Текст книги "Основы социальной политики"

Одна из первых удачных попыток сформулировать закономерности социальной политики сделана в коллективной монографии «Социальная политика: парадигмы и приоритеты», где определяются мегатенденции и ценностные императивы. Они ориентируют на научное обоснование приоритетов социальной политики в контексте российских реформ, располагают к критической оценке происходящего в социальной сфере. Мегатенденции понимаются как глубинная, сущностная основа видимой направленности развития социальной политики. Их содержание обнаруживается чаще всего за пределами исследуемого феномена, включает множество менее значительных тенденций.

К выявленным мегатенденциям отнесены:

• сохранение амальгамности (разнородности) общества и власти: дезинтегрированность, переплетение старого и нового, конструирование множества сообществ со своими группами корпоративных интересов, возникновение неформальных связей, политических клубов, кулуарных центров выработки и принятия решений, подмена институциональных противовесов теневыми балансирами. Все это затрудняет выработку и реализацию эффективной социальной политики;

• от политических потрясений к факторам социальной стабильности. Инстинкт самовыживания народа, заложенный социогенетически сотнями лет драматического развития страны, обнаруживается в усиливающемся консерватизме и центризме общества. Однако эти стабилизаторы не могут не носить временного характера. Ресурсы и возможности для проведения сильной социальной политики накапливаются трудно и медленно;

• от хаоса к социальному порядку. В обществе явно обнаруживается стремление к социально-политическому порядку, хотя представления об его политических, экономических, социальных основах фрагментарны и противоречивы. Образ желаемого социального порядка пока размыт. В нем присутствуют и патернализм, и «железная рука», и свобода от диктата и произвола государства, и понимание роли права и законности и т. д. Очевидно, что для достижения порядка важны реализм, центристские подходы, лишенные крайности, вычленение социальных задач как приоритетов власти;

• от форсирования жестких реформ к превращению их в источник жизненных стандартов и социальных возможностей. Важнейшей тенденцией является трансформация концепции регулирования трудовых отношений при усиливающемся участии государства. До той поры, пока в России не возникнет развитое гражданское общество с его способностью к саморегуляции, государство не имеет права самоустраняться от решения жизненно важных проблем. Правительственная стратегия до 2020 года отличается весомой социальной составляющей, набором продуктивных подходов, разработкой приоритетов. Национальные проекты, осуществляемые ныне в области жилья, образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса стали инструментом определенного прорыва в социальной сфере, приведения ее в соответствие с общественными потребностями, велениями времени. Реализация этих проектов связывается с качеством жизни, ростом человеческого капитала. То есть намечается важный шаг от количественных параметров, хотя и они еще во многом не решены, в сторону достижения признаков, в совокупности позволяющих сделать скачок к основной конституционной ценности социального государства – обеспечения достойных человека условий жизни.

Мегатенденции предполагают следующие императивы: от вражды и разобщенности к доверию; от формирования и развития рыночной системы к осознанию ее пределов; от парадигмы сиюминутности к парадигме превентивности; от пассивной политики социальной защиты и гуманитарной помощи к эффективной политике социального развития; от традиционных глобальных проблем к новым – нейтрализации негативных социальных последствий. Предложенный набор, разумеется, не исчерпывает всей совокупности закономерностей социальной политики, проявляющихся как любая общественная закономерность в виде тенденций. К перечисленному можно добавить такие необходимые и устойчивые процессы в социальной сфере, которые подтверждаются многолетним опытом развитых стран:

• все большая взаимообусловленность и зависимость различных факторов общественного развития – экономических, политических, социальных и духовных;

• усиление значимости социального фактора в достижении общественной стабильности, гражданского мира, согласия;

• важнейшая предпосылка гармоничного развития социальной сферы – ее финансирование на уровне 30–40 % ВВП;

• взаимодействие государства и бизнеса в социальной сфере посредством механизмов рациональной налоговой политики и формирования социальной ответственности предпринимательства перед обществом;

• координация деятельности различных субъектов социальной политики путем использования механизмов «круглых столов», договоров, совместных социальных акций, социального партнерства, развития благотворительности, попечительства и т. д.;

• возрождение практики социального планирования развития коллективов, населенных пунктов, городов, регионов, что позволит изыскивать соответствующие ресурсы и осуществлять комплексный подход в решении социальных вопросов;

• децентрализация управления в социальной сфере, делегирование региональным, муниципальным структурам власти полномочий в осуществлении социальной политики при условии решения ресурсных, финансовых вопросов;

• оптимизация сочетания государственных и общественных начал, взаимоотношений трех секторов в осуществлении общественных социальных приоритетов.

Эти закономерности проявляются в реальной социальной политике. В них фиксируются необходимые связи и существенные стороны этого феномена. Без их учета не удастся совершить решительный прорыв нашего государства к социальному типу, когда благополучие каждого станет основной материальной ценностью общества и одним из критериев его цивилизованности.

Парадигмы социальной политики и ее типология. Теория и социально-политическая практика выдвинули различные парадигмы осмысления социальной политики, ее разновидностей и моделей реализации. Существует несколько толкований этого термина, который ввел в научный оборот Томас Кун в работе «Структура научных революций» в 1969 году. Представляет особый интерес определение парадигмы как основополагающего положения, принятого научным сообществом, и как теория, принятая в качестве образца решения исследовательских и практических проблем. По Т. Куну, парадигма – это такая система взаимосвязанных теорий и допущений, в рамках которой осуществляется поиск нового знания. Невозможно с полной уверенностью определить, что истинно и что ложно, поскольку это лишь общепринятые положения существующей на данный момент парадигмы, в связи с чем Т. Кун допускал возможность отказа научного сообщества от той или иной традиционной, существующей веками научной теории в пользу другой, «революционной» теории, несовместимой с первой.

Парадигмы поддержки нуждающимся представляют сложную совокупность исторически сложившихся форм государственной поддержки и защиты населения, основанных на национальных традициях и законах, а также общественных и индивидуальных действиях и поступках. В сложном и противоречивом процессе реализации социальной политики выделяются ее важнейшие составляющие, позволяющие социальной помощи институционализироваться в особую сферу бытия человека – это власть, закон, общество, церковь. На различных исторических этапах парадигмы и формируемые на ее основе механизмы помощи, взаимопомощи, распределения и перераспределения имели различную модификацию в зависимости от типа власти, характера политического режима, состояния социального законодательства, национальных традиций, уровня экономического развития страны, характера переживаемого государством периода (революционный, эволюционный, стагнации, застоя, инновации и т. д.) и многих других факторов.

В социальной политике как научной дисциплине и реальной практике можно выделить две основные парадигмы – экономического детерминизма и приоритетности социальности. С древних времен народ требовал от властей «хлеба и зрелищ». На долгие столетия экономическая парадигма лежала в основе процессов распределения и перераспределения. Вплоть до конца XX века усматривалась прямая корреляция: чем богаче страна, тем более эффективна ее социальная политика. В парадигме экономического детерминизма основным, главным субъектом социальной политики и «производства человека» являлось государство. И сегодня нельзя отрицать прямую зависимость экономической и социальной сфер. Однако бесконтрольное использование достижений научно-технического прогресса, безудержная погоня за прибылями и сверхприбылями, хищническое отношение к природе и т. д. со временем показало, что без развития духовно-нравственных оснований экономическая модель страдает серьезными изъянами. Безусловно, социальная политика напрямую зависит от экономики, уровня производства, потребления и распределения материальных благ. Вместе с тем социально неориентированная экономика может существенно деформировать и качество социальной политики, вести к социальным диспропорциям, увеличивая социальную поляризованность, усиливая социальную напряженность, опасность социальных конфликтов и кризисов в обществе. Парадигма социально ориентированной экономики идет не от экономики к обществу и человеку, а, наоборот, – от потребностей и интересов человека, состояния его социального благополучия к приоритетному развитию тех отраслей, которые тому способствуют. XXI век со всей очевидностью показал, что приоритетным в деятельности государства должна быть социальная, а не чисто экономическая мотивация. Новая парадигма инновационного развития всех сфер жизнедеятельности общества должна идти от социальной сферы, интересов и потребностей человека, гражданского общества к выбору экономической политики, адекватной национальным интересам и безопасности страны. Сегодня в России развитие сферы «производства человека» объявляется приоритетным и определяющим развитие и структуру рынка. В данной парадигме «производство человека» является не только прерогативой государства, но и важнейшей задачей гражданского общества – органов местного самоуправления, общественных, товарищеских ассоциаций, союзов, религиозных объединений, наконец, прерогативой самих граждан.

Исходя из доминирующей роли государства в разработке и реализации социальной политики, выделим ее типы по следующим критериям (основаниям):

• ценностные ориентации;

• степень своевременности принятия государственных социальных программ;

• временной критерий;

• масштабность;

• степень государственного содействия и охвата социальной помощью населения.

По ценностным ориентациям можно выделить следующие типы социальной политики: индивидуалистическая, коллективистская, популистская.

Индивидуалистический тип социальной политики ориентирован на самодостаточность индивида, его активность, самодеятельность, инициативность, мастерство, профессионализм, дисциплину. Приоритет отдается ценностям свободы, возможности выбора, самоценности материальных оснований социального и гражданского статусов. При такой социальной политике индивид может выбирать тип и способ удовлетворения социальных благ, что предполагает функционирование рыночной, динамичной экономики с соответствующей инфраструктурой.

Социальная политика коллективистского типа ориентирована на примат коллективистских (патриархально-общинных) или квазиколлективистских ценностей, на равенство, справедливость, приоритет государства в ранжировании и реализации социальных благ. При этом типе государство диктует населению способы удовлетворения социальных нужд. Все это ведет к нивелировке и дозировке экономических ресурсов, социальных статусов, потребления социально-культурных благ.

Популистский тип социальной политики ориентирован на ценности, потребности толпы. Он доминирует в кризисные, переходные периоды общественных трансформаций. В основе такого типа лежат обещания, заверения правящей или оппозиционной элиты повысить благосостояние народа, улучшить условия труда и жизнедеятельность людей наипростейшим и наикратчайшим путем: объявить беспощадную войну преступности, коррупции и т. д. Как правило, при этом не предлагаются реальные методы, средства достижения желаемых результатов. Однако эксплуатируется какая-либо идея (коммунизма, национального суверенитета, борьбы с привилегиями). Такая политика ориентирована на достижение сиюминутного, ближайшего результата при игнорировании общих и долговременных социальных программ, социальных последствий принимаемых политических решений. Популистская политика сводится к декларациям и заверениям, не подкрепляется конкретными эффективными мерами социальной помощи и поддержки населения.

В зависимости от своевременности принятия или корректировки действующих государственных программ социальная политика может быть упреждающей и запаздывающей, «догоняющей». В истории западных стран примеров упреждающей социальной политики немало. К примеру, фундаментальным принципом «нового курса» Рузвельта стал принцип распределительной справедливости. До 1965 года в США практически не работал рынок кредита на получение высшего образования, поскольку частные банки не были заинтересованы в предоставлении долгосрочных студенческих займов из-за высокой степени неопределенности их возврата. Этот факт подвергался критике в нашей литературе советского периода. Волнения студентов 60-х годов XX века во Франции и ряде других европейских стран вынудили США своевременно принять превентивные меры, дабы не допустить аналогичные волнения в своей стране: утвердить государственные гарантии и субсидии в форме установления льготного процента по студенческим кредитам. Запаздывающая социальная политика отличается слабой реактивной способностью. Она не всегда своевременно и адекватно реагирует на существующие и вновь возникающие потребности населения, что не способствует предотвращению конфликтов, а нередко и стимулирует их. В качестве следствий такой политики можно назвать манифестации в современной России работников бюджетной сферы, не получающих заработную плату в течение длительного времени, военнослужащих, обманутых вкладчиков и т. д.

По временному критерию выделяется долговременная, текущая и ситуативная социальная политика. Долговременная социальная политика требует от государства и его органов определения фундаментальных целей, основных методов, материальных ресурсов их достижения, приоритетных направлений развития социальной сферы. Она изложена в Конституции и других нормативно-правовых актах, государственных программах. Гармонизация интересов предпринимателей и работников, разработка государственных минимальных стандартов, создание благоприятных условий для эффективной трудовой деятельности, повышения уровня жизни, профессиональной переподготовки и адаптации работников к рыночным условиям – все это долгосрочные социальные задачи. При этом долгосрочной может стать социальная политика и в конкретной области социальной сферы. Так, в области доходов населения речь может идти о комплексной системе налогообложения, балансе платных и бесплатных услуг, а в области занятости – опережающая подготовка и переподготовка кадров, трудоустройство и реабилитация граждан, особо нуждающихся в социальной поддержке (инвалидов, лиц, освобожденных из мест лишения свободы и т. д.). Текущая социальная политика выражается в конкретных социальных мероприятиях для всего населения или определенных социальных слоев (своевременная и полная индексация заработной платы, пособий, пенсий, стипендий в соответствии с ростом инфляции, защита денежных сбережений, обеспечение наиболее нуждающихся слоев продуктами питания и необходимыми видами непродовольственных товаров по социально приемлемым ценам, помощь многодетным, неполным семьям и др.). Ситуативная социальная политика осуществляется в экстремальных условиях (стихийные бедствия, военные действия), предполагает единовременные социальные выплаты, акции.

По масштабности можно говорить о федеральной, региональной, местной (города, района, предприятия, учреждения, фирмы) социальной политике. Так, по действующему законодательству предприятия самостоятельно определяют порядок оплаты труда работников на основе договоренности между Правительством Российской Федерации, объединениями работодателей и профсоюзами, что предоставляет большие возможности для смягчения диспропорций в оплате труда, поддержки своих работников.

В зависимости от степени государственного содействия и охвата социальной помощью населения выделяются либеральный, консервативный, социал-демократический, патерналистский (социалистический) типы социальной политики. Становление либерального типа социальной политики происходило на основе эволюции воззрений относительно роли и активности государства в социальной сфере. В XIX – начале XX века преобладало негативно-скептическое отношение к государственному вмешательству в социальную сферу общества, приоритет отдавался рынку. На рубеже 20-30-х годов XX века в либеральных воззрениях происходят существенные перемены относительно возможного государственного регулирования социальной сферы. Наиболее полной концепцией, отразившей новые подходы, стала доктрина «общества всеобщего благоденствия». До середины 30-х годов XX века в странах Запада практически не уделялось внимания государственной социальной политике, если не считать помощи психически больным, а также функционирования школ глухонемых и слепых детей. Помощь престарелым, инвалидам, бедным и другим беспомощным категориям населения считалась делом родственников, делом благотворительности частных лиц и организаций. Начало социальной политики в государственном масштабе в США связано с «новым курсом» президента Ф.Д. Рузвельта.

На рубеже 70-80-х годов XX века в большинстве стран Запада, прежде всего в США, Великобритании, ФРГ возобладал консервативный тип социальной политики, который ознаменовался резким сокращением правительственных программ как по количеству, так и финансированию оставшихся. Данный тип социальной политики сложился как реакция лидеров правых консерваторов в развитых странах на ухудшение условий экономического развития, что объективно сужало возможности государственного финансирования социальных программ. Новый этап научно-технической революции потребовал перестройки многих отраслей производства на качественно иной технологической основе, что потребовало огромных капиталовложений.

Курс неоконсерваторов в области социальной политики заключался в тезисах о «свободе выбора» и «равных стартовых возможностях», согласно которым свобода ассоциируется исключительно с личным выбором. Хотя многие консерваторы признают иллюзорность данных тезисов, они утверждают, что современное общество предоставляет каждому гражданину «равные возможности», а государственный патернализм в виде государственных социальных программ помощи лишь потворствует иждивенчеству, формирует пассивность. Отсюда человек в меру своих способностей, сил, возможностей должен сам заботиться о своем благосостоянии, а не перекладывать это на плечи государства. Иначе говоря, акцент ставится на равенстве возможностей, а не результатов. Все стартуют с одной линии (и здесь равны), а затем побеждают самые выносливые, подготовленные, целеустремленные.

Политики социал-демократического, социал-реформистского направления многое сделали для становления развитой социальной сферы в своих странах – Швеция, Австрия, Дания, Финляндия, Франция и др. В них сформировалась и реализуется эффективная социальная политика с адресной поддержкой слабо защищенных слоев населения, устоявшимся объемом социальных функций государства. Основными ценностями являются свобода, справедливость, солидарность, сотрудничество, компромисс между работодателями и наемными рабочими, гражданский мир и общественное согласие.

Социалистический тип социальной политики зиждется на принципах равенства, гуманизма, справедливости. К достижениям этого типа социальной политики следует отнести бесплатное образование, здравоохранение; доступная сфера услуг; отсутствие безработицы; практически бесплатная для родителей сфера дошкольного образования и воспитания детей; широкие возможности потребления духовных ценностей, пользования учреждениями культуры, спорта. Особым достижением социальной политики, к примеру, в СССР можно считать использование общественных фондов, государственные дотации для поддержания на низком ценовом уровне основных потребительских товаров. Значительный вклад в осуществление социальной политики вносили трудовые коллективы, обладавшие фондами социального развития и несущие большую «нагрузку» по содержанию ведомственного жилья, соцкультбыта, включая учреждения культуры, спорта, базы отдыха, лечебные учреждения. Вместе с тем социалистический тип справедливо критикуется за отсутствие стимулов для развития предприимчивости, ориентацию на всесильную роль и патернализм государства, что нередко порождало социальный паразитизм и иждивенчество.