Текст книги "Бюджетная политика субъектов Российской Федерации"

2. Анализ базовых показателей консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2009 году

2.1. Динамика доходов консолидированных бюджетов

Экономический кризис оказал сильное влияние на состояние региональных финансов. В результате спада в промышленном производстве и проблем на рынке труда произошло снижение собственных доходов консолидированных региональных бюджетов на 14 %. Часть выпадающих доходов была компенсирована увеличением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (рост на 34 % по сравнению с 2008 г.). В итоге падение доходов консолидированных региональных бюджетов в 2009 г. по сравнению с 2008 г. составило 4 %.

Динамика налогооблагаемой базы региона определяется двумя основными факторами: структурой экономики и структурой доходов консолидированного регионального бюджета. Структура доходов, в свою очередь, определяется распределением источников доходов между уровнями бюджетной системы, политикой федерального центра в сфере межбюджетных отношений, политикой региональных и местных органов власти в сфере налогообложения, управления имуществом, предпринимательской деятельности.

На рис. 2.1 представлена общая структура консолидированных региональных бюджетов по всем субъектам РФ. В последние годы тремя наиболее крупными источниками формирования консолидированных региональных бюджетов были налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц и безвозмездные поступления (трансферты). В общей сложности на эти источники приходилось более 70 % всех доходов, поступающих в консолидированный региональный бюджет. Соответственно общее состояние бюджета в регионе определялось тремя основными факторами: прибыльностью предприятий, ситуацией на рынке труда и финансовой поддержкой федерального центра.

На рис. 2.1 видно, что в 2008–2009 гг. одним из наиболее важных последствий ухудшения ситуации в экономике стало сокращение поступлений по налогу на прибыль. В 2009 г. по сравнению с 2008 г. поступления налога на прибыль в консолидированные региональные бюджеты в абсолютном выражении сократились на 40 %, с 28 до 18 % сократилась доля налога на прибыль в структуре доходов субъектов РФ. Кроме того, произошло заметное снижение доходов от использования государственного и муниципального имущества (– 14 %), от продажи материальных и нематериальных активов (-22 %), предпринимательской деятельности (-21 %). При этом практически не изменились поступления по налогу на доходы физических лиц и существенно возросла роль трансфертов из федерального бюджета. Безвозмездные поступления в абсолютном выражении выросли на 34 %, а их доля в структуре доходов консолидированных региональных бюджетов увеличилась с 19 до 27 %.

Таким образом, одним из важных итогов экономического кризиса в контексте региональных финансов стало увеличение зависимости субъектов РФ от финансовой поддержки из федерального бюджета. Это позволило компенсировать часть выпадающих доходов консолидированных региональных бюджетов.

Рис. 2.1. Изменение доходов консолидированных региональных бюджетов, 2009 и 2008 гг., млрд руб.

Сопоставление помесячной динамики налоговых и неналоговых доходов за 2007–2009 гг. позволяет выделить периоды наибольшего сокращения доходов в 2009 г. относительно прежних лет. Наибольшее падение доходов в 2009 г по сравнению с 2008 г. отмечалось в феврале, апреле и июле – более чем —25 % (рис. 2.2). В конце 2009 г. наметилась положительная динамика, налоговые и неналоговые доходы консолидированных региональных бюджетов в ноябре – декабре 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом 2008 г увеличились. При этом следует учитывать два аспекта: во-первых, сопоставления производятся в текущих ценах, поэтому реальное снижение доходов было ниже на уровень инфляции, во-вторых, в ноябре – декабре 2008 г. уже отмечались проблемы в экономической сфере, поэтому база последних месяцев 2008 г. объективно ниже предшествующих кварталов.

Рис. 2.2. Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов, 2007–2009 гг., млрд руб.

Наибольшие потери по налогу на прибыль пришлись на первое полугодие. Например, в феврале 2009 г. по сравнению с февралем 2008 г. поступления от налога на прибыль сократились практически на 90 %, в апреле – мае и июле – августе падение составило около 50 %. Налог на прибыль, являющийся одним из основных источников поступлений в региональные бюджеты, по итогам 2009 г. снизился на 40 % по сравнению с 2008 г. (рис. 2.3). Динамика поступлений именно этого налога во многом определяла общую динамику доходов консолидированных региональных бюджетов.

Налог на доходы физических лиц демонстрировал значительную устойчивость, наряду с трансфертами из федерального бюджета исполняя роль стабилизатора доходов консолидированных региональных бюджетов. Сохранению поступлений от подоходного налога косвенно способствовали меры Правительства РФ, которые были направлены на поддержание рынка труда и сохранение рабочих мест. Наибольшее снижение налога на доходы физических лиц в 2009 г. относительно 2008 г. отмечалось в мае и августе (рис. 2.4).

Рис. 2.4. Динамика поступлений по налогу на доходы физических лиц в консолидированные бюджеты регионов, 2007–2009 гг., млрд руб.

Таким образом, наибольшее снижение налоговых и неналоговых доходов консолидированных региональных бюджетов отмечалось в первом полугодии 2009 г. Наибольшее падение демонстрировал налог на прибыль, стабилизирующую роль играл налог на доходы физических лиц.

2.2. Анализ доходов консолидированных бюджетов в разрезе групп регионов

Наиболее существенное снижение доходов консолидированных региональных бюджетов (рис. 2.5) отмечалось в группе экономически развитых регионов, бюджетно-финансовое положение которых напрямую зависит от результатов собственной экономической деятельности. Общее снижение доходов по группе экономически развитых территорий по итогам 2009 г. относительно

2008 г. составило 10 %. Для большей части развитых регионов максимальное снижение доходов консолидированных региональных бюджетов пришлось на III квартал 2009 г. Регионы с развитой металлургией имели максимальный спад в I квартале 2009 г., после этого они демонстрировали постепенное восстановление. При этом в IV квартале 2009 г. группа металлургических регионов демонстрировала спад доходов. Среди лидеров снижения были Липецкая область (-14 % в IV квартале 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом 2008 г.) и Вологодская область (-30 %). По итогам 2009 г. среди экономически развитых регионов лучше всего выглядели регионы с диверсифицированной промышленностью, падение доходов в которых составило около 4 %. Наибольшее снижение доходов демонстрировали агломерации городов федерального значения, где спад составил около 15 %. Основную часть снижения обеспечила Москва, которая в 2009 г. лишилась пятой части доходов от уровня 2008 г.

Группа среднеразвитых регионов характеризуется повышенной значимостью федеральных трансфертов в структуре консолидированных региональных бюджетов: в 2008 г. безвозмездные поступления составляли 30 % доходов, по итогам 2009 г. – около 40 %. В результате снижение собственных налоговых и неналоговых доходов было компенсировано трансфертами от других уровней бюджетной системы. По данной группе субъектов РФ рост доходов в 2009 г. по сравнению с 2008 г. составил 8 %. Следует отметить, что наибольший рост доходов пришелся на III квартал 2009 г., что, вероятно, было обусловлено перечислением в регионы федеральных трансфертов.

Рис. 2.5. Динамика доходов консолидированных региональных бюджетов в разрезе групп регионов, %

Слаборазвитые и слабо освоенные регионы демонстрировали максимальный относительный рост доходов – около 15 %. Основная причина роста – увеличение федеральных безвозмездных поступлений. На примере данной группы территорий также фиксируется существенный приток средств в III квартале 2009 г. Более чем на 20 % по итогам 2009 г. выросли доходы в Республиках Тыва, Дагестан, Алтай, более чем на 30 % – в Камчатском крае и Чукотском автономном округе. В IV квартале по подгруппе регионов со слабой собственной экономической базой отмечалось резкое падение доходов, что было в значительной степени обусловлено снижением федеральных трансфертов Чеченской Республике и Северной Осетии. Существенное снижение объема трансфертов Чеченской Республике в IV квартале 2009 г., вероятно, было вызвано тем, что основная часть федеральных средств была перечислена в первом полугодии 2009 г. (в I квартале 2009 г. относительно I квартала 2008 г. рост составил 74 %, во II-м – 92, в III-м – 50 %).

Максимальное снижение налоговых и неналоговых доходов (рис. 2.6) наблюдалось в субъектах РФ с высоким уровнем развития (-17 % в 2009 г. к 2008 г.). Максимум спада по большинству подгрупп экономически развитых и среднеразвитых регионов отмечался в III квартале 2009 г. Во всех подгруппах по динамике налоговых и неналоговых доходов был наиболее успешным IV квартал, что позволяет констатировать постепенное улучшение ситуации.

Рис. 2.6. Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов в разрезе групп регионов, %

Среди всех подгрупп выделяются регионы с развитой металлургией, которые имели наиболее глубокий спад (около ⅓), пришедшийся на I–II кварталы 2009 г. По итогам 2009 г. именно эти регионы потеряли наибольшую часть собственных доходов (-22 %), часть выпадающих доходов была компенсирована увеличившимися федеральными трансфертами. В наибольшей степени пострадали Вологодская область (-40 % собственных доходов в 2009 г. по сравнению с 2008 г.), Кемеровская и Челябинская области (сокращение составило около ⅓). У регионов со средним уровнем развития спад налоговых и неналоговых доходов был не столь значителен, но следует учитывать, что изначально уровень доходов бюджета на душу населения в этой группе субъектов РФ был низким. В среднем наибольшее снижение составило 13–16 %. Среди регионов с развитым машиностроением более всего пострадали Калининградская область, Республики Чувашия и Мордовия, среди регионов со средним уровнем развития – Архангельская, Тульская, Астраханская области, Удмуртская Республика и Республика Карелия.

В регионах с низким уровнем развития и слабо освоенных регионах отмечались два типа динамики: слабо освоенные регионы Сибири и Дальнего Востока уже в I–II квартале 2009 г. демонстрировали спад налоговых и неналоговых доходов, тогда как регионы со слабой собственной экономической базой имели падение только в III квартале (основную часть падения обеспечил Дагестан – 37 %). В IV квартале по обеим подгруппам отмечался рост собственных доходов. По итогам 2009 г. наибольшее сокращение собственных доходов имело место в Забайкальском крае (7,4 %) и Республике Якутия (5,3 %).

Максимальное увеличение объема безвозмездных поступлений (рис. 2.7) отмечалось по наиболее развитым субъектам и среднеразвитым регионам (около 40 % в 2009 г. по сравнению с 2008 г.). В высокодотационных регионах Сибири и Дальнего Востока, а также в республиках Северного Кавказа, получавших большой объем федеральных трансфертов и до кризиса, относительное увеличение безвозмездных поступлений было не столь значительным (около 20 %). Минимальный прирост безвозмездных поступлений по итогам 2009 г. имела подгруппа регионов с развитым нефтегазовым сектором (около 10 %).

Пик роста безвозмездных поступлений, как уже отмечалось, в большинстве подгрупп регионов пришелся на III квартал 2009 г. Максимум во II квартале имели только агломерации городов федерального значения, которые получили существенный объем трансфертов в первом полугодии. Во II квартале 2009 г. безвозмездные поступления в консолидированный региональный бюджет Москвы выросли на 167 % относительно 2008 г., Санкт-Петербурга – на 132 %, Московской области – на 122 %.

Таким образом, сочетание динамики собственных доходов и распределения федеральных безвозмездных поступлений в 2009 г. в разрезе групп регионов привело к сохранению относительной стабильности бюджетов слабо освоенных и слаборазвитых территорий, позволило поддержать регионы со средним уровнем развития и частично компенсировать выпадающие доходы экономически сильным субъектам РФ. В IV квартале 2009 г. большинство регионов демонстрировали наилучшую динамику налоговых и неналоговых доходов за весь 2009 г.

Рис. 2.7. Динамика безвозмездных поступлений в консолидированные региональные бюджеты в разрезе типов регионов, %

Относительное изменение параметров консолидированных региональных бюджетов не дает полного представления о том, насколько серьезно обострилась ситуация в том или ином регионе, поскольку ряд субъектов РФ с существенным процентным снижением доходов сохраняет уровень фактических подушевых доходов консолидированных региональных бюджетов на уровне, существенно превышающем среднероссийский. Рассмотрим подробнее изменения параметров консолидированных региональных бюджетов в подушевом измерении.

2.3. Доходы бюджетов в разрезе отдельных субъектов РФ

Часть экономически развитых регионов, в особенности территории с развитым нефтегазовым сектором, несмотря на относительное снижение доходов консолидированных региональных бюджетов, сохранили уровень доходов бюджета в расчете на душу населения на уровне, в несколько раз превышающем среднероссийский (рис. 2.8). Это означает, что, несмотря на большие выпадающие доходы, эти субъекты РФ обладают резервами для оптимизации расходов бюджета. Например, Ханты-Мансийский автономный округ, потерявший 15 % доходов в 2009 г. по сравнению с 2008 г., по уровню доходов на душу населения в 2009 г. в 2,4 раза превышал аналогичный показатель по субъектам РФ. Более серьезной была ситуация в Пермском крае, Вологодской, Кемеровской и Челябинской областях, где падение доходов на 14–16 % происходило на фоне относительно невысоких фактических доходов на душу населения по сравнению со среднероссийским показателем.

Рис. 2.8. Доходы консолидированных региональных бюджетов (КРБ) в расчете на душу населения в наиболее развитых субъектах РФ, 2008 и 2009 гг., руб.

Высокий уровень риска имели регионы, у которых при существенном снижении доходов бюджета уровень доходов в расчете на душу населения был ниже среднероссийского показателя (Нижегородская, Кемеровская, Вологодская, Челябинская области).

Для большей части среднеразвитых регионов доходы бюджетов на душу населения на ⅓ – ½ ниже среднероссийского уровня (рис. 2.9). Именно эта группа субъектов РФ могла оказаться в наиболее сложной ситуации, поскольку сложившийся уровень расходов имел минимальные возможности по секвестированию, а объем трансфертов в структуре консолидированных региональных бюджетов был ниже, чем у регионов Северного Кавказа или Дальнего Востока. В трудном положении оказались регионы, где снижение доходов происходило при относительно невысоких доходах бюджета на душу населения (Удмуртская Республика, Тульская область), а также регионы, имевшие минимальные показатели доходов на душу населения (Республика Марий Эл, Орловская область, Ставропольский край).

Рис. 2.9. Доходы консолидированных региональных бюджетов в расчете на душу населения в среднеразвитых субъектах РФ, 2008 и 2009 гг., руб.

Среди слаборазвитых и слабо освоенных территорий наблюдался рост доходов консолидированных региональных бюджетов в расчете на душу населения (рис. 2.10). При этом существенно выросли фактические доходы на душу населения в Чукотском автономном округе (на 123 тыс. руб./чел. в 2009 г. по сравнению с 2008 г.). Более чем на 10 тыс. руб./чел. увеличились фактические доходы консолидированных региональных бюджетов Республик Алтай и Якутия, Магаданской области, Камчатского края.

Распределение дополнительного объема безвозмездных поступлений (по итогам 2009 г. было распределено на 414 млрд руб. больше, чем в 2008 г.) позволило частично компенсировать снижение собственных доходов.

Как уже отмечалось, наибольшее увеличение безвозмездных поступлений произошло по группам наиболее развитых и среднеразвитых регионов (примерно на 40 % в 2009 г. по сравнению с 2008 г.). В результате доля безвозмездных поступлений в структуре доходов консолидированных региональных бюджетов наиболее развитых субъектов РФ увеличилась с 11 до 17 %, а в среднеразвитых регионах – с 30 до 39 %. Наибольший рост безвозмездных поступлений на душу населения по группе экономически развитых регионов имели Ямало-Ненецкий автономный округ, Республики Коми и Татарстан, Белгородская и Вологодская области. В Сахалинской области объем безвозмездных поступлений сократился на 30 %, при этом региону удалось сохранить небольшой прирост доходов.

Рис. 2.10. Доходы консолидированных региональных бюджетов в расчете на душу населения в слабо освоенных и слаборазвитых субъектах РФ, 2008 и 2009 гг., руб.

Среди среднеразвитых регионов наибольший подушевой рост безвозмездных поступлений отмечался в Приморском крае, Калининградской области, Республике Мордовия, Ярославской области (рис. 2.12). Снижение безвозмездных поступлений произошло в Астраханской области (-20 % в 2009 г. по отношению к 2008 г.), что вызвало сокращение всех доходов консолидированных региональных бюджетов на 17 %.

Рис. 2.11. Безвозмездные поступления на душу населения в наиболее развитых субъектах РФ, 2008 и 2009 гг., руб.

Рис. 2.12. Безвозмездные поступления на душу населения в субъектах РФ со средним уровнем развития, 2008 и 2009 гг., руб.

Слаборазвитые и слабо освоенные регионы России сохранили максимально высокие уровни безвозмездных поступлений на душу населения (рис. 2.13). Особая поддержка в 2009 г. оказывалась слабо освоенным территориям Дальнего Востока и национальным республикам юга Сибири. Регионы со слабой собственной экономической базой сохранили долю безвозмездных поступлений в структуре консолидированных региональных бюджетов на уровне 80 %, ресурсные и слабо освоенные регионы – на уровне 50 %.

Рис. 2.13. Безвозмездные поступления на душу населения в слабо освоенных и слаборазвитых субъектах РФ, 2008 и 2009 гг., руб.

Таким образом, экономически развитые субъекты РФ при существенном снижении доходов сохранили повышенный уровень доходов в расчете на душу населения относительно других регионов. Слаборазвитые и слабо освоенные регионы сохранили высокий уровень безвозмездных поступлений на душу населения. Наибольшие проблемы испытывает бюджетная система регионов, характеризующихся низким уровнем доходов бюджета и низким объемом безвозмездных поступлений в расчете на душу населения (Нижегородская область, Удмуртская Республика, Тульская область).

В ряде случаев резкий рост безвозмездных поступлений был обусловлен ростом дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и увеличением субсидий на реализацию федеральных целевых программ (Приморский край, Ярославская область).

Как уже отмечалось, кризис усилил зависимость регионов от трансфертов из федерального бюджета. В среднем по субъектам РФ доля безвозмездных поступлений в структуре консолидированных региональных бюджетов увеличилась на 10 п.п. и достигла 28 % (рис. 2.14). В наибольшей степени увеличили зависимость от безвозмездных поступлений регионы с развитой металлургией, где их доля выросла на 11 п.п. и по итогам 2009 г. составила 30 %.

Рис. 2.14. Доля безвозмездных поступлений в структуре консолидированных региональных бюджетов, 2008 и 2009 гг., %

Важным инструментом федеральной поддержки бюджетов субъектов РФ в ходе экономического кризиса стали дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. В 2009 г. объем дотаций на сбалансированность по сравнению с 2008 г. был увеличен в 4,1 раза и составил около 192 млрд руб. Тем не менее, несмотря на свою значимость, этот вид финансовой поддержки является одним из наименее прозрачных.

На рис. 2.15 представлены динамика доходов консолидированных региональных бюджетов (за вычетом дотаций на сбалансированность) в 2008–2009 гг. и изменение дотаций на сбалансированность за тот же период. Правой части графика соответствует логичная картина: при снижении доходов консолидированного регионального бюджета субъект РФ получает дополнительную дотацию на сбалансированность (Пензенская область, Алтайский край). В левой части графика рост дотаций на сбалансированность происходит на фоне роста доходов консолидированных региональных бюджетов (Краснодарский край, Приморский край), что, безусловно, имеет различные причины, но в условиях дефицита федеральных финансовых ресурсов требует особого внимания. Кроме того, значительный дополнительный объем дотаций на сбалансированность был получен Московской областью (повышенный уровень долговой нагрузки), Калининградской областью. Обоснованной представляется передача дотаций на сбалансированность регионам металлургии, лишившимся значительной части собственных доходов (Красноярский край, Кемеровская, Челябинская, Свердловская области).

Примечание. На графике не представлен г. Москва, где снижение доходов консолидированного регионального бюджета составило 289 млрд руб.

Рис. 2.15. Изменение объема доходов консолидированных региональных бюджетов (без дотаций на сбалансированность) и изменение объема дотаций на сбалансированность, 2008 и 2009 гг., млрд руб.

Рис. 2.16. Доля дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в структуре консолидированного бюджета в 2008 и 2009 гг., %

В 2008–2009 гг. дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов составляли наибольший вес в доходах Чукотского автономного округа и Чеченской Республики. В Чукотском автономном округе доля дотации на сбалансированность в 2008–2009 гг. составляла более 30 % доходов консолидированного регионального бюджета; объем ее в 2008 г. составил 6 млрд, в 2009 г. – 7 млрд руб. Большой объем средств по данному виду дотаций получила Чеченская Республика: в 2008 г. – 8,4 млрд, в 2009 г. – 17,4 млрд руб. При этом для Республики Северная Осетия в 2009 г. этот вид федеральной финансовой помощи был сокращен на 1,8 млрд руб. В итоге в 2009 г. доходы консолидированного регионального бюджета Алании сократились на 15 % относительно 2008 г.

В 2009 г. наибольшую долю от совокупного объема дотаций на обеспечение сбалансированности получили Чеченская Республика (около 9 %), Московская область (8 %), Красноярский (6 %) и Приморский (5 %) края. Всего на первые 10 регионов пришлось около 50 % всех дотаций на сбалансированность. В 2008 г. крупнейшими бенефициарами были Чеченская Республика (18 %), Чукотский автономный округ (13 %) и Омская область (8 %); на первый десяток получателей приходилось около 70 % совокупного объема дотаций на сбалансированность (рис. 2.16).

Таким образом, экономический кризис привел к существенному сокращению собственных доходов консолидированных региональных бюджетов, в особенности по группе экономически сильных субъектов РФ. На фоне увеличения объемов федеральной помощи это привело к росту финансовой зависимости регионов от поддержки федерального центра. Удар по экономически сильным территориям, потерявшим существенную часть собственных доходов, был компенсирован высоким исходным уровнем доходов бюджета в расчете на душу населения и наличием резервов для снижения расходов. Относительная стабильность бюджетов слаборазвитых и слабо освоенных регионов обеспечивалась за счет традиционно большой доли трансфертов в структуре консолидированных региональных бюджетов. Наиболее уязвимой в итоге оказалась группа среднеразвитых регионов, которые не имеют мощной трансфертной подушки и характеризуются относительно низким уровнем фактических доходов в расчете на душу населения.