Текст книги "Административное право Российской Федерации: Учебник"
![](/books_files/covers/thumbs_240/administrativnoe-pravo-rossiyskoy-federacii-uchebnik-115981.jpg)
Автор книги: Коллектив авторов
Жанр: Учебная литература, Детские книги
сообщить о неприемлемом содержимом
Текущая страница: 4 (всего у книги 49 страниц) [доступный отрывок для чтения: 12 страниц]
Источниками административного права являются многочисленные и разнообразные акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. В зависимости от того, каким органом государственной власти или должностным лицом были приняты акты, содержащие административно-правовые нормы, а значит, в зависимости от их юридической силы источники административного права делятся на несколько типов:
I. Правовые акты федеральных органов государственной власти
Законы Российской Федерации (Конституция РФ, акты Федерального Собрания РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, декларации, положения, постановления и др.).
Подзаконные федеральные акты (указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; приказы, постановления министерств и других федеральных органов власти; приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений).
II. Правовые акты субъектов РФ
Законы субъектов РФ (конституции, уставы субъектов РФ; правовые акты представительных органов субъектов РФ; законы; положения, постановления и др.).
Подзаконные правовые акты субъектов РФ (акты глав исполнительной власти субъектов РФ; акты правительств или администраций субъектов РФ; ведомственные акты органов исполнительной власти субъектов РФ; приказы, инструкции руководителей государственных унитарных предприятий, учреждений субъектов федерации).
III. Правовые акты органов местного самоуправления
IV. Союзные акты (акты органов бывшего СССР)
Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза некоторые из этих актов продолжают действовать на территории России при соблюдении двух условий: если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; если они не противоречат новому российскому законодательству.
V. Международно-правовые акты
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
В Европе сложившаяся практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) получила название прецедентной. Нормы Конвенции о правах человека и основных свободах не применяются судом отдельно от тех решений, которые были вынесены ранее Судом по применению этой статьи или нормы. Формулируя любое ходатайство в Европейский суд, надо обязательно ссылаться на существующую практику Европейского суда.
Ряд правовых позиций ЕСПЧ вызвал неоднозначное восприятие высшими национальными судебными структурами[36]36
См.: Зорькин Валерий. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 октября.
[Закрыть]. Одним из таких примеров может служить жесткая позиция Федерального конституционного суда Германии (ФКС), высказанная им в октябре 2004 г. в рамках рассмотрения конституционной жалобы заявителя Гёргюлю по семейным вопросам в отношении мотивировки, юридической силы и исполнения в Германии постановлений ЕСПЧ. Особое внимание в своем решении ФКС уделил вопросу о том, обладает ли постановление ЕСПЧ юридической силой, способной отменять окончательные и вступившие в законную силу постановления германских судов.
Согласно правовой позиции ФКС, «основной закон имеет целью интеграцию Германии в правовое сообщество мирных свободных государств, но он не предусматривает отказа от суверенитета, закрепленного прежде всего в германской Конституции. Следовательно, не противоречит цели приверженности международному праву, если законодатель, в порядке исключения, не соблюдает право международных договоров при условии, что это является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих конституционных принципов».
Комментируя позицию ФКС, председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин отмечает, что пределом «нашей уступчивости является защита нашего суверенитета, наших национальных институтов и наших национальных интересов. К этому обязывает наша Конституция»[37]37
См.: Зорькин Валерий. Там же.
[Закрыть]. Он считает, что только «через призму Конституции должна решаться и проблема соотношения постановлений» Конституционного суда РФ и ЕСПЧ.
Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах, в которые они включаются как статьи, пункты, параграфы и т.д. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками административного права и конкретными формами его выражения.
Вопросы для закрепления изученного материала1. Понятие административного права как науки и отрасли российского права.
2. Общественные отношения, регулируемые административным правом.
3. Связь административного права с другими отраслями права.
4. Место административного права в правовой системе РФ.
5. Система административного права: институты административного права; содержание общей части административного права; содержание особенной части административного права.
6. Принципы административного права: демократизация нормотворчества и реализации прав; равенство граждан перед законом и правоприменением; взаимная ответственность государства и граждан; федерализм; гуманизм; законность.
7. Источники административного права.
8. Роль административного права в регулировании общественных отношений в управлении внутренними делами.
9. Предмет и система науки административного права.
10. Система курса науки административного права.
11. Методологическая основа науки административного права.
12. Соотношение науки управления и науки административного права.
13. Эволюция науки административного права.
14. Процесс развития российского полицейского и административного права в XIX – начале XX в.
15. Основные этапы процесса эволюции науки административного права в СССР в период с 1917 г. до начала 1990-х гг.
16. Наука административного права в период реформ, проводимых в России в 90-х гг. XX столетия.
17. Какими обстоятельствами было обусловлено прекращение научных исследований в СССР в области действия административного права в 30-х гг. XX столетия?
Тема 3
Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения
При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.
Понятие, структура и виды административно-правовых норм. Их взаимосвязь и отличие от норм права других отраслей. Способы реализации и действие административно-правовых норм в различных сферах: во времени, пространстве и по кругу лиц.
Соотношение административно-правовых норм в законодательстве и правовых актах исполнительной власти. Повышение роли закона в регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти.
Понятие и особенности административно-правовых отношений. Предпосылки возникновения, виды и структура административно-правовых отношений. Характеристика особенностей юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения действий административно-правовых отношений.
Общая характеристика административно-правового статуса субъектов административно-правовых отношений.
3.1. Механизм административно-правового регулированияНаиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. В силу этого качества механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как именно осуществляется правовое опосредование общественных отношений. Система административно-правового регулирования включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; применение норм административного права; административно-правовые отношения[38]38
Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. М.: Норма. 2004. С. 98—99.
[Закрыть].
Профессор А.П. Коренев под механизмом административно-правового регулирования обоснованно предлагает понимать систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления. Структурно этот механизм составляют следующие пять элементов.
1. Система государственных (и муниципальных) органов как управляющих звеньев, создаваемая с учетом административно-территориального устройства государства в соответствии с законодательством РФ.
2. Нормы административного права и его принципы. Под нормой административного права следует понимать правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобязательную силу, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления и в случае нарушения предусматривающее применение административной ответственности.
3. Акты толкования норм административного права, под которыми понимаются акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение действительного содержания норм административного права.
Они способствуют реализации субъективных юридических прав и обязанностей, их фактическому воплощению. Различаются нормативное толкование и казуальное.
Нормативное толкование норм административного права – это официальное разъяснение, которое обязательно для всех лиц и органов, применяющих норму или группу норм административного права.
Казуальное толкование дается в связи с рассмотрением конкретного юридического дела. Оно подразделяется на административное – осуществляемое органами исполнительной власти; судебное – осуществляемое судебными органами.
4. Акты применения норм административного права, которые представляют официальный правовой документ, содержащий индивидуальное государственно-властное предписание компетентного органа, которое выносится в результате разрешения конкретного юридического дела.
Акт применения является средством индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Его признаками являются: в нем содержится воля государства; наличие властного характера; охраняется принудительной силой государства; по форме это индивидуальный правовой акт, так как осуществляет индивидуальное правовое регулирование общественных отношений; должен издаваться на основании и во исполнение закона в рамках имеющихся у должностного лица или органа государственной власти полномочий; издается в установленной форме (указ, постановление, решение, приказ, директива, указание и т.д.). Акты применения издаются представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти. Они могут быть регулятивными или охранительными.
5. Административно-правовые отношения являются последним элементом механизма административно-правового регулирования. Они являются результатом административно-правового воздействия на общественные отношения и позволяют индивидуализировать положения определенной конкретной нормы административного права.
Административно-правовое регулирование носит государственно-властный публичный характер. Поэтому реализация административно-правовых норм, действие механизма административно-правового регулирования гарантируется при необходимости мерами государственного принуждения. Абсолютное большинство участников административно-правовых отношений в добровольном порядке соблюдают установленные государством или от его имени правила поведения в обществе.
3.2. Понятие и виды административно-правовых нормВ юридической литературе имеются различные подходы к определению понятия административно-правовых норм.
Общим в различных трактовках является то, что административно-правовая норма учеными понимается как установленное государством или лицами, уполномоченными от его имени, правило поведения в целях регулирования общественных отношений в сфере государственного управления.
Выделяют следующие две особенности, присущие административно-правовым нормам: предмет их регулирования и специфика регулируемых общественных отношений складываются в сфере государственного управления; они содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления, но главным образом это относится к органам управления (органам исполнительной власти и местного самоуправления).
Виды административно-правовых норм. Следует отметить, что действие норм административного права в силу их комплексного характера позволяет оказывать регулирующее воздействие на различные отраслевые правоотношения. Основным критерием классификации административно-правовых норм (как и других норм права) является их юридическое содержание. В соответствии с этим нормы могут быть подразделены:
а) на обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме;
б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме;
в) уполномочивающие, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы, т.е. предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них.
В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются:
а) на нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти (местного самоуправления), формы и методы их деятельности, организацию работы;
б) нормы, закрепляющие административно-правовой статус государственных служащих;
в) нормы, закрепляющие административно-правовое положение предприятий и некоммерческих организаций;
г) нормы, закрепляющие административную правосубъектность граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные. Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений. Нормы процессуального права определяют порядок реализации этих обязанностей и прав (например, процедуру рассмотрения жалобы, заявления).
По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочных абсолютное большинство, и они действуют до их отмены. Некоторые авторы выделяют временные административно-правовые нормы.
По кругу лиц, на которых распространяется их действие, административно-правовые нормы делятся на общие, которые относятся ко всем лицам на данной территории; специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (военнослужащих, сотрудников милиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности, и других).
По пределу действия в пространстве (классификация проф. А.П. Коренева) административно-правовые нормы делятся:
а) на общероссийские (федеральные);
б) действующие в пределах субъектов РФ;
в) распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы (например при объявлении режима чрезвычайной ситуации или особого правового режима чрезвычайного положения);
г) межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц (районов, округов, краев, областей и др.);
д) локальные.
К этой классификации дополнительно следует добавить: действующие в пределах федеральных округов (всего их семь).
По объему регулирования (классификация проф. Ю.М. Козлова) административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. В соответствии с таким критерием административно-правовые нормы могут иметь внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья исполнительной власти) либо общеобязательный характер.
С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма (как и нормы права других отраслей) может состоять из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза представляет собой часть нормы, содержащей указание на фактические условия, при наличии которых необходимо руководствоваться данной нормой, исполнять или применять ее. Фактически указанные в ней условия являются основанием возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений.
Гипотеза административно-правовой нормы может быть: абсолютно определенной, т.е. точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой; относительно определенной, т.е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой.
Диспозиция – часть административно-правовой нормы, определяющая само правило должного поведения, предписываемое нормой права (в запрещающей норме – то, что запрещено).
Санкция – это часть административно-правовой нормы, предусматривающей меру государственного воздействия принудительного характера к лицам, нарушающим установленные в диспозиции правила должного поведения. Наибольшее распространение получили следующие санкции административных норм.
1. Меры дисциплинарной ответственности, к которым относятся замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности и др.
2. Меры финансового воздействия (различные финансовые, в том числе кредитные, и налоговые санкции – прекращение кредитования (полностью или частично).
3. Меры административного наказания. Согласно ст. 3.2 КоАП РФ, к ним относятся: предупреждение (ст. 3.4); административный штраф (ст. 3.5); возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6); конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7); лишение специального права (ст. 3.8); административный арест (ст. 3.9); административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10); дисквалификация (ст. 3.11); административное приостановление деятельности (ст. 3.12).
Санкциям норм административного права присущ и такой элемент, как поощрение за добросовестное выполнение функциональных или общественных обязанностей. Нередко структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях акта управления. Например, гипотеза и диспозиция содержатся в одном правовом акте, в то время как санкция предусматривается в другом. Такие нормы в теории права получили название отсылочные, или бланкетные.
Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Она осуществляется в следующих формах.
Соблюдение характеризуется добровольным подчинением требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами.
Исполнение заключается в активных правомерных действиях по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.
Использование состоит в добровольном совершении правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере государственного управления.
Применение состоит в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов. Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность; обоснованность; целесообразность; научная организация правоприменительной деятельности.
3.3. Понятие и виды административно-правовых отношенийПод административным правоотношением понимается вид общественного отношения управленческого характера, урегулированный административно-правовой нормой.
Административные правоотношения следует рассматривать как социально-управленческие отношения, складывающиеся на основе норм административного права по поводу реализации исполнительной власти, одним из участников которых, как правило, является субъект, наделенный государственно-властными полномочиями.
Профессор Ю.Н. Старилов очень точно отметил, что теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает определенные трудности для исследователей. Достаточно отметить то, что этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права[39]39
См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма. 2004.
[Закрыть].
В структуру административных правоотношений входят субъекты, объекты и его нормативное содержание. Стороны в них выступают как носители взаимных прав и обязанностей в границах действия конкретной административно-правовой нормы.
Субъект – это индивид или организация (индивидуальный или коллективный субъект), которые в соответствии с нормами административного права являются носителями субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления. В качестве обязательного субъекта административного правоотношения выступает орган государственного управления.
Объект – это то, на что воздействует административно-правовое отношение. Объектом является воля, сознание и опосредованное ими поведение субъектов в сфере реализации исполнительной власти.
Содержание административно-правовых отношений – это права и обязанности сторон правоотношений.
Для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.
Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными и неправомерными.
События – это явления, не зависящие от воли людей (например, смена времени года, стихийное бедствие, техногенная авария, смерть ит.д.).
Признаками административно-правовых отношений являются:
♦ несимметричные обязанности и права сторон, так как они связаны с деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц (отношения власти-подчинения);
♦ одной из сторон, как правило, выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
♦ данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон; в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;
♦ разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.
В наследство от советского периода современному административному законодательству России досталась недостаточно эффективная система судебных гарантий, предусматривающих защиту прав и законных интересов граждан в сфере деятельности органов государственной власти. По-прежнему не в полной мере решен вопрос о предоставлении гражданину равных реальных условий при возникновении у него административного спора с государством.
Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является не только самоцелью и возможностью определения сугубо теоретических подходов и взглядов, но и необходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления.
Существующее разнообразие видов административных правоотношений является основанием для многообразия подходов к их характеристике. В зависимости от характера связей между сторонами можно выделить вертикальные и горизонтальные отношения.
Вертикальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой. Это отношения субординационного характера. Они имеют место во взаимосвязях между вышестоящими и нижестоящими звеньями аппарата управления, между этими звеньями и подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями.
Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между несоподчиненными сторонами; одна из сторон не подчинена организационно другой. Это отношения между органами государственного управления и гражданами, общественными объединениями, между органами управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями, наконец, между неподчиненными друг другу органами.
Такое деление административных правоотношений является традиционным, хотя и весьма спорным. Независимо от соподчиненности сторон административно-правового отношения на долю одной из них в силу властности, присущей управлению, приходится больший или весь объем полномочий. Поскольку государственно-властные полномочия в преобладающем числе случаев концентрируются в руках одной стороны, выступающей непосредственно от имени государства, постольку все такие правоотношения являются вертикальными, т.е. властеотношениями.
В горизонтальных управленческих отношениях одностороннее управляющее воздействие не выражено, их участники равны (отношения по согласованию проекта приказа, постановления правительства; административно-правовой договор на охрану объекта и т.д.).
Некоторые авторы отдельно выделяют диагональные отношения. Они образуются при организации управления по функциональному принципу (Банк России и его клиенты; характер управленческих отношений в рамках имеющихся полномочий между Госстандартом России, Госкомстат России и иными органами государственной власти).
В юридической литературе особо выделяются и внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении.
Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т.е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочия должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.
В 80-е годы XX столетия активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений. Ученые выделяли и анализировали субординационные отношения, а также координационные отношения и реординационные отношения.
К субординационным отношениям относятся такие, которые базируются на правомочности одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).
Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достигнуть одну цель и решать схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти – министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов).
Для субординационных и координационных отношений характерна возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.
Креординационным отношениям относятся такие, которые образуются с целью обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).
По целевому назначению административно-правовые отношения подразделяются на две группы.
1. Административно-правовые отношения, возникающие в связи с реализацией положительных задач государственного управления (например, по руководству нижестоящими звеньями, предприятиями, учреждениями и организациями, по регулированию деятельности общественных объединений, по удовлетворению нужд и запросов граждан).
2. Административно-правовые отношения юрисдикционного характера, т.е. связанные с деликтами в сфере государственного управления.
По конкретному содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные (составы административных правонарушений, предусмотренные КоАП РФ) и процессуальные (например, возникающие в процессе производства по делам об административных правонарушениях).
Процессуальные отношения являются формами реализации материальных отношений, причем не только административно-правовых, но и отношений, регулируемых другими отраслями права, например земельным, финансовым, экологическим, налоговым, бюджетным и другими.
По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном, а также в судебном порядке.
Правообладателям!
Данное произведение размещено по согласованию с ООО "ЛитРес" (20% исходного текста). Если размещение книги нарушает чьи-либо права, то сообщите об этом.Читателям!
Оплатили, но не знаете что делать дальше?