Текст книги "Административное право Российской Федерации: Учебник"

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, непосредственно осуществляющим полномочия по управлению страной, является правительство. В зависимости от формы государства, существующих традиций и иных факторов в различных странах оно именуется по-разному (кабинет министров, совет министров). Руководство его деятельностью осуществляет глава правительства, именуемый в различных государствах также по-разному (премьер-министр, канцлер, председатель совета или кабинета министров, председатель правительства – в России). Членами правительства могут быть заместители главы правительства, руководители центральных (федеральных) органов исполнительной власти, помощники министров.

В СССР высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти был Совет Министров СССР (или Правительство СССР). В союзных и автономных республиках в составе СССР высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти были соответствующие советы министров. Министерства СССР, союзных и автономных республик в пределах имеющихся полномочий осуществляли руководство отдельными отраслями государственного управления. Исполнительные комитеты краев, областей, автономных областей, районов, городов и сел в рамках своей компетенции осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на основе решений вышестоящих органов.

В своей деятельности органы государственного управления были подотчетны и подконтрольны органам власти – Советам депутатов трудящихся. Кроме того, исходя из принципов демократического централизма, органы государственного управления непосредственно подчинялись вышестоящим органам государственного управления. Широко применялась практика делегирования части государственных функций общественным организациям (профсоюзам).

Практика государственного строительства и господствующая в советской науке теоретическая концепция отрицали принцип разделения власти на три его классические ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Считалось, что вся полнота власти принадлежит населению, организованному в виде советов депутатов трудящихся всех управленческих уровней. Основными чертами органов государственного управления в СССР были следующие:

♦ действовали только на основании и во исполнение законов;

♦ были подотчетны и подконтрольны органам партийной власти – коллегиальным (съезды, пленумы) или единоличным (первые секретари райкомов, горкомов, обкомов, крайкомов, союзных республик);

♦ находились в непосредственном подчинении вышестоящих органов управления (демократический централизм);

♦ действовали только в пределах имеющейся компетенции;

♦ при решении поставленных задач поощрялась самостоятельность, но только в рамках официальных партийных установок (партийной идеологии).

По порядку образования органы государственного управления в СССР подразделялись следующим образом.

1. Органы, указанные в тексте Конституции СССР 1936 г. (Совет Министров СССР и советы министров республик в составе СССР, министерства, Госпланы, комитеты и управления по делам искусств, дорожные управления и комитеты по делам культурно-просветительных учреждений и др.) и создаваемые в установленном ею порядке.

2. Органы, не указанные в тексте Конституции СССР и создаваемые по специальному постановлению уполномоченных органов власти. Например, при Совете Министров СССР создавались Государственный арбитраж, Телеграфное агентство Советского Союза (ТАСС), Совинформбюро, Академия наук СССР.

По порядку принятия управленческих решений органы государственного управления СССР делились на коллегиальные (советы министров всех уровней, исполнительные комитеты) и единоличные (министерства и ведомства).

По территориальной сфере деятельности органы государственного управления подразделялись на центральные (действовали в масштабах страны, союзной или автономной республики, союзного министерства или ведомства) и местные (все остальные нижестоящие органы государственного управления).

По объему компетенции органы государственного управления делились на органы общей компетенции (органы, которые на определенной рамками компетенции территории осуществляют управление практически всеми отраслями) и органы специальной (отраслевой) компетенции, которые предназначены осуществлять отраслевое управление или выполняют определенные функции (контроль, надзор, планирование).

По источнику финансирования и способу распоряжения материальными средствами они делились на бюджетные (их доходы и расходы определялись вышестоящими и соответствующими финансовыми органами в порядке утверждения сметы) и хозрасчетные (они обладали имущественной и оперативной самостоятельностью, а также материальной заинтересованностью).

Одним из признаков суверенитета Российской Федерации является распространение полномочий федеральных органов государственной власти на всю территорию страны. Конституция отводит особую роль Президенту РФ и Правительству РФ в обеспечении осуществления таких полномочий.

Президентом традиционно именуется глава государства в странах с республиканской формой правления. На протяжении более чем 70-летней истории существования СССР и РСФСР функции главы государства выполняли Генеральные секретари ЦК КПСС. С отменой ст. 6 Конституции СССР (1987), повлекшей за собой ликвидацию монополии КПСС в политической системе общества, был учрежден пост Председателя Верховного Совета СССР – высшего должностного лица СССР. В марте 1990 г. на третьем Съезде народных депутатов СССР был введен пост Президента СССР. Первым и последним Президентом СССР был М.С. Горбачев. Затем посты президентов были учреждены в ряде республик в составе СССР. По результатам проведенного всероссийского референдума (17 марта 1991 г.) был учрежден пост Президента России (вначале – Президент РСФСР, а затем – Президент РФ).

Согласно действующей Конституции России, «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). Срок его полномочий увеличен с четырех до шести лет. В государствах с республиканской формой правления наделение президента страны на конституционном уровне полномочиями главы государства стало традиционным. Это позволяет ему занимать особое место в системе органов государственной власти. Не входя ни в одну из ее ветвей, он в то же время оказывает прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и характер их действий. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти.

Реализуя свою компетенцию, предусмотренную в главе 4 Конституции РФ, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти на всей территории государства. Это полномочие исходит от его статуса главы государства, гаранта суверенитета, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

Компетенция Президента РФ реализуется по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент РФ имеет наибольший объем полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти полномочия дают ему возможность формировать Правительство РФ и контролировать его работу. Именно Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ. Хотя такое назначение осуществляется только с согласия Государственной Думы, все-таки последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции РФ).

Право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ не сводится только к формальному ведению заседаний, он в отдельных случаях может взять руководство Правительством РФ на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства РФ, учитывая, что ряд руководителей федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, ФСО и т.д.) подчинены ему непосредственно. Это общепринятая мировая практика всех демократических и, тем более – недемократических государств.

Например, в 1997 г. из 67 федеральных органов исполнительной власти (в начале 90-х гг. XX столетия их количество было более 100) непосредственно Президенту РФ подчинялось 15[97]97
  См.: Приложение № 2 к Указу Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 710 «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в Структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1177».


[Закрыть]. В 2003 году деятельность 18 федеральных органов исполнительной власти (из 59) в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами и федеральными законами осуществлял непосредственно Президент России[98]98
  См.: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 01.12.2000 № 1953). Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314.


[Закрыть]. В частности, к ним были отнесены: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФПС России, ФСНП России (до 1 июля 2003 г.), ФАПСИ России и некоторые другие.

В связи с произошедшими в марте 2004 г. очередными изменениями в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Президент РФ стал осуществлять непосредственное руководство 20 федеральными министерствами и ведомствами (из 76)[99]99
  См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».


[Закрыть], из них: пять министерств[100]100
  МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России.


[Закрыть], 12 федеральных служб[101]101
  ФМС России, ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, ФСИН России, Росрегистрация, ФССП России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России.


[Закрыть], три федеральных агентства[102]102
  Специального строительства, ГУ СП, Управление делами Президента РФ.


[Закрыть].

После официального вступления в должность на второй срок (май 2004 г.) Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти были внесены очередные изменения[103]103
  Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 (ред. от 25.08.2010) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».


[Закрыть]. Он стал осуществлять непосредственное руководство 19 министерствами и ведомствами из 81 существующих, из них пять – федеральные министерства, 12 – федеральные службы, два – федеральные агентства. Часть из них, имеющие собственные вооруженные формирования и наделенные властными полномочиями по применению силовых методов воздействия, получили неофициальное название «силовые структуры».

В соответствии с содержанием Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724[104]104
  См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 30.09.2013) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».


[Закрыть] Президент РФ осуществлял непосредственное руководство деятельностью следующих 20 федеральных органов исполнительной власти: пяти федеральных министерств[105]105
  См. там же: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России.


[Закрыть], 11 федеральных служб[106]106
  См. там же: ФМС России, Федеральная служба по военно-техническому содружеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, СВР России, ФСБ России, ФСО России, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков.


[Закрыть]и четырех федеральных агентств[107]107
  См. там же: Федеральное агентство по делам СНГ, Федеральное агентство специального строительства, Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство), Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).


[Закрыть].

В соответствии с Указом Президента РФ № 636 от 21 мая 2012 г.[108]108
  См.: Указ Президента РФ № 636 от 21 мая 2012 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 19.03.2014).


[Закрыть]также 20 федеральных органов исполнительной власти находились в непосредственном подчинении у Президента России, из них федеральных министерств – пять, федеральных служб – 11 и федеральных агентств – четыре.

Таким образом, основным предназначением находящихся под непосредственным руководством Президента РФ федеральных министерств и ведомств являются вопросы обеспечения государственной (национальной) безопасности. Такое положение соответствует п. 1 ст. 87 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ «является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации».

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента РФ с правительством страны является его право принимать решение об отставке Правительства РФ. Конституция РФ не устанавливает причин, по которым Президент РФ может принять такое решение. Оно может быть принято в силу неэффективности социально-экономической политики Правительства РФ или по иным причинам. Конституция РФ не устанавливает временных и других ограничений для использования этого полномочия Президентом РФ. Президент РФ Б.Н. Ельцин в 90-х гг. XX столетия активно использовал это свое конституционное полномочие.

Президент РФ в целях эффективной реализации полномочий по определению внутренней и внешней политики может создавать (образовывать) соответствующие структуры (комиссии, советы). Для решения возложенных на них задач они наделяются правом запрашивать необходимые материалы от органов государственной власти всех уровней (федеральных и региональных), органов местного самоуправления и от организаций. При необходимости они могут создавать рабочие группы по определенным направлениям с привлечением специалистов и ученых. Например, в целях выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров в 2008 г. была образована Комиссия при Президенте РФ[109]109
  См.: Указ Президента РФ от 25 августа 2008 г. № 1252 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров». Затем был издан Указ Президента РФ от 09.02.2013 № 126. (ред. от 29.06.2013) «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров» (вместе с «Положением о Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров»).


[Закрыть]. В целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка был образован Совет при Президенте РФ по развитию финансового рынка[110]110
  См.: Указ Президента РФ от 17 октября 2008 г. № 1489 (ред. от 18.10.2011) «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации»).


[Закрыть].

Президент РФ ежегодно выступает с бюджетным посланием. Например, основными задачами бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу являются[111]111
  См.: Бюджетное послание Президента РФ от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010—2012 годах».


[Закрыть]: обеспечение исполнения социальных обязательств; ограничение размеров бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности; переход к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля; определение оптимальных форм поддержки реального сектора экономики и финансовой системы; обеспечение повышения качества предоставления гражданам государственных услуг; усовершенствование механизма государственных закупок; определение экономически оправданного уровня налоговой нагрузки; установление ответственности за неэффективное расходование средств; завершение формирования надежной и сбалансированной пенсионной системы; реализация комплекса мер по созданию безбарьерной среды для инвалидов.

В современной России постепенно складывается институт президентства со своими чертами и особенностями. Это позволило на законодательном уровне определить создание центров исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий[112]112
  См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий».


[Закрыть]. Они создаются без ограничения сроков деятельности. Целью их создания является изучение и публичное представление исторического наследия президентов РФ как неотъемлемой части истории развития России, ее демократических институтов и построения правового государства. Центры создаются Администрацией Президента РФ по согласованию с Президентом РФ, прекратившим свои полномочия. Финансирование их деятельности осуществляется из средств федерального бюджета.

Высшим органом Центра является попечительский совет, который уполномочен осуществлять надзор за деятельностью Центра. Законодательство предусматривает возможность занятия должности председателя попечительского совета Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий или другим лицом, назначаемым Администрацией Президента РФ.

Другими структурами Центра являются: правление Центра; исполнительный директор Центра; ревизионная комиссия Центра; научно-исследовательский совет Центра.

Администрация Президента Российской Федерации[113]113
  См.: Указы Президента РФ: от 25 марта 2004 г. № 400 (ред. от 03.12.2013) «Об Администрации Президента Российской Федерации»; от 6 апреля 2004 г. № 490 (ред. от 03.12.2013) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации».


[Закрыть]представляет собой один из основных государственных институтов, находящийся в непосредственном подчинении главы государства. Она предназначена обеспечивать деятельность главы государства и осуществлять контроль за исполнением его решений. Ее полномочия производны от конституционных полномочий главы государства. С момента формирования Администрации Президента РФ (1991) ее статус, место в системе органов государственной власти и степень политического влияния с учетом накопленного опыта значительно изменились. Сейчас в состав Администрации также входят полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и главные федеральные инспекторы в субъектах РФ.

Представители Президента РФ работают в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ. В соответствии с Конституцией Президент РФ обладает правом назначать и освобождать своих полномочных представителей. Это имеет большое значение для обеспечения процесса взаимодействия Президента РФ с другими органами государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной, а также с российскими регионами.

Деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах координирует Руководитель Администрации Президента РФ, а деятельность полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ – один из первых заместителей Руководителя Администрации Президента РФ.

В декабре 2013 г. в структуре Администрации Президента РФ было создано новое (21) управление по вопросам противодействия коррупции. Оно уполномочено заниматься проверкой достоверности и полноты деклараций о доходах, имуществе и расходах занимающих госдолжности граждан и претендентов на них, подготовкой предложений по кандидатурам на госдолжности, назначение на которые осуществляет президент, в части, касающейся соблюдения кандидатами антикоррупционных запретов и ограничений, выявлять и устранять условия возникновения конфликта интересов у служащих администрации.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах представляют собой один из элементов института президентской власти. В процессе обеспечения осуществления полномочий федеральных органов государственной власти особая роль отводится полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 институт полномочных представителей Президента РФ в регионах был преобразован в институт его полномочных представителей в семи федеральных округах. 19 января 2010 г. был образован новый, ставший восьмым Северо-Кавказский федеральный округ[114]114
  См.: Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 (ред. от 21.05.2012) «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 „Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти“».


[Закрыть], а в марте 2014 г. – девятый по счету Крымский федеральный округ.

Полномочный представитель в Северо-Кавказском федеральном округе (А. Хлопонин) одновременно получил статус полномочного представителя и заместителя Председателя Правительства РФ. Таким образом, одновременно он находится в подчинении Президента РФ и Председателя Правительства РФ.

Подобный управленческий прецедент повлек за собой изменение в российском законодательстве. «В соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»[115]115
  См.: Федеральный конституционный закон от 29 января 2010 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона „О Правительстве Российской Федерации“» // Российская газета. 2010. 1 февраля.


[Закрыть].

Постановлением Правительства РФ[116]116
  См.: Постановление Правительства РФ от 24 мая 2010 г. № 363 «О некоторых вопросах совершенствования государственного управления в Северо-Кавказском федеральном округе» // Российская газета. 2010. 31 мая.


[Закрыть] Министерство регионального развития РФ определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов при разработке и реализации мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа. Это выражается в порядке назначения и освобождения от занимаемой должности руководителей территориальных органов исполнительной власти, утверждении их структуры, внесении предложений об установлении предельной численности работников территориальных органов исполнительной власти.

Текст Конституции РФ не содержит положения, предусматривающего возможность учреждения в стране системы федеральных округов. Федеральные округа существуют в мировой практике. Традиционно выделяют следующие две их разновидности. В государствах с федеративным устройством (США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии) федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в национальных федерациях различен и отражает особенности государственного устройства. В США он не входит в число субъектов этого государства. В Бразилии такой округ практически имеет тот же статус, что и штат.

Федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, созданные для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции. Их создание прежде всего было связано с необходимостью решения следующих первоочередных задач: восстановление управляемости государства; обеспечение его устойчивости и суверенности; укрепление властной вертикали; создание возможностей для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.

Учреждение федеральных округов и последующая реорганизация института полномочных представителей Президента РФ на местах повлекли за собой существенное изменение в структуре ряда федеральных органов государственной власти и управления[117]117
  См., например: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (ред. от 21.03.2014) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Статья 2112, № 26. Статья 2748, № 38. Статья 3781; 2001. № 6. Статья 551; 2004. № 15. Статья 1395, № 41. Статья 4021; 2005. № 13. Статья 1135; 2008. № 16. Статья 1673; Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 34. Статья 3473.


[Закрыть]. Произошло перемещение некоторых функций федеральной власти из центрального аппарата управления на межрегиональный уровень (федеральные округа). Это повлекло за собой некоторую деконцентрацию[118]118
  См.: Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации : монография. Институт проблем риска. 2006.


[Закрыть] полномочий федеральных органов государственной власти.

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов РФ. Осуществляют контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов. Формируют кадровую политику федерального центра в регионах страны. Обеспечивают для руководства страны сбор и анализ достоверной информации о положении дел на местах во всех сферах общественной жизни с целью формирования обратной связи регионов с Президентом РФ и на этой основе определения в дальнейшем эффективной государственной политики по соответствующим вопросам.

В указе Президента РФ перечислены следующие функции и права полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе:

1) обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

2) анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;

3) организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

4) организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

5) вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

6) взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и другие[119]119
  См.: Указ Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 (ред. от 21.03.2014) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».


[Закрыть].

Создание этого института стало одним из важнейших шагов по обеспечению координации и взаимодействию государственных институтов всех управленческих уровней, укреплению вертикали власти и дальнейшему обеспечению государственного единства. Практические результаты деятельности полномочных представителей опровергли скептические точки зрения, высказываемые в отношении целесообразности их создания.

В кризисных ситуациях институт полномочных представителей в федеральных округах является важным политическим инструментом главы государства, в том числе и его скрытых (подразумеваемых) полномочий, позволяющим реализовывать директивные указания Президента РФ на местах.

Роль Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.).

Совет Безопасности Российской Федерации. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствуют о необходимости создания специального государственного органа, основным предназначением которого является координирующая роль всех государственных структур в вопросах обеспечения безопасности различного вида. Например, в США для согласованности действий имеющихся в стране 15 спецслужб введена должность координатора.

В России таким органом является предусмотренный Конституцией РФ (п. »ж» ст. 83) Совет Безопасности РФ. Целевой элемент его компетенции заключается в осуществлении подготовки решений Президента РФ в области обеспечения безопасности, которые оформляются указами. Фактически Совет Безопасности является рабочим инструментом главы государства. На Совет Безопасности возложены задачи разработки общих концептуальных положений стратегии национальной безопасности и координации деятельности силовых структур, а также других министерств и ведомств по вопросам обеспечения национальных интересов России.

Совет Безопасности проводит работу «по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности Российской Федерации»[120]120
  Пузанов И.Е. Силовые структуры – проблемы, задачи, результаты // Право и безопасность. 2002. № 4. С. 15—21.


[Закрыть], оперативно готовит для Президента России проекты решений по их предотвращению, разрабатывает соответствующие предложения.

Круг вопросов, рассматриваемых Советом Безопасности РФ, весьма широк и соответствует характеру официально определенных внутренних и внешних угроз. Он уполномочен рассматривать «вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» (ч. 2 ст. 13).

Аппарат Совета Безопасности РФ на правах управления входит в состав Администрации Президента РФ[121]121
  См.: Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» (ред. от 03.12.2013).


[Закрыть].

В состав Совета Безопасности РФ входят: председатель (Президент РФ); секретарь (возглавляет аппарат Совета Безопасности и подчиняется непосредственно Президенту РФ); постоянные члены и члены Совета Безопасности (Председатель Правительства РФ и руководители ряда наиболее значимых федеральных министерств и ведомств, а также Президент Российской академии наук и руководитель Администрации Президента РФ).

При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов для участия в работе Совета Безопасности привлекаются их полномочные представители, а также (до марта 2004 г.) председатель государственного комитета РФ по национальной политике.

В связи с дальнейшей оптимизацией текущего и чрезвычайного законодательства, а также в соответствии с п. «ж» ст. 83 Конституции РФ и Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» указом Президента РФ[122]122
  См.: Указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации».


[Закрыть] были утверждены новые положения:

♦ о Совете Безопасности РФ;

♦ об аппарате Совета Безопасности РФ;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в экономической и социальной сфере;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по военной безопасности;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по информационной безопасности;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по общественной безопасности;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по проблемам Содружества Независимых Государств;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по проблемам стратегического планирования;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности;

♦ о научном совете при Совете Безопасности РФ.

Совет Безопасности РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности[123]123
  См.: ст. 1 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации».


[Закрыть].

На Совет Безопасности РФ возложено решение следующих задач (ст. 3 Положения):

1) обеспечение условий для осуществления Президентом РФ полномочий в области обеспечения национальной безопасности;

2) формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и контроль за ее реализацией;

3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз национальной безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;

4) подготовка Президенту РФ предложений по следующим вопросам:

♦ о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий,

♦ о применении специальных экономических мер в целях обеспечения национальной безопасности,

♦ о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения, а также о введении и об отмене военного положения,

♦ о реформировании существующих или об образовании новых государственных органов и организаций, осуществляющих функции в области обеспечения национальной безопасности,

♦ об утверждении и уточнении стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны;

5) формирование основных направлений государственной внешней и военной политики;

6) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения национальной безопасности;

7) оценка эффективности, разработка критериев и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности.

В зависимости от складывающейся ситуации Президент РФ может возложить на Совет Безопасности иные задачи и функции в соответствии с законодательством РФ.

Личное присутствие на заседаниях Совета Безопасности постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности является обязательным. Решения Совета Безопасности принимаются на его заседании постоянными членами Совета Безопасности простым большинством голосов от общего числа присутствующих постоянных членов Совета Безопасности.

В целях подготовки решений Президента РФ по стратегическим направлениям социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Секретарь Совета Безопасности проводит с постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности совещания по стратегическому планированию.