Текст книги "Институциональные изменения в экономике российских регионов"

В группе регионов с наибольшими налоговыми льготами результаты по показателю «иностранные инвестиции» существенно лучше. Однако и там есть исключения. Так, Республика Татарстан в 2011 г. снизила объем иностранных инвестиций до 38 % по сравнению с 2009 г. Не достигли среднего показателя по стране (232 %) четыре региона: г. Санкт-Петербург (111 %), Свердловская область (115 %), Сахалинская область (123 %), Курганская область (175 %). Пять регионов превысили средний показатель: г. Москва, Пермский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Тюменская область и Ханты-Мансийский автономный округ, который превзошел среднее значение примерно в 10 раз. Причем рост этот на 90 % за счет «прочих инвестиций»[131]131
  Прочие инвестиции – существующая в международной и национальной статистике категория инвестиций, не попадающих под определение прямых или портфельных, и включающая: торговые кредиты; различные кредиты (кроме торговых), полученные от инвесторов или от международных организаций, таких как Всемирный банк, Международный валютный фонд, МБРР, ЕБРР; банковские вклады; ссуды; займы и пр.


[Закрыть].

По «Объему инвестиций в основной капитал» в группе регионов с наименьшими льготами самые низкие показатели у Кабардино-Балкарской Республики –101 % при среднем по РФ 135 %, а Республика Ингушетия и Чукотский автономный округ снизили свои результаты по сравнению с 2009 г. до 68 % и 36 % соответственно.

Этот же показатель в регионах с наибольшими налоговыми льготами хуже, чем в регионах с наименьшими льготами: ни в одном из них он не достиг среднего по стране, а в Курганской области и Санкт-Петербурге его значение снизилось в 2011 г. по сравнению с 2009 г. до 73 % и 88 % соответственно.

По показателю «Объем инновационных товаров, работ, услуг к общему объему отгруженных товаров, выполненных работ, услуг» в группе регионов с наименьшими налоговыми льготами. Здесь 4 региона из 10 не имеют результатов – Чеченская Республика, Республика Алтай, Чукотский и Ненецкий автономные округа. Два региона имеют показатели 2011 г. значительно ниже показателей 2009 г. – это Республика Тыва (14 %) и Республика Северная Осетия – Алания (75 %). Два региона несколько превышают средний рост по этому показателю по стране (140 %) – это Республика Ингушетия (200 %) и Кабардино-Балкарская Республика (181 %) и два региона имеют результаты значительно выше среднего – Карачаево-Черкесская Республика (2008 %) и Забайкальский край (1764 %), что отчасти связано с низкой базой сравнения: в 2009 г. этот показатель составлял в Карачаево-Черкесской Республике 1,2, а в Забайкальском крае – 1,1.

В группе регионов с наибольшими налоговыми льготами результаты по показателю «Объем инновационных товаров, работ, услуг к общему объему отгруженных товаров, выполненных работ, услуг» также имеют большой разброс значений: три региона – Курганская область, Свердловская область и Республика Татарстан в 2011 г. имели снижение по сравнению с 2009 г. до 42 %, 73 % и 83 % соответственно. В Республике Башкортостан результат был 124 %, что ниже среднего по России – 140 %. У остальных пяти регионов результаты были лучше или значительно лучше средних. При этом особо выделилась Сахалинская область, о которой мы скажем ниже.

По показателю «Консолидированные доходы бюджетов» и в той и другой группе достаточно близки и находятся возле среднего значения, причем в группе с наибольшими льготами они несколько выше среднего, а в группе с наименьшими льготами – чуть ниже. В группе с наибольшими льготами в 2011 г. снизила показатель до 89 % от значения 2009 г. только Сахалинская область, в группе с наименьшими льготами – только Чукотский автономный округ – до 91 %.

Аналогичная ситуация и по «Прибыли». Здесь также снижение в 2011 г. по сравнению с 2009 г. отмечено в Сахалинской области – до 72 % (в группе с наибольшими льготами) и в Чукотском автономном округе – до 91 % (в группе с наименьшими льготами).

Следует отметить, что регионы – субъекты РФ с наименьшими налоговыми льготами практически не имеют льгот на прибыль организаций. Из 10 регионов, входящих в группу, только три – Республика Ингушетия, Республика Алтай и Забайкальский край – имели такую льготу, да и то весьма незначительную. В то же время из 10 регионов с наибольшими налоговыми льготами этой льготы не было лишь в одном регионе – Сахалинской области.

Отдельно хотим остановиться на ситуации в нескольких субъектах РФ.

Среди регионов с наибольшими льготами надо сказать о Москве, где в 2009 г. были наибольшие льготы из всех регионов РФ. Однако показатели «Валовой региональный продукт на душу населения» «Прибыль» и «Инвестиции в основной капитал» в 2011 г., хотя и несколько выросли, не достигли средних значений по стране.

Республика Башкортостан, также входящая в группу с наибольшими льготами по всем показателям, имела результат хоть немного, но ниже среднего.

Чукотский автономный округ входит в группу регионов с наименьшими налоговыми льготами. Этот регион единственный из всех субъектов РФ в данной группе, который показал снижение результатов по всем анализируемым показателям, кроме показателя «Валовой региональный продукт на душу населения». При этом следует отметить, что рост весьма относительный и может уложиться в погрешности расчетов: показатель вырос всего на 1 %, что явилось наименьшим значением показателя во всех 83 регионах – субъектах РФ. Средний же рост этого показателя в целом по России составил 141 %.

Сахалинская область находится в другой рассматриваемой группе регионов – регионов с наибольшими налоговыми льготами и по общей сумме предоставленных здесь льгот по налогу на прибыль, транспортному налогу, налогу на имущество организаций и земельному налогу 2009 г. – 16 672,8 млн рублей – находится в данной группе на 4-м месте. Однако по всем показателям в 2011 г., кроме показателей «Валовой региональный продукт на душу населения» и «Объем инновационных товаров, работ, услуг к общему объему отгруженных товаров, выполненных работ, услуг», ситуация достаточно плохая.

Рост «Валового регионального продукта на душу населения» в Сахалинской области в 2011 г. по сравнению с 2009 г. составил 154 % при среднем по стране 141 %. Следует отметить, что это один из самых высоких показателей среди всех 83 регионов – субъектов РФ. Такой рост отмечен и в Свердловской области, а впереди лишь три региона – Белгородская область, где рост ВРП на душу населения в 2001 г. к 2009 г. составил 168 %, Магаданская область – 161 % и Красноярский край – 159 %. Еще более впечатляющие результаты Сахалинской области по показателю «Объем инновационных товаров, работ, услуг к общему объему отгруженных товаров, выполненных работ, услуг», по которому отмечен рост в 53 900 %! Одной из причин столь значительного роста является низкое значение данного показателя в 2009 г., когда объем инновационных товаров, работ, услуг составлял в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, услуг всего 0,1 %, тогда как в 2011 г. показатель составил 53,9 %, т. е. вырос в 539 раз, или 53 900 %. Но, очевидно, были и другие причины. Не исключено, что льготы были предоставлены с целью решения именно данной проблемы, т. е. увеличения объема инновационных товаров (работ, услуг).

Однако, как уже было отмечено по другим показателям, положение неудовлетворительное. Так, показатель «Объем иностранных инвестиций» в 2011 г. составил 123 % от уровня 2009 г., или чуть меньше половины от среднего по стране (средняя величина роста объема по России – 232 %), показатель «Инвестиции в основной капитал» – 114 % (при средней по стране – 135 %). А по таким показателям, как прибыль и консолидированные доходы бюджета, вообще произошло снижение до 72 % и 89 % соответственно. Здесь, правда, следует отметить, что льгот по налогу на прибыль организаций не было.

Анализ данных табл. 2.5 показывает, что по большей части объем налоговых льгот и экономические показатели в большинстве регионов не имеют тесной связи, это означает, что получение льгот организациями – получателями льгот не всегда влияет на результаты их деятельности. Это является подтверждением того, что необходима тщательная проверка использования предоставленных льгот и оценка эффективности этих льгот, что позволит оценить, правильно ли используются преимущества, которые дают льготы, и действительно ли эти льготы необходимы.

В целом на основе всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Среди мер улучшения делового и инвестиционного климата в регионах – субъектах РФ большое значение имеют меры налогового стимулирования, такие как регулирование налоговых ставок, применение налоговых льгот и преференций. Система налогового стимулирования в настоящее время отлажена не до конца и требует решений по нескольким направлениям.

Использование налоговых льгот для стимулирования инвестиций тесно связано с проблемой выпадающих доходов бюджетов регионов и, следовательно, с эффективностью и обоснованностью введения льгот. Поэтому требуется создание системы оценки доходов, не поступивших в бюджетную систему в результате применения налоговых льгот.

Кроме того, необходимо проведение анализа востребованности и систематизации налоговых льгот и практики их администрирования.

Требует решения вопрос и о правилах предоставления налоговых льгот. С одной стороны, если правила едины для всех, то организации – потенциальные получатели льгот очень быстро находят специальные решения, позволяющие им получить льготы, причем таких получателей становится достаточно много. А поскольку контроль за использованием льгот не отлажен и нет закрепленной ответственности, то полученные льготы используются по своему усмотрению, а недополученные доходы регионов резко возрастают. С другой стороны, если порядок предоставления льгот носит выборочный, персональный характер, то возникает проблема использования административного ресурса, появляются возможности для коррупции, что, в свою очередь, требует дополнительных мер по администрированию льгот.

Принятие решений о сохранении тех или иных льгот либо об их отмене необходимо осуществлять по результатам анализа практики их применения и администрирования, для чего требуется отладить систему мониторинга налоговых льгот и оценки результативности их действия.

Существующая в настоящее время система оценки эффективности налоговых льгот в полной мере не отвечает стоящим перед ней задачам. Для совершенствования системы оценки эффективности льгот необходимо разработать и утвердить на законодательном уровне единую для всех регионов методику оценки, включающую помимо показателей и критериев эффективности процедурные вопросы, такие как кто проверяет, кто делает непосредственно оценку, на основе каких данных проводится оценка, обязательность предоставления данных, сроки и частота проведения оценки, ответственность за достоверность результатов оценки и др.

Необходимо также решить вопрос об ответственности налогоплательщиков – получателей льгот за предоставленные льготы не только перед налоговыми органами, но и перед теми региональными органами, которые приняли решение о предоставлении льгот. В настоящее время получатели льгот не несут никакой ответственности за то, как они распорядились данной льготой. Поэтому необходима разработка механизма, позволяющего региональным органам и органам местного самоуправления вменять организациям, получающим льготы, исполнение определенных условий, таких, например, как целевое использование средств, сэкономленных от льготного налогообложения, на решение тех или иных задач, обязанности предоставлять отчетность о размерах полученных льгот и об их использовании и др.

Целесообразно предоставить право установления налоговых льгот по региональным налогам органами власти субъектов РФ, что будет способствовать не только улучшению администрирования налогов и налоговых льгот, но и повысит бюджетную самостоятельность регионов.

Решение рассмотренных проблем, эффективное использование налоговых льгот в качестве важнейшего инструмента налоговой политики позволит создать привлекательные условия для инвесторов и предпринимателей, стимулировать приток инвестиций в регионы, будет способствовать росту налогооблагаемой базы, увеличению налоговых поступлений в бюджеты, развитию экономики и улучшению социально-экономической ситуации в регионах.

Глава 3. Институциональная динамика государственно-частного партнерства на региональных рынках

Тема государственно-частного партнерства (ГЧП) в течение последних лет достаточно часто звучит на высоком государственном уровне, активно обсуждается среди политиков, чиновников, предпринимателей, экспертов, входит в тексты официальных программ и нормативных правовых актов. Однако степень внимания к проблеме ГЧП со стороны властных структур в настоящее время намного превосходит степень ее понимания как внутри самих госструктур, так и в бизнес-сообществе. Каждый бизнесмен, чиновник или политик вкладывает собственный смысл в это новомодное понятие, стараясь соответствовать текущей конъюнктуре и личным интересам.

В отечественной хозяйственной практике термин «государственно-частное партнерство» появился в начале нулевых годов как не совсем удачный перевод общепринятого в мировой экономике понятия public-private partnership (РРР), где он употребляется практически для любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Англоязычное public в переводе на русский язык одновременно может означать и публичную, и общественную, и государственную принадлежность. На ранних стадиях проведения административной реформы и реформирования хозяйственных механизмов такое прочтение, как «государственный», казалось наиболее естественным, благозвучным и понятным для российского истеблишмента, который по сей день не слишком любит вдаваться во все тонкости теоретических обоснований и построений. По мере накопления опыта, появления местных инициатив и углубленной проработки конкретных проектов ГЧП все ярче стала высвечиваться публичная специфика партнерства власти и бизнеса, его социальная направленность. Но к этому времени сам термин ГЧП уже прочно вошел в хозяйственный обиход и правоприменительную практику, регулируемую гражданским законодательством.

Вместе с тем характеристика «публичный» не только в большей степени отражает существующие реалии, но и подчеркивает принадлежность этого понятия к категориям публичного права. В развитых экономиках, активно реализующих практику ГЧП, где уже давно произошло размежевание гражданского и публичного права, проблемы взаимоотношений государства и бизнеса весьма эффективно решаются в рамках последнего. К сожалению, в России оформление публичного права затягивается. При отсутствии его наличия отношения государства и бизнеса не только регулируются, но и строятся на основе гражданско-правовых отношений, за которыми не видно институциональной специфики выстраиваемых взаимодействий. Отсутствие в законодательной практике необходимых норм публично-правовых отношений позволяет законодательной власти по своему усмотрению устанавливать и менять нормы партнерских отношений вплоть до их прекращения.

России еще только предстоит пройти сложнейший путь экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства. При этом важно правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т. е. того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью. Этот срез отношений не укладывается полностью в нормы гражданского права, оставляя не решенными принципиальные вопросы сотрудничества. Отсюда и огромная путаница в толковании понятия ГЧП в России.

Следует отметить, что в российской действительности тема государственно-частного партнерства изначально была озвучена Председателем Правительства РФ М. Е. Фрадковым на заседании Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ в 2004 г[132]132
  Режим доступа: http://www.urss.ru


[Закрыть]., а затем отражена в планах работы этого совета. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям: транспортная инфраструктура, технологии, инвестиционная деятельность и др. В дальнейшем эта тема активно муссировалась в высказываниях Г. Грефа, И. Левитина, В. Христенко и целого ряда других отечественных функционеров[133]133
  Режим доступа: http:/www.viperson.ru; www.ruseconomy.ru; www.fsr-story.ru


[Закрыть]. В регионах декларативный подход в трактовках давал широкий простор для всевозможных толкований и местных инициатив.

Развитие ГЧП как новой хозяйственной практики взаимодействия государства и бизнеса зарождалось в стране на фоне формирования юридического оформления отечественного корпоративного сектора экономики, рынка ценных бумаг, бюджетного и антимонопольного законодательств, что обусловило на долгие годы правовой подход к исследованию этого феномена. Особо важными для запуска механизма ГЧП стали федеральные законы: от 21.07.2005 г. № 115 «О концессионных соглашениях», (согласно которому предметом концессионного соглашения являются объекты экономической инфраструктуры, объекты в сфере общественных и коммунальных услуг, а также объекты социального характера); от 21.07.2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (который регулировал простейшие взаимоотношения государства с бизнесом на уровне заказчик – подрядчик); от 03.11.2006 г. № 174 «Об автономных учреждениях» (который в результате совершенствования организационно-правовых форм в дальнейшем утратил свое значение); а также законы от 30.10.2007 г. № 238 «О Государственной корпорации»; от 26.07.2006 г. № 135 «О защите конкуренции» и др.

Для регионов исключительное значение имело появление федерального закона от 21.12.01. № 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества» (особенно в редакции от 26.04.2007 г.); от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (который сформулировал и закрепил административно-хозяйственные функции на уровне местного самоуправления) и распоряжение Правительства РФ от 25.11.2005 г. № 1789, согласно которому в хозяйственную практику было введено новое понятие «аутсорсинг», трактуемое как механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. По мнению специалистов[134]134
  Аутсорсинг административно-управленческих процессов (п. 3.2 раздел 3), в кн.: Административная реформа и проблемы государственного управления. М.: ГУ-ВШЭ, 2008.


[Закрыть], введение в хозяйственную практику аутсорсинга должно было существенно повлиять на развитие новых форм ГЧП, поскольку связано с передачей субъектам предпринимательской деятельности прав на оказание различного рода публичных услуг.

Формализация на федеральном уровне рыночных механизмов взаимодействия хозяйствующих субъектов и административных механизмов взаимодействия власти и бизнеса спровоцировала необходимый импульс к толкованию ГЧП как некоего универсального набора механизмов реализации совместных проектов по аналогии с частным сектором. Среди механизмов ГЧП стали выделять[135]135
  Обобщение сделано на основе следующих источников: Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.; Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора. Мир перемен. 2004. № 2.; Государственно-частное партнерство: теория и практика. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. и др. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2010.


[Закрыть]: концессионные соглашения; соглашения о разделе продукции; инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты; арендные договоры с инвестиционными обязательствами; договоры о совместной деятельности; различные смешанные договоры и т. п.

Излишнюю путаницу в развитии идентификации ГЧП внесло появление в конце 2005 г. Инвестиционного фонда РФ, в положениях которого были четко прописаны процедуры и условия предоставления частным игрокам средств федерального бюджета при их участии в реализации крупных инвестиционных проектов федерального или межрегионального уровня. Для выстраивания (бюджетных) взаимоотношений предусматривались две формы финансирования проектов: долевая форма, которая заключалась в инвестировании частных и публичных средств в уставные капиталы вновь создаваемых юридических лиц, и договорная форма, при которой софинансирование осуществлялось в рамках концессионных соглашений. Из-за недостаточной проработки законодательной базы чаще всего концессионные соглашения сводились к долгосрочным договорам аренды. При этом мало кто обращал внимание на тот факт, что проекты реализовывало государство и речь шла прежде всего об упорядочении взаиморасчетов с бизнесом. Зато не осталась не замеченной часто мелькавшая аббревиатура ГЧП, которую так любил Г. Греф, ведомство, которого занималось разработкой документов по этому фонду. При этом понятие ГЧП не определялось ни федеральным законом о фонде, ни сопутствующими документами и носило чисто декларативный характер. Тем не менее в регионах, на фоне активизации местных инициатив по реализации ГЧП, появление первой формализованной процедуры, регламентирующей взаимоотношения власти и бизнеса, вызвало повышенный интерес, а во властных структурах и средствах информации, включая правовую и экономическую литературу, ГЧП стали позиционировать чуть ли не как новую технологию развития экономики. На деле к региональной практике ГЧП появление фонда имеет весьма опосредованное отношение[136]136
  Инвестфонд, созданный в 2005 г., до сих пор профинансировал всего 8 проектов, на очереди еще 15 проектов, имеющих федеральное и межрегиональное значение. Лишь только согласно поправкам, принятым в июне 2012 г., Инвестиционный фонд РФ сможет субсидировать не только проекты национального масштаба, но и региональные. Основной упор при этом будет делаться на проекты, направленные на развитие транспортной, социальной инфраструктуры, энергетики и ЖКХ. В отличие от общефедерального проекта минимальная стоимость регионального проекта, претендующего на средства Инвестфонда, будет составлять не 5 млрд рублей, а 500 млн. Однако при этом перестанут выделяться субсидии на проектно-сметную документацию и уставный капитал юрлиц. Регионам, желающим получить деньги из Инвест-фонда России, придется формировать свои структуры. Доля частных инвесторов в региональных проектах должна составлять не менее 50 %, показатели их эффективности должны учитывать как прибыль участников, так и налоговые поступления в бюджеты разных уровней и вклад в ВВП и валовой региональный продукт.


[Закрыть].

Однако очень скоро практика совместного участия в хозяйственной деятельности показала, что наличие одних лишь созданных механизмов и процедур реализации взаимодействий власти и бизнеса недостаточно для осуществления совместной деятельности в рамках правового поля, регулируемого гражданско-правовым законодательством. К тому же совместные проекты должны были реализовываться в бизнес-формате, поскольку действующая в стране либеральная модель рыночного развития существенно ограничивает участие государства в бизнесе.

Несмотря на существенное развитие нормативной базы, современная экономическая доктрина России в сфере взаимодействия бизнеса и государства (местного самоуправления) продолжает быть ориентированной на модель «малого государства», в основе которой лежит минимальное вовлечение органов власти всех уровней в хозяйственную деятельность, что отражает российское гражданское, бюджетное и антимонопольное законодательство, содержащее целый ряд ограничений хозяйственной деятельности. Оно устанавливает серьезные ограничения для участия органов публичной власти в гражданских правоотношениях. Управление государственной и муниципальной собственностью, внесение бюджетных средств и имущества в уставные фонды хозяйственных обществ, а также управление акциями и долями в уставных капиталах этих обществ жестко регламентируется федеральным законодательством.

Так, в пункте 4 статьи 66 Гражданского кодекса РФ, пункте 1 статьи 10 ФЗ от 26 декабря 1995 г. № 208 «Об акционерных обществах» и статье 7 ФЗ от 8 февраля 1998 г. № 14 «Об обществах с ограниченной ответственностью» указано, что государственные органы и органы местного самоуправления не имеют права участвовать в учреждении хозяйственных обществ (обществ с ограниченной ответственностью (ООО) и акционерных обществ (АО), полных товариществ и товариществ на вере в качестве полных товарищей, если иное не установлено федеральными законами).

Иначе говоря, органы государственной власти и местного самоуправления могут выступать участниками и учредителями коммерческих организаций (кроме некоммерческих унитарных предприятий) только в случае, если на это прямо указывает специальный федеральный закон или это отражено в соответствующей федеральной программе.

Помимо жестких ограничений на организацию совместных коммерческих предприятий органы государственного и местного самоуправления серьезно ограничены и в возможности заключать договоры о ведении совместной деятельности (договоры простого товарищества) с коммерческими организациями. Ни они сами, ни создаваемые ими некоммерческие организации (НКО) не могут выступать стороной в договорах простого товарищества, если целью деятельности является получение прибыли. Так, в пункте 2 статьи 1041 Гражданского кодекса РФ определено, что «сторонами договора простого товарищества, заключаемого для осуществления предпринимательской деятельности, могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации».

Таким образом, в результате поиска компромиссных решений на первое место в ГЧП вышли вопросы согласования взаимных интересов (администраций и бизнеса), распределения рисков, коммерческих выгод и т. п., т. е. в принципе те вопросы, которые должны регулировать нормы публичного права. По аналогии с зарубежным опытом эти вопросы стали решаться на основе определенного набора общих принципов взаимодействия публичных структур с бизнесом. Так, в правовом подходе к ГЧП появился еще один аспект. В классическом виде[137]137
  История вопроса относится к договорным процедурам, закрепленным постановлением правительства Великобритании в 1997 г. в рамках дальнейшей реализации программы «Частная финансовая инициатива» (PFI) от 1992 г. Примечательно, что правовые отношения в UK принято регулировать сложившимися традициями (прецедентами), в связи с чем основным источником англосаксонской системы права является судебный прецедент, а не нормативно-правовой акт. В соответствии с таким подходом власти признают наличие процедур, но находят нецелесообразным их регламентировать в каких-либо специальных формах и предлагают партнерам решать вопросы сотрудничества на основе соблюдения общих принципов. Wilson T. PFI: the Private Finance Initiative in the UK // Infrastructure Journal. 1999, р. 35.


[Закрыть] эти принципы сводятся к следующим базовым постулатам:

1. Стороны ГЧП должны иметь общие доли, четко определенный общественный, государственный или муниципальный интерес и обоюдовыгодную мотивировку в реализации проекта.

2. Взаимоотношения сторон должны носить равноправный характер и быть зафиксированы в официальных документах (договорах, соглашениях, контрактах и др.).

3. Данное партнерство предполагает объединение активов и управленческих навыков как государственных, муниципальных институтов, так и частного сектора.

4. Совместное сотрудничество направлено на извлечение обоюдной выгоды, выражающейся не только в экономии бюджетных средств со стороны публичного актора, но и в получении обеими сторонами ГЧП коммерческих выгод как от использования государственных, муниципальных активов, с одной стороны, так и инвестиций, а также управленческого опыта, с другой.

5. Распределение рисков между партнерами – государством или муниципальным образованием и предпринимателем должно иметь равноправный характер. Евростат официально выделяет следующие риски, принимаемые в расчет при отражении на балансах партнеров ценностей, являющихся предметом договоров о партнерстве[138]138
  Режим доступа: http://www.vestnik-samgu.samsu.ru


[Закрыть]. Во-первых, это риск просрочки поставок или несоблюдения принятых нормативов – так называемый строительный риск. Большую часть таких рисков несет государство. Во-вторых, риск неоплаты требований, который, как правило, возлагается на частного партнера. В-третьих, риск недостаточности или колебания спроса, на что частный партнер практически повлиять не может. Этот риск также несет государство.

На современном этапе развития для России этого явно недостаточно. Для привлечения частных инвесторов гораздо важнее учет институциональных рисков, связанных с постоянно меняющимися правилами и бюджетными ограничениями.

В условиях отсутствия федерального закона о ГЧП, закрепляющего эти принципы для повсеместного использования, они стали формализовываться на региональном уровне.

Региональными лидерами развития интеграционных процессов на условиях ГЧП стали Санкт-Петербург, Москва, Республика Татарстан, Томская, Иркутская область и др. Для унификации региональных практик Внешэкономбанком был предложен модельный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства»[139]139
  Режим доступа: http://www.ppp-lawrussia.ru


[Закрыть]. На сегодняшний день удалось отследить более 60 региональных законов, регулирующих практику ГЧП в соответствующих субъектах Федерации, что позволяет говорить о региональной динамике развития ГЧП в РФ. Вместе с тем единообразие организационных форм, закрепленных на уровне федерального законодательства, и разнообразие решаемых задач в регионах, при которых происходит согласование общественных и частных интересов, позволяют также предположить, что уровень власти принципиального значения в определении понятия ГЧП не имеет. В рамках действующего законодательства, когда формализация ГЧП происходит на уровне субъектов РФ, деление партнерств на федеральный и региональный уровни определяет лишь уровни формализации правил согласования интересов и степень их обобщений.

Таким образом, с учетом региональной специфики правовой подход стал рассматривать ГЧП в двух ипостасях – как принцип и как форму реализации взаимодействий публичной власти и бизнеса. Необходимость участия государства в реализации бизнес-проектов стали объяснять социальной направленностью совместных действий, а привлечение бизнеса – связывать с нехваткой средств для самостоятельной реализации инвестиционных проектов.