Текст книги "Административное право Российской Федерации: Учебник"

Тема 7
Государственная служба и государственные служащие

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и административно-правовые основы государственной службы. Система и принципы государственной службы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы. Административно-правовой статус государственных служащих. Основные обязанности, права и ограничения государственных служащих. Прохождение государственной службы. Поощрения и ответственность государственных служащих. Соотношение государственной и негосударственной службы. Юридическая ответственность государственных служащих.

Государственное управление, как следует из предшествующих глав, представляет собой практическую деятельность органов государственной власти, осуществляющих функции государства на основе и во исполнение законов в политической, социальной, экономической, культурной и проч. отраслях общественной жизни.

Государственная управленческая деятельность осуществляется управомоченными субъектами в установленных законом пределах. К ним относятся лица, замещающие государственные должности (Президент РФ, министры, губернаторы, судьи и др.), и органы государственной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты, органы исполнительной власти субъектов РФ).

По определению Ю.Н. Старилова[160]160
  Административное право : учебник/Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2008. С. 32.


[Закрыть], орган государственного управления (исполнительной власти) – это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Этот управленческий персонал органов государственного управления (как и персонал, обеспечивающий деятельность лиц, замещающих государственные должности) как раз формируется посредством института государственной службы. В этой связи законодатель в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации»[161]161
  Российская газета. 2003. Федеральный выпуск. № 3217. 30 мая.


[Закрыть] определил государственную службу через ее функциональную направленность – как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

♦ Российской Федерации, федеральных органов государственной власти;

♦ субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ;

♦ лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (далее – лица, замещающие государственные должности).

Прохождение государственной службы на профессиональной основе означает, что для замещения соответствующих должностей необходимы профессиональные знания и практические навыки. К базовым профессиональным знаниям государственных служащих относится знание Конституции РФ и действующего законодательства в той ли иной сфере государственного управления. Одним из главных навыков является умение применять на практике, претворять в жизнь правовые предписания. Профессиональность исполнения обязанностей по государственной службе подчеркивается тем, что осуществляется на основе служебного контракта и за денежное вознаграждение.

Резюмируя вышесказанное, понятие государственной службы кратко может быть сформулировано следующим образом – это профессиональное обеспечение гражданами реализации полномочий государства и деятельности субъектов государственного управления.

Правовой институт государственной службы – это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы[162]162
  См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М.: Проспект, 2006.


[Закрыть].

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей[163]163
  См.: Казанцев И. М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. М.: РАГС, 1999. С. 97.


[Закрыть].

Административно-правовой основой государственной службы является Конституция РФ, законы и подзаконные акты. Согласно Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, т.е. регулируется посредством федерального законодательства (п. «т» ст. 71, ч. 1 ст. 76). Статья 32 Конституции РФ закрепляет основополагающее право граждан в этой сфере – на равный доступ к государственной службе.

Активное формирование законодательства о государственной службе в Российской Федерации началось с принятия Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[164]164
  Российская газета. 1995. 31 июля. Утратил силу.


[Закрыть]. Этот Федеральный закон впервые в новой России, как это было записано в его преамбуле, установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих.

Однако данный закон не учитывал специфики прохождения разных видов государственной службы и в принципе какой-либо ее классификации не устанавливал. Ввиду отсутствия подобных оговорок, закон формально распространялся на всех государственных служащих, но фактически касался гражданских служащих в их современном понимании.

В законе закреплялось понятие «государственная должность», которая имела три категории – «А», «Б» и «В». При этом правовой статус и деятельность лиц, замещавших должности категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты, министры, судьи и другие), не регулировался рассматриваемым законом.

В настоящее время законодательство о государственной службе не содержит подобных трех категорий. Однако бывшая категория «А» отнесена к лицам, замещающим государственные должности, которые не являются государственными служащими, а, напротив, поименованы в числе субъектов, чью деятельность государственные служащие обеспечивают.

На смену Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» пришел уже упоминавшийся Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон о системе), который воспринял современные тенденции в государственном управлении и закрепил фактически существующую классификацию видов государственной службы: гражданская, правоохранительная и военная.

По замыслу законодателя особенности правового регулирования каждого из упомянутых видов государственной службы должны были найти отражение в отдельных федеральных законах. Однако сейчас принят лишь закон, регламентирующий с учетом новых условий вопросы прохождения гражданской службы.

Правовое регулирование военной службы основано на федеральных законах от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О воинской обязанности и военной службе»[165]165
  Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Статья 1475.


[Закрыть] и от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О статусе военнослужащих»[166]166
  Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Статья 2331.


[Закрыть], которые разрабатывались и принимались до появления Закона о системе. Хотя они и подверглись большому количеству изменений с 2003 г., однако в полной мере не учитывают новую идеологию реформирования государственной службы, возникшую в новом столетии. Кроме того, рассматриваемые вопросы урегулированы также Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 16.09.1999 № 1237, и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральный закон о правоохранительной службе до настоящего момента не принят в силу различных причин, в том числе в связи с необходимостью значительных финансовых затрат, которые потребуются государству для его реализации. Порядок прохождения специальных видов службы, которые можно отнести к правоохранительному виду государственной службы, по-прежнему урегулирован законами, посвященными регламентации деятельности какого-то одного органа государственной власти правоохранительной направленности. К числу таких законов можно отнести федеральные законы от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[167]167
  Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Статья 7020.


[Закрыть], от 21.07.1997 № 114-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[168]168
  Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Статья 3586.


[Закрыть], от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О судебных приставах»[169]169
  Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Статья 3590.


[Закрыть], от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «О Федеральной службе безопасности»[170]170
  Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Статья 1269.


[Закрыть], от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.02.2014) «О прокуратуре Российской Федерации»[171]171
  Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Статья 366; Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Статья 4472.


[Закрыть], Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 25.11.2013) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[172]172
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Статья 1316.


[Закрыть]. Существуют подзаконные акты о прохождении специальных видов службы, например Указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613 (ред. от 07.06.2013) «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[173]173
  Российская газета. 2003. № 112. 11 июня.


[Закрыть].

Наиболее разработанными в современный период являются административно-правовые основы государственной гражданской службы благодаря принятию 27.07.2004 Федерального закона № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[174]174
  Российская газета. 2004. Федеральный выпуск № 3539. 31 июля.


[Закрыть]. В нем подробно регламентированы порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождение, увольнение с нее, а также правовой статус государственного гражданского служащего.

Определенный круг вопросов прохождения гражданской службы, требующих правового регулирования, делегирован законодателем Президенту и Правительству РФ, субъектам РФ, например: утверждение реестра должностей государственной гражданской службы, порядка проведения конкурса на замещение должностей гражданской службы, порядка ведения личных гражданских служащих и другие. В этой связи данная сфера правоотношений регулируется также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ. Свою роль играют и ведомственные нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с федеральными законами и актами Президента и Правительства.

Правовое регулирование федеральной государственной гражданской службы находится в ведении Российской Федерации и регламентируется федеральными законами и упоминавшимися подзаконными актами. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, т.е. подразумевает установление общих основ ее прохождения федеральным законом, а подробную регламентацию – законом и другими нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», как об этом уже говорилось, система государственной службы включает в себя следующие виды: 1) государственная гражданская служба, 2) военная служба, 3) правоохранительная служба.

Это можно назвать «горизонтальным» построением государственной службы. По вертикали, во-первых, ранжируется государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ; во-вторых, федеральные государственная гражданская, военная, правоохранительная службы институционализируются в центральном аппарате и территориальных органах (на уровне федерального округа, субъекта Федерации, города (района) соответствующего федерального органа государственной власти.

Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ. Таким гражданам присваиваются классные чины гражданской службы.

Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. На военной службе присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

К элементам системы можно отнести иерархию должностей на государственной службе. Согласно Закону о системе, должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, воинские должности, должности правоохранительной службы (ст. 8). Должности государственной службы распределяются также по группам и (или) категориям. Так, должности гражданской службы подразделяются на четыре категории: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты. При этом должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей. Должности категории «специалисты» – на высшую, главную, ведущую и старшую группы; «обеспечивающие специалисты» – на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ.

Целостность системы федеральной государственной службы конкретизируется и осуществляется через отношения субординации при выработке и реализации управленческих решений, координации, регулирования, обмена информацией, контроля и др. Для решения управленческих задач требуется определенная организация действий федеральных государственных служащих.

Это подразумевает создание организационной структуры в государственном органе, формирование в ней достаточного для реализации возложенных задач штата, обеспечение оборудованием и оргтехникой, решение вопросов финансового и информационного обеспечения[175]175
  См.: Спектор Л.А, Туманов Э.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». М.: ЮРКОМПАНИ, 2009. С. 9.


[Закрыть].

Государственная служба, как любой институт административного права, имеет свои принципы – базисные правовые и одновременно традиционно-этические установления, на которых строится система и порядок функционирования государственной службы. Данные установления отражают объективные закономерности развития общества и государства, общественных отношений в сфере государственного управления.

К таким принципам относится: федерализм; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Перечисленные принципы, на основе которых строится современная российская государственная служба, представляют собой единую систему, единство и взаимосвязь элементов которой позволяют уяснить сущность института государственной службы в целом. Нарушение хотя бы одного принципа неминуемо влечет нарушение других принципов, вызывает серьезное осложнение, а порой и невозможность успешного решения стоящих перед институтом государственной службы задач[176]176
  Кожевников О.Л. Неукоснительное соблюдение правовых принципов государственной службы как один из путей повышения авторитета государства в сознании граждан Российской Федерации //Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 37.


[Закрыть].

Принцип федерализма подразумевает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Этот принцип реализован в законодательной возможности учета особенностей правового регулирования государственной гражданской службы, обеспечивающей деятельность высших должностных лиц и органов государственной власти российских регионов – субъектов, образующих нашу Федерацию.

В соответствии с принципом законности государственная служба должна осуществляться в строгом соответствии с положениями Конституции РФ и действующих законов. Принцип законности означает, что все лица, находящиеся на государственной службе, обязаны обеспечивать исполнение законодательных предписаний как при осуществлении своей деятельности, так и при разработке своих внутренних актов. Государственные служащие всех видов службы, любых категорий и групп обязаны действовать во исполнение норм действующего законодательства и в соответствии с ними одновременно.

Согласно Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18). Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Кроме того, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2). Эти конституционные положения лежат в основе принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина. С одной стороны, он означает недопустимость нарушения неотъемлемых прав и свобод человека со стороны государственных служащих, а с другой стороны, обеспечение реализации этих прав и свобод – одна из основных задач государства, а значит и профессиональной деятельности государственных служащих.

Закрепление принципа равного доступа граждан к государственной службе является отражением в законе соответствующего конституционного положения (ст. 32), а также вытекает из международных обязательств Российской Федерации: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., участником которого является Россия, в ст. 25 говорит о праве каждого гражданина без всякой дискриминации и необоснованных ограничений «допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе». Исходя из данного принципа, при приеме на государственную службу недопустима дискриминация по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Это, однако, не исключает отбора кандидатов на службу с учетом их образования, профессиональных знаний и опыта работы. Формально каждый гражданин имеет равные возможности поступления на государственную службу при наличии вакансий, однако кандидат должен отвечать ряду требований[177]177
  См.: Антонова И.М. Проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 64.


[Закрыть].

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы вне зависимости от ее вида и уровня (федеральный, региональный). Единство организации находит свое отражение в формулировке требований к служебному поведению государственных служащих, установлении единых ограничений и запретов на государственной службе, определении структуры денежного содержания (должностной оклад, оклад по классному чину, званию, надбавка за выслугу лет и т.д.), закреплении оснований увольнения с государственной службы (например, увольнение в связи с утратой доверия) и другое. Каждый вид государственной службы имеет свои особенности, однако существуют общие подходы, составляющие каркас системы государственной службы, действующие в отношении всех государственных служащих.

Взаимосвязь государственной и муниципальной службы проявляется в единстве основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и государственной гражданской службы, ограничений и обязательств при прохождении государственной и муниципальной службы, требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих; также посредством учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы, и наоборот; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий, основных условий государственного пенсионного обеспечения. Эти положения нашли законодательное закрепление в ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 5 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «О муниципальной службе в Российской Федерации»[178]178
  Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Статья 1152.


[Закрыть].

Принцип открытости государственной службы подразумевает ее доступность общественному контролю, а также объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Он вытекает из конституционного положения о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ). В то же время государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию.

Реализация обсуждаемого принципа осуществляется также посредством публичных конкурсных процедур при поступлении на государственную службу. Объявление конкурса (в настоящее время это касается гражданской службы) происходит через официальные сайты органов государственной власти в сети Интернет.

Кроме того, сведения о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера государственных служащих, замещающих установленный перечень должностей, также размещаются на официальных сайтах государственных органов. Это способствует обеспечению прозрачности финансирования государственной службы, осуществляемого из государственного бюджета, доступность общественному вниманию.

Профессионализм и компетентность государственных служащих обусловливаются наличием у служащего профессионального образования, необходимых знаний и навыков работы, соответствием квалификационным требованиям, регулярным повышением квалификации. Как отмечается в литературе, профессионализм на государственной службе – это особое свойство людей систематически, эффективно и надежно выполнять функции по обеспечению полномочий субъектов публичной власти[179]179
  Кожевников О.Л. Указ. раб. С. 39.


[Закрыть]. Этот принцип является основополагающим в вопросах подбора, расстановки и ротации кадров государственных служащих.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность чрезвычайно важен и подразумевает защиту от вмешательства как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Реализация данного принципа создает необходимые условия для беспристрастного осуществления государственными служащими своих функциональных обязанностей в соответствии с законно установленным порядком. Государственные служащие находятся под защитой государства от любого неправомерного воздействия.

Этот принцип находит отражение в федеральных законах о видах государственной службы. Например, согласно Федеральному закону от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О статусе военнослужащих», никто не вправе вмешиваться в служебную деятельность военнослужащих, за исключением лиц, уполномоченных на то нормативными правовыми актами Российской Федерации.

По Федеральному закону от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий имеет право на защиту сведений о себе; защиту прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.