Текст книги "Административное право"

Краткий курс по административному праву

© Обложка. ООО Группа Компаний «РИПОЛ классик», 2016

© Оформление. ООО «Издательство «Окей-книга», 2016

1. Понятие управления как сферы применения норм административного права

1. По общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, управление – это функция сложных организованных систем любой природы, обеспечивающей сохранение структуры этих систем, а также поддержание режима их деятельности, направленной на реализацию программных целей.

Содержание управления как юридической категории заключается в том, что это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Как правило, объектами управления являются вещи, явления и процессы, люди, а субъекты управления – это человек или коллективное образование – администрация.

2. Смысл управления сводится к практической организации деятельности руководимых (управляемых) объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое имманентное свойство управления. Таким образом, организация – атрибут управления с внутренне присущим ему свойством, пронизывающим все его содержание.

В любом современном государстве многостороннюю организацию жизнедеятельности гражданского общества, направление и регулирование всех протекающих в нем социально-культурных, социально-политических, экономических, охранительных и иных процессов и явлений осуществляют и обеспечивают три вида управления, принципиально различающихся своей объектной направленностью и внутренним содержанием. Это техническое, биологическое и социальное управление.

3. Сфера действия норм административного права сводится к государственному управлению, которое можно обозначить как форму реализации прерогативы государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления.

4. Термин «государственное управление» можно рассматривать в широком и узком смыслах.

В широком смысле под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является какая-либо организация, определенное упорядочение общественных отношений. Сферу столь широко понимаемого государственного управления обслуживают многие отрасли публичного права, в том числе и административное право.

5. Узкий смысл понимания государственного управления заключается в том, что оно представляет собой лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

Государственное управление в узком организационно-правовом смысле и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

2. Государственная исполнительная власть и государственное управление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение)

1. Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

2. В сущностной характеристике исполнительной власти всегда выделялись прежде всего два ключевых момента: власть и исполнение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с каким связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата – органов государственного управления, и во-вторых, прямую направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной, президентской и правительственной власти в целях урегулирования различных сторон общественной жизни. Различие между устанавливающей общие нормы властью и исполнительной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения.

3. К определяющим элементам сущностной характеристики государственной исполнительной власти можно отнести следующие:

• социальное предназначение исполнительной государственной власти, состоящее в исполнении общих предписаний, т. е. решений представительной, президентской и правительственной власти;

• реализация исполнительной власти через систему специальных исполнительных органов власти, ранее повсеместно именовавшихся органами государственного управления и сейчас остающихся таковыми по сути, иногда и с сохранением этого старого наименования;

• волевые импульсы исполнительной власти проявляются в принятии управленческих решений и организации их исполнения в пpoцecce и в результате осуществления управленческой деятельности как особого и специфического вида государственной деятельности и основной формы реализации исполнительной власти.

4. Таким образом, управление представляет собой деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством осуществления многочисленных и разнообразных управленческих действий и процедур. Управление – это исполнительная власть в действии.

3. Понятие, предмет и метод административного права (отношения административно-правового регулирования)

Административное право – это имеющая системный характер совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения в сфере исполнительной власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, форм и методов контроля и ответственности в ходе осуществления вышеуказанной власти.

1. Предметом административного права являются те общественные отношения, которые складываются в сфере государственного управления.

Предмет административного права включает три группы отношений:

☑ организационные отношения управления в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления);

☑ внутриорганизационные отношения во всех элементах системы публичного управления (сферах государственной деятельности);

☑ контрольно-организационные отношения общегосударственного характера.

В самом общем виде методы правового регулирования общественных отношений, в том числе и отношений в сфере исполнительной власти, можно представить как совокупность правовых средств или различных способов, применяемых в ходе правового регулирования вышеназванных отношений.

2. К административно-правовым методам регулирования можно отнести следующие методы:

• метод «власть – подчинение»: административно-правовые отношения в рамках этого метода строятся на подчинении одного участника другому. На всех ступенях этих отношений осуществляется императивное регулирование – регулирование сверху донизу на властно-императивных началах; законодательная энергия поступает на данный сегмент правовой действительности только сверху – от государственных органов, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями субординации, т. е. прямого подчинения;

• метод равенства – субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, осуществляют совместные действия в форме, например, административного договора. Это можно охарактеризовать и как диспозитивное регулирование, при котором правовое регулирование определяется также снизу. На ход и процесс такого регулирования влияет активность участников регулируемых общественных отношений; их правоохранные действия здесь являются индивидуальным, автономным источником законодательной энергии, и в соответствии с этим положение субъектов характеризуется отношениями координации;

• метод согласования – с его помощью регулируются отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении; в качестве примера можно привести взаимоотношения областной администрации и органа местного самоуправления по вопросам работы различных предприятий и учреждений, городского транспорта и пр.;

• метод рекомендаций – рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником административно-правового управления. В условиях рынка и осуществляющегося в современной действительности перехода к многообразию форм собственности, а также расширения прав предприятий и учреждений сфера применения таких рекомендаций становится все обширнее.

4. Источники административного права

Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм, которыми являются различные по юридической силе нормативные правовые акты.

1. Виды источников административного права:

Конституция РФ, а также конституции и уставы субъектов РФ содержат нормы, имеющие определенную административно-правовую направленность, например нормы, устанавливающие основы организации и функционирования исполнительной власти и др.;

• общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ включаются в систему источников норм административного права в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ;

• законы (федеральные, конституционные, а также законы субъектов РФ) регулируют различные вопросы в сфере организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти;

• указы Президента РФ и нормативные правовые акты глав субъектов РФ определяют правовой статус федеральных органов исполнительной власти, которые находятся под руководством Президента РФ и глав субъектов РФ (например, Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»);

• постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты правительств субъектов РФ утверждают различного рода правила и порядок осуществления той или иной деятельности в сфере управленческой деятельности (например, Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки от 17 июня 2004 г.);

• нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления регулируют различные сферы общественных отношений в соответствии с переданными государственно-властными полномочиями;

• публичные договоры – федеративные, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов и т. д.

2. Источники административного права, как и любой другой отрасли права, могут выражаться в определенных формах: кодексах (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)), правилах, положениях, инструкциях и уставах.

3. Для эффективного регулирования административных правоотношений необходима их систематизация. Она представляет собой деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемым в соответствии с разрешаемыми этой деятельностью задачами.

4. Цель систематизации – упорядочение накопленного нормативно-правового материала с его последующим анализом, в результате чего определяются взаимосвязи законодательных актов, выявляются противоречия, дублирование, пробелы, другие недостатки, и вместо нескольких законов разрабатывается комплексный закон в определенной сфере.

5. Соотношение административного права с другими отраслями права

1. Административное право взаимно связано с другими отраслями права.

Разграничение норм конституционного права и административного права проводится в первую очередь по их субъектам: нормы конституционного права регулируют организацию и деятельность представительной, а нормы административного права – исполнительной власти. Это самый четко определенный критерий разграничения двух отраслей в условиях разделения властей при условии, что компетенция каждой из властей детально определена в Конституции и законах.

Деятельность государственных и иных служащих является смежной областью регулирования отношений трудовым и административным правом. В процессе своей деятельности служащие выполняют организационные функции или обеспечивают их выполнение, в силу чего деятельность служащих регулируется нормами административного права. Отношения же служащих с органом управления к управлению не относятся, поэтому регулируются нормами трудового права.

2. Административное право также тесно связано с гражданским правом. Это вызвано тем фактом, что нормы административного права регулируют все отношения, связанные с имуществом, а также правила движения имущества (передача, изъятие и т. д.) в сфере государственного управления.

Мнение о том, что для отграничения гражданского права от административного недостаточно одного критерия – предмета регулирования, и его необходимо дополнить методом регулирования, имеет широкое распространение в юридической науке. Отношения в сфере государственного управления прежде всего осуществляются на основе не только власти – подчинения, но и иных методов, как то: согласования, административного договора и пр. Поэтому решение данного вопроса лежит все-таки в плоскости предмета регулирования.

Гражданское право регулирует имущественные отношения – отношения владения, пользования и распоряжения имуществом. При этом практическое пользование имуществом в имущественных отношениях является исходным элементом. Как подчиненные элементу пользования выступают элементы владения и распоряжения.

Управленческие отношения, связанные с имуществом или его движением, заключаются лишь во владении и распоряжении им. Как видим, здесь отсутствует элемент пользования. Имущество в сфере управления лишь осуществляет движение, и только на предприятии оно будет использовано.

Можно подытожить, что отношения, связанные с имуществом и его движением, в сфере государственного управления существенно отличаются от отношений имущественных.

Финансовое право регулирует один из видов управленческих отношений, а именно тех отношений, которые связаны с финансами (с формированием бюджета, налоговой системы и т. д.). Но это относится не только к сфере управления. Нормы финансового права регулируют также и отношения, складывающиеся в других сферах государственной деятельности.

6. Административно-правовые нормы: понятие, виды, особенности

1. Как и всякая правовая норма, административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение.

Общность административно-правовых норм с нормами других отраслей права обусловлена тем, что административное право – одна из фундаментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характеристикам и критериям с точки зрения их социально-политической сущности, роли и общественного предназначения.

2. Но наряду с общностью имеются и определенные особенности административно-правовых норм по срав нению с нормами других отраслей права. Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулируются нормами административного права, о чем говорилось выше.

3. Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм в отличие, скажем, от гражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Императивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полномочий субъектом исполнительной власти. Императивный (повелительный) характер административно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от властных государственных структур должного в интересах данного гражданина образа действия и поведения.

4. Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в составе данной нормы санкции как последствия ее несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без санкции правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах, например в законодательстве о дисциплинарной ответственности, административной ответственности и т. д.

5. По своему характеру и содержанию административно-правовые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими и поощрительными. Большинство административно-правовых норм являются прямо предписывающими обязанным субъектам постоянно и регулярно совершать определенные позитивные организационные действия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, нормы о порядке формирования органов, о порядке работы с обращениями граждан и др.).

Много в административном праве и запрещающих норм, которые устанавливают недопустимые действия (нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, правила разрешительной системы и т. д.).

6. К уполномочивающим административно-правовым нормам относятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам, которые они могут использовать по своему желанию и усмотрению, а могут и отказаться от их реализации (нормы, предусматривающие возможность осуществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанавливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). Особой разновидностью уполномочивающих норм можно считать и поощрительные нормы, уполномочивающие соответствующих субъектов на применение различных мер поощрения.

Общими для всей совокупности административно-правовых норм особенностями являются их огромное по сравнению с нормами других отраслей права количество, а также многочисленность и разнообразие форм их группировки, систематизации и кодификации.

7. Действие административно-правовой нормы во времени

1. Норма административного права начинает действовать на основе общего правила (через 10, 7 дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока.

Можно различать три варианта пределов действия нормы административного права:

• перспективное – на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, норма, усиливающая наказание);

• немедленное – на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;

• с обратной силой – на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ответственность).

2. Норма может быть отменена прямо, в этих случаях четко определяется дата, когда она перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия старой нормы со дня вступления в силу новой. Возможен и такой вариант: норма была срочной, т. е. заранее было установлено время ее действия, по истечении которого она утрачивает силу.

3. Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы:

• переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой;

• немедленно с даты утраты нормой силы она прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала;

• досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались нормой, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.

Во всех остальных случаях следует руководствоваться таким принципом: немедленное действие нормы – это общее правило, а допущение переживания старой нормы, придание обратной силы новой должны быть специально оговорены компетентным органом.

8. Юридические факты в административном праве

Юридический факт – это обстоятельство, при наступлении которого в соответствии с требованиями нормы административного права между сторонами должно или сможет возникнуть, измениться или прекратить свое существование конкретное правоотношение.

1. Функциями юридических фактов в административном праве являются обеспечение возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений и гарантия соблюдения принципа законности.

2. Классификация юридических фактов:

• по характеру наступивших последствий:

– правообразующие – юридические факты, определяющие возникновение правовых отношений (возбуждение административного производства и т. д.),

– правоизменяющие – юридические факты, определяющие изменения правовых отношений, например перевод на другую должность,

– правопрекращающие – юридические факты, определяющие прекращение правовых отношений, например увольнение со службы;

• по содержанию:

– события – обстоятельства, не зависящие от воли и сознания человека и возникающие сами по себе, например стихийные бедствия,

– действия – обстоятельства, зависящие от волеизъявления человека. Действия делятся на правомерные (основанные на требованиях закона) и противоправные (совершение административного правонарушения);

• по наличию фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения правоотношений:

– простые юридические факты (поступление на службу),

– сложные юридические факты (юридические составы правонарушений) – для возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений необходимо наличие нескольких условий.

3. Необходимо отметить, что в ряде случаев юридические факты, с которыми связано возникновение (изменение или прекращение) административного правоотношения, также порождают возникновение иного правоотношения, урегулированного иными отраслями права (так, поступление на государственную службу является юридическим фактом для возникновения не только административных, но и трудовых отношений).

4. Так, дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при наличии следующих условий:

• если для этого имеется хотя бы один из поводов, предусмотренных соответствующей статьей КоАП РФ;

• достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

– непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения,

– материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений,

– сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.