Текст книги "Административное право Российской Федерации: Учебник"

Особое место в системе современных органов исполнительной власти занимает Правительство РФ. Правовое положение (правовой статус и полномочия) Правительства РФ определяется Конституцией, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», другими законами и указами Президента РФ.

В соответствии со ст. 6 Конституции РФ «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», которое является коллегиальным, федеральным орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненным Президенту РФ. Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы РФ, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре.

По представлению Председателя Правительства Президент РФ не согласовывая их кандидатуры с Государственной Думой РФ назначает других членов Правительства РФ: министров обороны, внутренних дел, иностранных дел и других. В соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»

Президент РФ «руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации».

Профессор Д.Н. Бахрах заметил, что в соответствии со своим правовым статусом фактически и юридически Президент РФ является и главой исполнительной власти[124]124
  Бахрах Д.Н., Российский Б. В., Старил ов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр, и дополн. М.: Норма. 2007. С. 194—203.


[Закрыть]. Следует отметить, что действующее законодательство РФ предусматривает в определенных случаях возможность главе государства оказывать регулирующее воздействие на все ветви государственной власти.

Заседания Правительства РФ проводятся регулярно, но не реже одного раза в месяц. Для оперативного решения возникающих вопросов и координации действий федеральных органов исполнительной власти Правительство РФ образует постоянно действующий орган – Президиум. В него входят 15 человек: Председатель Правительства России; два первых заместителя; четыре заместителя; федеральные министры здравоохранения и социального развития, сельского хозяйства, регионального развития, экономического развития, иностранных дел, обороны, внутренних дел; руководитель аппарата Правительства (он же вице-премьер).

Как федеральный орган исполнительной власти общей компетенции Правительство РФ наделено широкими полномочиями во всех областях жизнедеятельности государства. В частности, Правительство РФ (ст. 114 Конституции РФ):

1) разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

2) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, налоговой, кредитной и денежной политики;

3) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

4) осуществляет управление федеральной собственностью;

5) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, осуществлению внешней политики России;

6) осуществляет меры по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка борьбе с преступностью;

7) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

В соответствии со ст. 114, п. 2 Конституции РФ порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации»[125]125
  См.: ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации».


[Закрыть].

К общим полномочиям Правительства РФ отнесены следующие направления деятельности[126]126
  См.: ст. 13, там же.


[Закрыть]:

♦ организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;

♦ осуществление регулирования процессов в социально-экономической сфере (в сфере экономики; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; в сфере внешней политики и международных отношений)[127]127
  См., например: одобренные Правительством РФ 25 мая 2009 г. «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».


[Закрыть];

♦ обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ее органов;

♦ формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;

♦ реализация предоставленного ему права законодательной инициативы.

Например, Правительством РФ была подготовлена обновленная программа антикризисных мер на 2009 г.[128]128
  См.: «Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год», утвержденная Председателем Правительства РФ В.В. Путиным 19 июня 2009 г. № 2802п-П13; «Основные направления антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год», одобренное на заседании Правительства РФ 30 декабря 2009 г. № 42.


[Закрыть], определившая следующие приоритетные задачи по преодолению кризисных явлений в экономике страны и путях их решения:

♦ выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала;

♦ сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста;

♦ активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста;

♦ стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики;

♦ создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятие барьеров для предпринимательской деятельности;

♦ формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики;

♦ обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.

В целях реализации антикризисных мер при Правительстве РФ были созданы специальные структуры – консультативные советы[129]129
  См., например: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 1141 «О Консультативном совете по иностранным инвестициям в России».


[Закрыть]; правительственные комиссии[130]130
  См., например: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 1166 (ред. от 26.12.2013) «О Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции».


[Закрыть] и т.д.

Во исполнение антикризисной программы Правительства РФ на федеральном уровне также разрабатывались соответствующие ведомственные планы действий министерств и ведомств по преодолению кризисных явлений[131]131
  См., например: приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 8 июля 2009 г. № 420 «О плане мероприятий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по выполнению плана действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год».


[Закрыть].

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Правительство РФ представляет Государственной Думе РФ ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Например, федеральным законом установлено[132]132
  См.: Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 102-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики».


[Закрыть], что Правительство РФ обязано ежеквартально представлять в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ отчет по широкому кругу вопросов и, в частности, о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.

В рамках реализации общих полномочий Правительством РФ разработана Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.[133]133
  См.: Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года».


[Закрыть] В Концепции определены следующие задачи, на решение которых необходимо направить усилия в ближайшие годы: установление особенностей организации бюджетного процесса в условиях экономического кризиса; создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях; корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Одной из превентивных антикризисных мер предлагается предусмотренное законодательством право формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти субъектов РФ.

Правительство издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряжения Правительства официально публикуются в Собрании Законодательства РФ. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ.

Для согласованности действий федеральных органов исполнительной власти всех организационно-правовых форм (министерства, службы и агентства) Правительство РФ издает соответствующие нормативные правовые акты. Например, своим Постановлением от 19 января 2005 г. № 30 Правительство РФ установило Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 были утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Работа с секретными документами, шифротелеграммами и другими документами ограниченного доступа, а также обработка секретной и другой информации ограниченного доступа осуществляются в соответствии со специально разработанными инструкциями.

Для выработки одинакового подхода к внутренней организации федеральных органов исполнительной власти Правительством РФ действует Типовой регламент, который является одной из правовых основ принятия в последующем ведомственных положений о федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах.

Правительство РФ определяет официальный порядок взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней по отдельным направлениям деятельности. Например, определен порядок информационного взаимодействия между органом кадастрового учета и органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также МИДа РФ (по вопросам прохождения государственной границы РФ).

Правительство РФ также установило порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг[134]134
  См.: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (ред. от 16.05.2011) «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».


[Закрыть]. В постановлении определяются сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти; порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами (внутреннее взаимодействие); порядок его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставления государственных услуг. Определен порядок разработки и утверждения указанных регламентов при осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ части полномочий, переданных им в установленном порядке в соответствии с принятыми соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Как и Президент РФ, Правительство России в целях эффективного развития определенной сферы также создает соответствующие комиссии. Например, для содействия развитию жилищного строительства, объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов и создания технопарков создана Правительственная комиссия по развитию жилищного строительства[135]135
  См.: Постановление Правительства РФ от 22 августа 2008 г. № 632 (ред. от 18.12.2012) «О правительственной комиссии по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации» (вместе с «Положением о Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации»).


[Закрыть].

Отражая публично-правовой характер своих действий, Правительство РФ одобрило Концепцию единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет[136]136
  См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478. Затем документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 28.10.2013) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)».


[Закрыть]. Единая система включает в себя следующие государственные информационные системы:« Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»] «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»] региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В целях обеспечения информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг Правительство РФ утвердило следующие документы[137]137
  См.: Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861 (ред. от 28.10.2013) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)».


[Закрыть]:

1) Положение о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;

2) Правила ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;

3) Положение о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;

4) Требования к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций).

В основе согласованности действий не только федеральных органов исполнительной власти, но и других органов государственного управления далеко не последняя роль принадлежит унификации их правовой основы деятельности. Например, в целях реализации постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» в Министерстве внутренних дел РФ, как и в других федеральных органах исполнительной власти, был подготовлен ведомственный приказ[138]138
  См. приказ МВД России от 3 октября 1997 г. № 642. Документ последовательно отменен Приказами МВД РФ от 13.08.2003 № 626 и от 28.08.2003 № 675. Утратил силу с 1 января 2004 г.


[Закрыть], которым утверждались Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России и перечень образцов нормативных правовых актов МВД России (приказом МВД России от 13 августа 2003 г. № 626 они были отменены).

Затем были утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России[139]139
  См.: Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484. (ред. от 26.03.2013) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».


[Закрыть]. Они определяли единый порядок организации и осуществления ведомственного нормотворчества в центральном аппарате Министерства внутренних дел РФ. Правилами определено, что в МВД России издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, наставлений, инструкций, правил и уставов.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, а также структурных подразделений

МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы (внутриорганизационные акты).

Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени (в том числе и в области обороны).

Положения и наставления регламентируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В Положении определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила определяют порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе министерства.

Должностные лица министерства в пределах своих полномочий издают на основании и во исполнение законодательства РФ следующие виды нормативных правовых актов: положения, наставления, инструкции, правила, уставы. Все они утверждаются приказами.

Запрещается издавать ведомственные нормативные правовые акты или юридические документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и т.п.

Правом издания нормативных правовых актов в центральном аппарате министерства обладает Министр внутренних дел РФ или лицо, исполняющее его обязанности.

Ведомственные нормативные правовые акты (или приравненные к ним) могут детализировать порядок подготовки и вступления их в юридическую силу[140]140
  См., например: Приказ Центрального Банка РФ от 15 сентября 1997 г. № 02-395 (ред. от 24.06.1998, с изм. от 18.04.2002) «О Положении Банка России „О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России“».


[Закрыть] или порядок подготовки и вступления в силу официальных ведомственных разъяснений[141]141
  См., например: Положение Центрального Банка России от 18 июля 2000 г. № 115-П «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России».


[Закрыть].

Например, нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.

Если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России. Нормативные акты Банка России издаются в следующих формах: указание Банка России; положение Банка России; инструкция Банка России. Предложение о подготовке нормативного акта Банка России на рассмотрение Председателя Банка России либо лица, его замещающего, могут вносить:

♦ члены Совета директоров Банка России, заместители Председателя Банка России, руководители территориальных учреждений Банка России – по вопросам компетенции Банка России;

♦ руководители структурных подразделений центрального аппарата Банка России (по согласованию с курирующим заместителем Председателя Банка России) – по вопросам, отнесенным к ведению структурных подразделений.

В частности, не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования.

В соответствии с действующим законодательством в состав Правительства России входят: Председатель правительства, его заместители и федеральные министры (по занимаемой должности).

Как показывает зарубежная практика государственного строительства, состав правительства может быть коалиционным (состоит из представителей двух или более политических партий) или однопартийным (состоит из представителей одной политической партии).

В царской России создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 г. стало очередным этапом развития и укрепления российской государственности. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создавать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII в. – началу XIX в. управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было. К стати говоря, в США подобная практика особенности управления полицией существует по настоящее время.

8 сентября 1802 г. впервые в истории России были образованы 8 министерств: военно-сухопутных сил, иностранных дел, юстиции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

Перечень названий центральных (федеральных) органов исполнительной власти в различных государствах не отличается единообразием. Общим, объединяющим их фактором является то, что они создаются и наделяются соответствующими полномочиями, направленными на практическую реализацию задач и функций государства.

Например, в Израиле (7,5 млн населения) в мае 2006 г. было сформировано новое правительство, в состав которого вошли 25 министров. В США (на 310 млн населения) действует четырнадцать федеральных министерств: госдепартамент (по имеющимся полномочиям он выполняет роль министерства иностранных дел), финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства и др. Примерно столько же министерств в Японии (численность населения около 120 млн человек).

В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. Наиболее интенсивным и крайне непоследовательным он был в период с 1991 по 1999 г. Отчаянная экономическая и политическая ситуация в стране влекли за собой череду не всегда логически понятных регулярных отставок руководителей федеральных министерств и ведомств. Об этом наглядно свидетельствует табл. 6.1[142]142
  Елков Игорь. Внимание: снимаю! //Утро. 1999. 5 февраля.


[Закрыть].

Таблица 6.1

Количество отставок федеральных министров в Российской Федерации за период с 1991 по 1999 г.

Свыше ста раз за этот период освобождались от должности руководители других федеральных министерств и ведомств. Единственным руководителем федерального органа исполнительной власти, продолжающим занимать свою должность по декабрь 2009 г., являлся министр МЧС РФ С. К. Шойгу.

Процесс назначения и переназначения на должности заместителей Председателя Правительства РФ за период с 14 июля 1990 г. по июль 1999 г. был не менее интенсивным. 96 раз государственные чиновники этого уровня (некоторые по несколько раз) ощущали карьерный «момент истины»[143]143
  Василькова Елена. Список заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, назначавшихся на должность за период с 14 июля 1990 года по июль 1999 года // Российская газета. 1999. 21 сентября.


[Закрыть].

В истории формирования исполнительной власти СССР по различным основаниям (чаще – по объективным) также были периоды массовой замены руководителей союзных министерств и ведомств. Один из них пришелся на окончание 30-х гг. XX столетия. На пороге Второй мировой войны стране во всех сферах общественной жизни требовались энергичные руководители нового типа. Средний возраст наркомов (до 1946 г. в СССР действовали народные комиссариаты, которые затем были переименованы в министерства) тогда составлял чуть более 30 лет. Впоследствии из их среды вышла целая плеяда выдающихся государственных деятелей, внесших огромный вклад в укрепление могущества советского государства.

Например, Дмитрий Устинов стал наркомом вооружения в 33 года. В таком же возрасте на должность наркома нефтяной промышленности (1944—1955) был назначен Николай Байбаков, который затем на протяжении длительного времени был председателем Госплана СССР (1965– 1985). В 34 года на должность наркома ВМФ был назначен Николай Кузнецов, проявивший себя в годы войны «морским Жуковым». Рекорд пребывания в должности союзного министра по-прежнему принадлежит А.А. Громыко, который 28 лет (1957—1985) возглавлял МИД СССР.

Один из вечных рекордов политического долголетия (продолжительность нахождения на руководящих хозяйственных должностях, в том числе и на партийных) принадлежит Анастасу Ивановичу Микояну. В 1926 году в 31 год он был назначен наркомом. В последующем в составе высших органов Советской власти он находился 55 лет, из них 54 года был членом ЦК КПСС и 40 лет членом Политбюро ЦК КПСС – высшего коллегиального политического органа государственной власти в СССР.

Для ныне действующей структуры федеральных органов исполнительной власти характерны следующие особенности.

1. Вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали только:

а) федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию[144]144
  Под функциями по принятию нормативных правовых актов «понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц» (см.: поди, «а» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).


[Закрыть] в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ они самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

В установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору[145]145
  Под функциями по контролю и надзору «понимаются:
  ♦ осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
  ♦ выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
  ♦ регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов» (см.: поди, «б» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).


[Закрыть], а также функции по управлению государственным имуществом[146]146
  «Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ» (см.: поди, «г» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).


[Закрыть], кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств[147]147
  См.: поди, «а» п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).


[Закрыть];

б) федеральные службы, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг[148]148
  См.: подп. «а» п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).


[Закрыть];

в) федеральные агентства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг[149]149
  Под функциями по оказанию государственных услуг «понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами» (см.: подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).


[Закрыть], по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и возглавляется руководителем (директор) федерального агентства.

В пределах своей компетенции имеют право издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.

Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ[150]150
  См.: подп. «а» п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».


[Закрыть].

2. За исключением МИДа России и МЧС России в системы других федеральных министерств входят федеральные службы и федеральные агентства от одного (МВД России) до шести (Минтранс России).

3. В зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства делятся на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент РФ; имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство РФ; входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Президент РФ; входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ.

В других государствах в состав национальных министерств включаются подчиненные им структуры. Например, в состав Министерства юстиции США входят ФБР, Управление по борьбе с наркотиками, Служба иммиграции и натурализации. Кроме того, министр юстиции одновременно является Генеральным прокурором США. В царское время и в первые годы установления советской власти подобный опыт практиковался и в России. Генеральный прокурор (Н. Дыбенко) одновременно являлся народным комиссаром юстиции.

Формирование эффективной системы государственного управления в любом государстве представляет собой постоянно ведущийся системный процесс. Это относится и к истории российской государственности. Далеко не всегда такие эксперименты заканчиваются логически завершенным и в конечном счете удачным административным результатом. Начавшаяся в 2004 г. административная реформа в России предполагала не просто сокращение управленческого аппарата, но и кардинальное изменение функций между федеральными министерствами и ведомствами (министерства, службы, агентства). На практике реально только в МЧС России произошло сокращение численности государственных служащих.

Уже в первый год провозглашенной административной реформы общая численность чиновников увеличилась на 18 000 человек. В последующие годы их численность возрастала по 120—130 тыс. человек. В министерствах стали создаваться департаменты, дублирующие функции входящих в состав министерств федеральных служб. В свою очередь, в службах стали создавать коллегии.

Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. Ежегодно Правительство РФ утверждает Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ административной реформы[151]151
  См.: Постановление Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 562 «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году» // Российская газета. 2009. 24 июля.


[Закрыть]. В 2009 году

Министерству экономического развития РФ в целом на мероприятия в рамках административной реформы из федерального бюджета было выделено 524 млн руб., из которых 35 400 тыс. руб. предназначались на следующие цели: мониторинг применения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; мониторинг создания и деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг.