  Первая концессия во Франции была предоставлена в 1552 г. Адаму де Крапонну на сооружение и эксплуатацию канала, а первым крупным концессионным объектом стал Южный канал, который соединил побережье Атлантики со Средиземным морем. Winch Graham. P. 28.
  Первая концессия в России была предоставлена в 1555 г. английской компании, которой разрешалось искать железную руду и построить для ее обработки завод на Вычегде на предоставленном ей в пользование участке леса. Полученное железо компания могла вывозить в Англию, уплачивая по одной денге за фунт пошлины, а царь имел право покупки для казны выделанного в России железа по назначенной цене. Интересным условием такого партнерства была обязанность английских рабочих, выписанных для заводов в Вычегде, обучать русских своему ремеслу. Костомаров А. Очерки торговли Московского государства в XVI и XVII столетиях. СПб., 1862. С. 194.


[Закрыть]. Однако для удовлетворения общественных интересов этот механизм стал активно использоваться за рубежом лишь на рубеже XIX – XX веков, особенно при строительстве каналов, автомобильных и железных дорог. В этот период в мировой практике складываются три явно выраженные модели взаимоотношений между государством и бизнесом: «британская» – частноправовая, либеральная модель; «французская» – административно-правовая, жестко регламентированная модель и «американская» – конституционно-правовая, представляющая собой односторонний административный акт, не содержащий регламентаций прав и обязанностей сторон, т. е., по сути, напоминающий скорее лицензию, чем концессию в современном понимании.

В рамках этих моделей сотрудничества правовая природа концессий и эволюционировала от административно-правового акта к гражданско-правовому договору или по крайней мере к договору, сочетающему в себе публично-правовые и частноправовые черты[144]144
  В России концессионные соглашения дореволюционного периода ничуть не меньше соответствовали формату ГЧП тех лет, поскольку изначально интегрировали в себе, по сути, два договора: административный акт, регламентирующий правовое положение концессионера, и имущественный договор между сторонами, устанавливающий имущественные последствия и условия эксплуатации. Таль Л. С. Концессионные договоры городских общественных управлений. Петроградъ, 1915. С. 6.


[Закрыть].

Очередной всплеск повышенного интереса к ГЧП произошел в 80–90-е гг. XX века в связи с широким распространением на западе концепции корпоративной социальной ответственности, которая стала широко внедряться в сознание бизнес-элиты при реализации инфраструктурных проектов, особенно в коммунальных секторах экономики. Именно в этот период происходит оформление «партнерства» между государством и частным бизнесом в современном понимании. В свою очередь, идеологической базой для этой концепции стала Стейкхолдерская теория фирм (СТФ), появившаяся в начале 80-х гг. прошлого столетия на фоне популярных в те годы идей ограниченного вмешательства государства в экономику[145]145
  Фридмен М. Капитализм и свобода. М.: Новое издательство, 2006, режим доступа http://www.inliberty.ru.


[Закрыть].

В полномасштабном виде эта теория была представлена Э. Фридменом в 1984 г. в его книге «Стратегический менеджмент: стейкхолдерский подход». В дальнейшем теория стала широко использоваться для обоснования правомочий различных типов собственности в сфере публично-правовых отношений[146]146
  Тамбовцев В. Л. Стейкхолдерская теория фирмы в свете концепции режимов собственности // Российский журнал менеджмента. 2008. Том 6. № 3.


[Закрыть]. Согласно Э. Фридмену, стейкхолдерами (потенциальными выгодополучателями от деятельности) любой фирмы являются: владельцы фирмы; покупатели ее продукции; поставщики разного рода ресурсов; работники фирмы; местное сообщество; различные широкие общественные группы; государство. Соответственно менеджмент фирмы, стремящийся доказать свою социальную ответственность и завоевать (или подтвердить) свою легитимность, должен вести дела так, чтобы интересы перечисленных стейкхолдеров не нарушались. Стейкхолдерский менеджмент требует в качестве своей ключевой характеристики одновременного внимания к легитимным интересам всех релевантных стейкхолдеров как в установлении организационных структур и общей политики, так и в конкретных принимаемых решениях. Эти требования касаются любых лиц, управляющих корпорацией или влияющих на ее политику, включая не только профессиональных менеджеров, но и владельцев, правительство и др.

В результате такого подхода на смену традиционному взаимодействию заказчика (в лице государства) и подрядчика (в лице бизнеса), которое действовало в системе коммунального хозяйства, пришла новая модель партнерства, получившая название «частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative)[147]147
  Wilson T. PFI: the Private Finance Initiative in the UK // Infrastructure Journal. 1999. P. 35.


[Закрыть], при которой государство лишь заказывало, но не оплачивало бизнесу те или иные капиталоемкие объекты. После окончания работ объект брался государством в долгосрочную аренду при условии, что подрядчик продолжал обеспечивать его эксплуатацию. Таким образом, инвестиции возвращались подрядчику с фиксированной прибылью за счет арендных платежей, в то время как эксплуатация покрывалась текущими платежами по фиксированным тарифам. Как правило, после окончания оговоренного срока аренды объект передавался заказчику по символической стоимости или бесплатно. В дальнейшем такая практика была существенно расширена, и государственно-частное партнерство стало не только своеобразной альтернативой приватизации важных отраслей коммунальной инфраструктуры и объектов электроэнергетики, водоснабжения, переработки бытовых отходов, и т. д., но и особой формой ведения бизнеса в заведомо нерентабельных секторах экономики, за которые государство несло социальную ответственность. Не имея финансовой возможности обеспечить расширенное воспроизводство в инфраструктурных отраслях, государство передавало их в долгосрочную аренду или концессию бизнесу, оставляя за собой право собственности и контроля за их деятельностью, особенно в сфере тарифной политики, но при этом гарантируя им определенную пусть и небольшую, но стабильную прибыль, позволяющую развиваться.

Особенно широкого распространения модели финансирования получили в Великобритании в период либеральных экономических реформ Маргарет Тэтчер, когда активно проводилась политика разгосударствления государственных секторов экономики. О масштабах сотрудничества можно судить по следующим цифрам. За последние 15 лет стоимость объектов ГЧП в Великобритании достигла 36 млрд фунтов стерлингов. По данным британского правительства, ежегодно заключается до 80 новых соглашений, что обеспечивает около 17 % бюджетной экономии в стране[148]148
  Ефимова Л. И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт // Вестник Евроазиатского транспортного союза. 2003. № 3(10). Режим доступа: http://www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_1.php.


[Закрыть]. Вместе с тем очень скоро стало очевидным, что в результате масштабной смены собственников происходит рассогласование государственных (общественных) целей (Public Interest) и частных (бизнес) интересов. Оказалось, есть сферы традиционной социальной ответственности государства, где бизнес (в силу жестких бюджетных или иных ограничений) не может эффективно работать и выживать без участия государства. Сегодня этот факт признается как мировым сообществом, так и в России. Поэтому в моделях ГЧП более отчетливо стала высвечиваться организационная составляющая. Широкое распространение получают организационные модели, модели кооперации, заточенные на длительную совместную эксплуатацию инфраструктурных объектов и гармонизацию отношений внутри совместного бизнеса. Признанными лидерами ГЧП наряду с Великобританией и Ирландией становятся США, Франция и Германия.

Разнообразие видов, форм и сфер применения государственно-частного партнерства делают его универсальным механизмом для решения целого ряда долгосрочных задач кооперации – от создания и эксплуатации инфраструктурных объектов до решения вопросов, связанных с адаптацией новых перспективных технологий, типа использования альтернативной энергетики или IT-технологий. Сотрудничество между партнерами проходит в рамках различных территориально-отраслевых структур, с разнообразным диапазоном задач и компетенций. И в каждой из стран этот механизм, несмотря на общий инструментарий, приобретает свою, ярко выраженную специфику, отражающую национальную рыночную среду и правовое поле.

В США под ГЧП понимается закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти[149]149
  Коновалова М. Е. Государственно-частное партнерство и его роль в структурных преобразованиях экономики России // Проблемы современной экономики. 2010. № 2 (34).


[Закрыть]. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и/или его эксплуатация, управление и т. п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником.

Кооперация властей и частного бизнеса наиболее широко распространена и особо приветствуется на муниципальном уровне, а термин ГЧП определяет широкий спектр отношений в диапазоне от более или менее простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих проектирование, строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими.

Развитие ГЧП на муниципальном уровне при реализации инфраструктурных проектов подразумевает предоставление частным компаниям прямых налоговых льгот и субсидий. Главным при этом остается тот факт, что государство своим участием в проектах гарантирует бизнесу определенную прибыль. В целях более эффективного обеспечения ГЧП и упорядочения бюджетных расчетов в США даже разработана и широко применяется специальная классификация инфраструктурных проектов[150]150
  Report to Congress on Public-Private Partnerships. US Department of Transportation. 2004. P.10.


[Закрыть].

Несмотря на стремительное развитие интеграционных процессов в ЕС, на уровне Сообщества термин ГЧП однозначно не закреплен. В странах Содружества существуют свои дефиниции государственно-частного партнерства, отражающие специфику национальных практик и законодательств.

Отличительной особенностью Франции в развитии ГЧП стало широкое распространение в стране «Сообществ смешанной экономики» (SEM), которые стали промежуточным звеном во взаимоотношениях между государством (муниципалитетами) и частным бизнесом. Именно им, а не отдельным предпринимателям предоставляются государственные или муниципальные концессии, и они несут ответственность за реализацию проектов. Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 гг. Их характерной особенностью является тот факт, что согласно французскому законодательству государственный сектор и местные власти, в частности, должны иметь доминирующую долю в составе активов сообществ и, таким образом, играть превалирующую роль в их управлении.

Свою деятельность SEM осуществляют на договорной основе с государственными и местными властями и по виду деятельности условно подразделяются на три категории: SEM развития земель, SEM расселения и SEM услуг. Причем сфера услуг ежегодно показывает опережающий рост числа сообществ. По различным оценкам, предприятиями SEM осуществляется более 40 видов работ и услуг. Например, содержание и развитие земельных участков общественного назначения, строительство и содержание автостоянок, торгово-ярмарочных центров, судоходство, сбор и переработка мусора, строительство сетей водоснабжения и канализации, кабельных сетей и т. д. Руководство в сообществах осуществляют советы арендаторов[151]151
  Maffei A. and Hulst V. Drawing on the concessions experience of developed jurisdictions: the example of France // Law in transition. 2001. P. 37–41.


[Закрыть].

В Германии идея ГЧП на ранних стадиях развития была реализована в проектах кооперативного строительства. Суть идеи заключалась в том, что в рамках сотрудничества между некоммерческими компаниями, созданными на основе частных инициатив и государственным сектором, такие компании вынуждены налагать некоторые ограничения на собственный бизнес и политику получения прибыли в обмен на налоговые льготы, предоставляемые государством, федеральными землями и органами местного самоуправления[152]152
  Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur offentliche Verwaltung uud Unternehmer (Dokumentation) // Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit. 2003.


[Закрыть]. В последние годы альтернативой традиционному муниципальному финансированию путем классических займов в Германии все чаще выступает частное финансирование государственных и земельных программ путем лизинга основных фондов, факторинга и других форм участия бизнеса в ГЧП. Примером здесь может служить ряд крупных проектов восстановления и перестройки городской инфраструктуры в федеральной земле Северный Рейн – Вестфалия, где были созданы агентства развития, объединяющие государственных партнеров (земельные, муниципальные власти) и частных игроков (землевладельцев, торговые ассоциации и т. д.)[153]153
  Ефимова Л. И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт // Вестник Евроазиатского транспортного союза. 2003. № 3(10). Режим доступа: http://www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_1.php.


[Закрыть]. Учитывая ощутимый эффект от такого сотрудничества и для придания дополнительного импульса в повсеместном развитии в ФРГ за короткое время была инициирована разветвленная инфраструктура центров поддержки ГЧП, в обязанность которых входит оказание консультационных услуг заинтересованным органам государственной власти. Сегодня такие центры присутствуют как на уровне отдельных федеральных земель (оперативные группы развития ГЧП), так и на федеральном уровне[154]154
  Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/files/docs/Levin_Ilya


[Закрыть]. В своей работе центры ГЧП опираются на методические рекомендации, разработанные Главной федерацией немецкой строительной промышленности еще в 2003 г. В них предлагаются возможные процедуры применения ГЧП и исчерпывающий набор моделей финансирования социально значимых проектов[155]155
  Beratergruppe – „PPP im öff entlichen Hochbau“, PPP im Öff entlichen Bau, 2003


[Закрыть].

Несмотря на существенные различия в национальных практиках ГЧП, из анализа совокупного зарубежного опыта можно сделать ряд важных методологических выводов:

1) концептуально феномен государственно-частного партнерства в раз витых экономиках рассматривается сегодня в двух аспектах. Первый подход связан с развитием смешанной экономики, в то время как второй подход связан с изменением конфигурации публичных функций и дифференцированным распределением общественных благ;

2) в обмен на ограничения бизнеса в партнерствах, вызванных необходимостью исполнения публичных функций, государство гарантирует бизнесу определенные привилегии или льготы, по своему совокупному объему эквивалентные упущенной (недополученной) прибыли. Это становится особенно важным и актуальным в свете тех инициатив по развитию ГЧП, которые разворачиваются в России.