Текст книги "Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Учебное пособие"

Основная литература

Голицын Ю. П.Фондовый рынок дореволюционной России: Очерки истории. – М.: Деловой Экспресс, 2001. – 279 с.

Гусаков А. Г. История и кодификация торгового права в России/сост. по лекциям проф. А. Г. Гусакова. – СПб., 1905.

Залевский В. Г Конверсии государственных долговых обязательств // Законодательство. – М: [б. и.], 2001. – № 1.

Зиноватный П. С. Биржевое право Российской Империи//Винер Ф. А. Биржа/Ф. А. Винер; Под общ. ред., пер. с нем. Р. С. Куракина, К. В. Мротцека. – М.: Волтере Клувер, 2010. – 530с.

Куракин Р. С. Биржевое право: учебное пособие. Т. 1. – М.: Юрлитинформ, 2011. – 520с.

Кардашев В. П.Фондовые биржи в России//Банковая энциклопедия: в 2 т. Т. 2: Биржа. История и современная организация фондовых бирж на Западе и в России. Биржевые сделки. Биржи и война/под общ. ред. проф. Л. Н. Яснопольского. – Киев: Изд-во Банк, энцикл., 1917. – 412 с. Колоножников Г М. Облигации торгово-промышленных Акционерных Товариществ. Ч. 1. Условия выпуска облигаций. – Томск, 1912.

Лизунов П. В. Биржи в России и экономическая политика правительства, XVIII – начало XX в.: дисс… докт. ист. наук: 07.00.02. – Архангельск, 2002. – 473 с.

Лизунов П. В. Петербургская фондовая биржа и коммерческие банки в России, 1864–1914 гг.//Экономическая история: обозрение. – М.: Изд-во МГУ, 2008. – Вып. 15. (Труды исторического факультета МГУ: Вып. 42).

Молотников А. Е. История развития российского и зарубежного корпоративного законодательства // Корпоративное право: учебник/отв. ред. И. С. Шиткина. – М.: КноРус, 2011. – 1120с. – Гл. 2.

Шепелев Л. Е. Фондовая биржа в России в период 1-й мировой войны (1914–1917) // Исторические записки. – М., 1969. – Т. 84.

Дополнительная литература

Венедиктов А. В. Смешанные акционерные компании//Экономическое Возрождение. – 1922. – № 1.

Голицын Ю. П.Декрет21 января 1918 года (об аннулировании государственных займов) и его социально-экономические последствия // Биржевое обозрение. – М.: ИД «РЦБ», 2010. – № 12(84).

Гаттенбергер К. К.Законодательство и биржевая спекуляция. – Харьков, 1872.– 255 с.

Жолобова Г. А. Правовое регулирование биржевой деятельности в Российской империи на рубеже XIX–XX вв.//Правоведение. – 2003. -№ 1. – С. 233–246. – Электрон, вере, печат. публ. – URL: http://www.Law. ed u.ru./a rticle/articLe.a sp?a rticle I D=1899 34.

Кондратьев Д. «Опасная обуза» для рынка. Махинации на бирже в царской России // Ценные бумаги – 2006. – № 2.

Лексис В. Торговля. Ч. 2. Фондовая биржа и внутренняя торговая политика/под. ред. и с доп. М. И. Боголепова. – Рига: Наука и жизнь, 1914,– 160 с.

Мигулин П. П.Русский государственный кредит (1769–1899): опыт историко-критического обзора: в 3 т. – Т. 1. – Харьков, 1899. – 629 с. Кротов Н., Никульшин О. История российского фондового рынка: депозитарии и регистраторы: в 2 кн. – М.: Экономическая летопись, 2007,– 504 с.

Потемкин А. П.Становление и развитие рынка ценных бумаг России: автореф. дис…. канд. экон. наук. – М., 1999. – 147с.

Судейкин В.Т. Биржевая игра на Петербургской бирже (ее причины и последствия). – СПб., 1897.

Глава 4
Современное российское законодательство о рынке ценных бумаг

В целом тенденция развития российского фондового рынка мне импонирует, потому что он, в отличие от других видов бизнеса, вырос не сверху – от государства, а снизу – от его участников. Под уже развивающийся рынок создавались законы, подзаконные акты, требования, лицензии и т. д., а это значит, что фондовый рынок – реальная, а не искусственная система.

Михаил Слипенчук, из интервью журналу «Рынок ценных бумаг», № 9, 2012 год

1. Особенности нормативного регулирования рынка ценных бумаг в РФ.

2. Современные тенденции развития российского законодательства о рынке ценных бумаг.

4.1. Особенности нормативного регулирования рынка ценных бумаг в РФ

На развитие рынка ценных бумаг в равной степени воздействуют как частные, так и публичные интересы, это проявляется и в особенностях нормативного регулирования данной сферы общественных отношений. В целях наиболее эффективной регламентации функционирования рынка требуется, чтобы нормативные акты были направлены на максимально возможное достижение баланса между интересами государства, общества и отдельных участников оборота. С одной стороны, необходимо обеспечить наиболее комфортные условия для обращения ценных бумаг и совершения различных сделок с финансовыми инструментами между участниками, а с другой – нужно снизить риск нарушения прав участников рынка с помощью обязательной государственной регистрации выпуска ценных бумаг, требований к эмитентам о раскрытии информации и т. д.[284]284
  Об анализе особенностей сочетания публичных и частных начал в правовом регулировании рынка ценных бумаг 49 государств мира см. исследование: La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A. What Works in Securities Laws? [Electronic resource]//Tuck School of Business Working Paper. – 2003. – URL: http://ssrn.com/ abstract=425880.


[Закрыть]

Во многом необходимость нахождения баланса между частными и публичными интересами и приводит к комплексному характеру нормативных актов, регулирующих рынок ценных бумаг. При этом следует особо подчеркнуть, что комплексность вообще является признаком законодательства о предпринимательской деятельности[285]285
  Предпринимательское право России: учебник/В. С. Белых, Г. Э. Берсункаев, С. И. Виниченко; отв. ред. В. С. Белых. М.: Проспект, 2009. С. 537.


[Закрыть].

В основе правового регулирования рынка ценных бумаг лежат именно конституционные нормы, содержащие различные базовые принципы, например, гарантирующие свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Данный принцип получил свое развитие в ст. 34 Конституции РФ. В ней закреплено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом особо оговаривается недопустимость экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Также в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ закреплен принцип, напрямую влияющий на развитие фондового рынка, – гарантия единства экономического пространства и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств[286]286
  Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.//Российская газета. № 237. 25.12.1993. Подробнее о конституционных основах правового регулирования см.: Гаджиев Г. А. Конституционные основы и пределы правового регулирования корпоративных отношений//Предпринимательское право в рыночной экономике/Отв. ред. Е.П.Губин, П. Г. Лахно. М.: Новая Правовая культура, 2004. С. 175–189.


[Закрыть].

Если в советский период отсутствовали общие правила выпуска государственных облигаций, а размещения нередко происходили в принудительном порядке, то Конституция РФ закрепляет принципиально иной подход к эмиссии государственных ценных бумаг: ч. 4 ст. 75 предусматривает, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

Следует отметить, что международные договоры не играют серьезной роли в регулировании отношений на отечественном рынке ценных бумаг. В современной истории правового регламентирования фондового рынка известны попытки на межгосударственном уровне нормативно унифицировать отдельные отношения, возникающие на рынке ценных бумаг. Наиболее ярким примером являются модельные законодательные положения для государств – участников СНГ о рынке ценных бумаг[287]287
  Модельный закон принят на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 18-7 от 24 ноября 2001 года). См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. СПб.: Секретариат Совета МПА, 2002. № 28.


[Закрыть], а также о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг [288]288
  Приняты на двадцать пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 25-7 от 14 апреля 2005 года). См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. СПб.: Секретариат Совета МПА, 2005. № 36.


[Закрыть]. Во многом причина слабого влияния подобных актов на рынок ценных бумаг в России состоит в том, что они носят рекомендательный характер (см., например, ст. 1 Модельных законодательных положений).

Помимо этого, Россия отказалась стать участником[289]289
  Распоряжение Президента РФ от 16 апреля 2007 года № 166-рп «О некоторых международных договорах, подписанных в рамках Содружества Независимых Государств».


[Закрыть] другого международного договора, Соглашения о регулировании межгосударственного рынка ценных бумаг, подписанного в Минске 22 января 1993 года. Предполагалось, что этот документ станет основой для создания единого фондового рынка стран СНГ, упрощая деятельность эмитентов и инвесторов. Кроме этого, декларировалось, что стороны Соглашения признают целесообразным сближение и последующую унификацию законодательства о ценных бумагах[290]290
  Статья 4 Соглашения. Цит. по: Соглашение о регулировании межгосударственного рынка ценных бумаг (заключено в г. Минске 22 января 1993 года) [Электронный ресурс]/Законы России. 2007. URL: http://www.lawrussia.ru./texts/legal 901/ doc901 аЗ 14x5 81.htm.


[Закрыть]. Очевидно, что положения данного Соглашения остались сугубо декларативными, так как реальных шагов по созданию единого рынка ценных бумаг предпринято не было. В конечном итоге ряд других государств, первоначально подписавших международный договор, отказались стать его участниками[291]291
  См., например, Указ Президента Республики Казахстан от 16 июня 2010 года № 1000 «О намерении Республики Казахстан не становиться участницей Соглашения о регулировании межгосударственного рынка ценных бумаг от 22 января 1993 года». URL: http://online.zakon.kz/Document/7doc id=30766483


[Закрыть].

Нормативные акты, регулирующие отношения, которые возникают на рынке ценных бумаг, классифицируются по трем базовым основаниям[292]292
  За основу здесь и далее в настоящей главе взята классификация, используемая в отношении законодательства о предпринимательстве в РФ. (см.: Предпринимательское право Российской Федерации: учебник/отв. ред. Е.П.Губин, П. Г. Лахно. М.: Норма, 2010. С. 79–84).


[Закрыть]:

1) юридическая сила и место в иерархии нормативно-правовых актов;

2) установленные в ст. 71–73 Конституции РФ сферы законодательного регулирования;

3) масштаб действия.

Теперь остановимся более подробно на каждом из вышеназванных оснований.

1. Юридическая сила и место в иерархии нормативно-правовых актов.

Данное основание классификации нормативных актов является наиболее распространенным. В нем выделяются следующие группы:

1) федеральные законы;

2) подзаконные нормативные акты.

К первой группе относятся следующие базовые акты:

– Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ;

– Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ;

– Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-Ф3;

– Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ, часть вторая от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ;

– Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг»;

– Федеральный закон от 5 марта 1999 года № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»;

– Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;

– Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;

– Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»;

– Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 414-ФЗ «О центральном депозитарии»;

– Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 325-Ф3 «Об организованных торгах»;

– Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»;

– Федеральный закон от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»;

– Федеральный закон от 28 ноября 2011 года № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе»;

– Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и м у н и ц и п а л ь н о г о имущества».

Разумеется, ключевыми для фондового рынка нормативными актами из перечисленных выше являются Гражданский кодекс и Закон о рынке ценных бумаг. Если первый содержит положения о понятии ценной бумаги, об особенностях совершения сделок с ними, то второй регламентирует деятельность государственных контролирующих органов, закрепляет правовой статус эмитентов и профессиональных участников рынка.

Закон о рынке ценных бумаг был внесен в Государственную Думу в декабре 1994 года[293]293
  Законопроект № 94700306-1: О рынке ценных бумаг// Официальный сайт Государственной Думы РФ/Гос. Дума Федерального Собрания РФ. 2013. URL: http://asozd2. duma.gov.ru./main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=94700306-1 &02.


[Закрыть] группой депутатов во главе с Евгением Бушминым. Принятие закона сопровождалось широким общественным обсуждением[294]294
  Подробнее см., например: Калиниченко Н., Привалов А. Закон о рынке ценных бумаг. Так, ничего себе закончик… //Коммерсантъ. 1995. № 16 (127).


[Закрыть], особенно учитывались различные подходы к регулированию фондового рынка, выражаемые ФКЦВ и Банком России[295]295
  Споры между двумя структурами пришлось решать посредством специальных согласований в Правительстве, что в конечном итоге привело к подписанию Протокола согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг от 29 мая 1997 года, утвержденного Правительством РФ 30 мая 1997 года № АЧ-П13-19ПР, Минфином РФ, Банком России, ФКЦВ РФ.


[Закрыть]. При этом отдельные исследователи отмечают, что при разработке закона в качестве образца для построения рынка использовалась модель фондового рынка США. Это было вполне объяснимо, поскольку американские правовые решения, используемые при организации рынка, на практике доказали свою эффективность и разумность[296]296
  Семилютина Н. Г. Влияние законодательства США о рынке финансовых услуг на российскую практику //Право и экономика. 2000. № 2. URL: http://base. consultant.ru.(Доступ ограничен). Несмотря на высокий уровень развития законодательства о рынке ценных бумаг, нормативные акты этой юрисдикции довольно часто заимствуются иными государствами. Подробнее о причинах, особенностях и дальнейших перспективах этого процесса см.: Brummer С. Post-american securities regulation [Electronic resource]//California Law Review. 2010. URL: http://ssrn.com/ abstract=1441508.


[Закрыть].

Несмотря на созвучность терминов, понятие «законодательство о ценных бумагах» не совпадает с «законодательством о рынке ценных бумаг». Во втором случае мы сталкиваемся с более объемной нормативной базой, регулирующей различные отношения, которые возникают в связи с функционированием рынка ценных бумаг. Данное обстоятельство уже отмечалось в специальной литературе[297]297
  Губин E. П. Правовое регулирование отношений на срочном рынке (рынке производных финансовых инструментов) // Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: в 2 т. Т. 2/Отв. ред. Г. А. Тосунян. М., 2002. С. 294–319.


[Закрыть].

Интересна предложенная А. В. Габовым систематизация различных обозначений в отечественном законодательстве нормативных актов, регулирующих сферу рынка ценных бумаг. Итак, используются следующие термины: «законодательство о ценных бумагах», «законы о ценных бумагах», «законодательство о защите прав и законных интересов инвесторов», «законодательство Российской Федерации о государственных (муниципальных) ценных бумагах» и т. д. Как справедливо отмечает исследователь, использование всех этих конструкций бессистемно. Что характерно, в одном и том же нормативном акте ссылка на законодательство может использоваться в самых разных видах[298]298
  Габов А. В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. М., 2011. С. 32.


[Закрыть]. Вместо сложившейся практики А. В. Габов предлагает использовать в качестве основной категории «законодательство о рынке ценных бумаг», а также «законодательство о защите прав и законных интересов участников рынка ценных бумаг»[299]299
  Там же. С. 33.


[Закрыть].

Изучение правового регулирования фондового рынка нельзя ограничить исключительно положениями о ценных бумагах, содержащимися в Гражданском кодексе или Законе о рынке ценных бумаг. При этом вряд ли можно согласиться с точкой зрения о том, что нормы, содержащиеся в актах, относящихся к законодательству о ценных бумагах, имеют приоритет над нормами актов, принадлежащих законодательству о рынке ценных бумаг[300]300
  Комментарий к Федеральному закону от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (постатейный)/!!). Н. Распутный, Н. А. Горбачева, Ж. В. Никитина, Н. И. Гарганджия, Д. А. Вавулин, А. С. Емельянов. М.: Деловой двор, 2009. Электрон, вере, печат. публ. URL: http://base.consultant.ru. (Доступ ограничен).


[Закрыть]. Ведь применительно к данному случаю действующее законодательство не содержит презумпции приоритета одних нормативных актов, регулирующих определенные отношения, над другими только на основании предмета регулирования.

Одна аз особенностей законодательства о рынке ценных бумаг заключается в его тесной связи с корпоративным законодательством. Так, в Законе об акционерных обществах содержится множество норм, напрямую связанных с регулированием рынка ценных бумаг и, прежде всего, с порядком выпуска и размещения акций и облигаций.

В последнее время наметилась тенденция увеличения общего числа специальных законов, регулирующих рынок ценных бумаг. Еще несколько лет назад наблюдалась своеобразная «монополия» Закона о рынке ценных бумаг на правовое регулирование отношений, возникающих на фондовом рынке. Теперь же в связи с усложнением отношений, возникающих на рынке, данная сфера регулируется целым комплексом федеральных законов[301]301
  Речь, в первую очередь, идет о таких нормативных актах, как Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»; Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 414-ФЗ «О центральном депозитарии»; Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 325-Ф3 «Об организованных торгах».


[Закрыть].

Среди перечисленных выше законов можно выделить нормативные акты, преимущественно посвященные регулированию отношений, возникающих на рынке ценных бумаг. Например, Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг или Закон о центральном депозитарии. Другие же законы, в первую очередь, регулируют иные сферы экономической деятельности, хотя и содержат отдельные нормы, затрагивающие рынок ценных бумаг. В частности, это Закон об акционерных обществах или Закон о приватизации. Следует отметить, что на рынок ценных бумаг оказывают воздействие и иные не указанные выше законодательные акты. Это и Федеральный закон от 13 марта 2006 года № 38-Ф3 «О рекламе», и Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», и многие другие. Специфика регулирующего воздействия отдельных законодательных актов на рынок ценных бумаг будет рассмотрена в следующих разделах данного учебника.

К основным подзаконным нормативным актам, регулирующим фондовый рынок, относятся следующие:

– Указ Президента РФ от 4 ноября 1994 года № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации»;

– Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2012 года№ 1238 «О государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, изменений, вносимых в условия эмиссии и обращения этих ценных бумаг, а также об отчетах о проведенной эмиссии»;

– Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденные Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам, от 25 января 2007 года № 07-4/пз-н;

– Приказ ФСФР РФ от 4 октября 2011 года № 11–46/пз-н «Об утверждении Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг»;

– Постановление ФКЦВ РФ от 2 октября 1997 года № 27 «Об утверждении Положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг»;

– Приказ ФСФР РФ от 28 декабря 2010 года № 10–78/пз-н «Об утверждении Положения о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг»;

– Приказ ФСФР РФ от 20 июля 2010 года № 10–49/пз-н «Об утверждении Положения о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг»;

– Приказ ФСФР РФ от 18 марта 2008 года № 08–12/пз-н «Об утверждении Положения о порядке признания лиц квалифицированными инвесторами»;

– Приказ Минфина РФ от 6 апреля 2001 года № 30н «Об утверждении стандартов раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг, формы заявления о государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, и формы представления отчета об итогах эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг»;

– «Положение об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг», утвержденное Банком России 25 марта 2003 года № 219-П;

– и многие другие.

Указы Президента РФ играли ключевую роль в регулировании фондового рынка в первые годы существования нового государства (в особенности после политического кризиса в 1993 году). Именно в это время были приняты многие указы, затрагивающие сферу рынка ценных бумаг. Однако после принятия Закона о рынке ценных бумаг и появления Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ значение указов Президента РФ постепенно снизилась.

От указов необходимо отличать поручения и указания Президента РФ[302]302
  Указ Президента РФ от 28 марта 2011 года № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации».


[Закрыть]. Они не являются нормативными актами и даются в целях решения определенной задачи, стоящей перед государством. Поручения содержатся в указах, распоряжениях и директивах Президента РФ, а указания оформляются в виде резолюций. Например, Президент РФ по итогам заседания Международного консультативного совета по созданию и развитию международного финансового центра в РФ, которое состоялось 28 октября 2011 года, дал целый ряд поручений, касающихся фондового рынка[303]303
  Перечень поручений по итогам заседания Международного консультативного совета по созданию и развитию международного финансового центра // Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru./ assignments/13925#sel=.


[Закрыть]. Например, было поручено подготовить предложения об упрощении допуска ценных бумаг иностранных эмитентов на российский финансовый рынок и о возможности раскрытия информации о таких ценных бумагах и об их эмитентах перед квалифицированными инвесторами на иностранном языке, наиболее часто используемом в деловом обороте.

Основная часть подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения на фондовом рынке принимается федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. В настоящее время это Федеральная служба по финансовым рынкам[304]304
  Очевидно, в ближайшее время соответствующие полномочия перейдут к Банку России в рамках концепции создания мегарегулятора финансового рынка (подробнее см. главу 10).


[Закрыть]. Именно на основании нормативно-правовых актов этого ведомства осуществляется эмиссия ценных бумаг, раскрывается информация, происходит лицензирование деятельности профессиональных участников рынка и т. д.[305]305
  Более детальный перечень нормативно-правовых актов, которые вправе принимать ФСФР в целях регулирования рынка ценных бумаг перечислено в п. 5.3. Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2011 года № 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации».


[Закрыть] Следует отметить, что ключевые нормативные акты подлежат обязательному согласованию с Министерством финансов (например, стандарты эмиссии ценных бумаг или обязательные требования к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг[306]306
  Пункт 5.3.17 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам.


[Закрыть]).

Первоначально при формировании системы государственного регулирования рынка ценных бумаг был закреплен специальный порядок вступления в силу нормативных актов Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ. В частности, нормативные акты, изданные в пределах полномочий ФКЦБ, вступали в силу со дня их официального опубликования и не нуждались в дополнительной регистрации[307]307
  Пункт 14 Указа Президента РФ от 3 июля 1995 года № 662 «О мерах по формированию общероссийской телекоммуникационной системы и обеспечению прав собственников при хранении ценных бумаг и расчетах на фондовом рынке Российской Федерации».


[Закрыть]. Не предусматривалась обязательная государственная регистрация и в принятом в 1996 году Законе о рынке ценных бумаг. Вероятно, исключение из правил для ФКЦВ было сделано в связи с необходимостью в максимально короткие сроки сформировать принципиально новое законодательство о фондовом рынке. При этом даже было учреждено отдельное издание для официального обнародования нормативных актов – Вестник ФКЦБ[308]308
  Постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 года № 1263 «Об информационном бюллетене «Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку».


[Закрыть]. Ситуация стала иной только в 1998 году, когда соответствующие изменения были внесены ст. 43 Закона о рынке ценных бумаг[309]309
  Федеральный закон от 26 ноября 1998 года № 182-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг».


[Закрыть]. В настоящее время нормативные акты Федеральной службы по финансовым рынкам – правопреемника ФКЦВ – подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Однако нельзя забывать и о других федеральных органах исполнительной власти, занимающихся нормотворчеством в указанной сфере. Например, это Правительство Российской Федерации, которое, в первую очередь, регулирует отношения на рынке государственных ценных бумаг, регламентирует особенности осуществления инвестиций страховых взносов, поступивших в Пенсионный фонд и т. п.

Министерство финансов Российской Федерации занимает важное положение среди органов государственной власти, осуществляющих регулирование фондового рынка. До недавнего времени это министерство в основном регламентировало особенности выпуска и обращения государственных ценных бумаг[310]310
  См. п. 5.2 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 329.


[Закрыть]. Однако с 2011 года оно было наделено правом осуществлять разработку главных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг[311]311
  Абзац 2 п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации.


[Закрыть].

Как известно, Центральный банк Российской Федерации обладает правом издавать общеобязательные нормативные акты[312]312
  Страница 7 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».


[Закрыть]. В том числе они могут осуществлять регулирование отношений, возникающих на рынке ценных бумаг (например, эмиссия кредитных организаций).

Особое значение для регулирования рынка ценных бумаг имеют акты рекомендательного характера, издаваемые органами государственной власти. В начале 2000-х годов большие надежды по повышению уровня регулирования корпоративных отношений, а также рынка ценных бумаг связывались с Кодексом корпоративного поведения[313]313
  См.: Распоряжение ФКЦВ РФ от 4 апреля 2002 года № 421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» (вместе с «Кодексом корпоративного поведения» от 5 апреля 2002 года) // Вестник ФКЦВ России. 2002. № 4. Этот документ был подготовлен под руководством Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг юридической фирмой «Кудерт Бразерс». Финансирование работы осуществлялось за счет гранта Европейского Банка Реконструкции и Развития (ЕБРР), обеспеченного Правительством Японии.


[Закрыть]. Многие эксперты сходятся во мнении, что положения Кодекса, касающиеся контроля финансово-хозяйственной деятельности общества и защиты интересов инвесторов, перекликаются с нормами закона Сарбейнса-Оксли (США)[314]314
  Астапович А., Дуглас Ч., Зелковиц Дж. Перемены в мышлении. Корпоративное управление и перспективы взаимных инвестиций России и США. М., 2007. С. 51.


[Закрыть]. Правда, зарубежный аналог обязателен для исполнения, в отличие от российского[315]315
  Губин Е. П.Законодательство о предпринимательской деятельности: состояние, значение, и перспективы развития//Предпринимательское право в рыночной экономике. М.: Новая Правовая культура, 2004. С. 91.


[Закрыть].

Принятие кодексов корпоративного поведения в различных государствах выступило своеобразной попыткой повышения инвестиционной привлекательности компаний и снижения негативного эффекта от их внутренних конфликтов и противоречий, которые трудно урегулировать на уровне законодательства.

Одним из первых модельных сводов стандартов корпоративного управления стали Принципы корпоративного управления, представленные Организацией экономического сотрудничества и развития (далее – Принципы ОЭСР), принятые в мае 1999 года и в обновленной редакции – в 2004 году.

В 2000–2002 годах правительствами разных стран и компаниями было принято около 90 кодексов корпоративного управления. В частности, в Великобритании был принят Кодекс принципов корпоративного управления (The Combined Code: Principles of Good Governance and Code of Best Practice, 2000 год), в Германии – Кодекс корпоративного управления (German Code of Corporate Governance, 2000 год), в Италии – Кодекс корпоративного поведения 2002 года и т. д.[316]316
  Подробнее см. полный перечень Кодексов различных государств, а также ОЭСР. URL: http://www.ecgi.org/codes/all codes.php


[Закрыть]

Мировой финансовый кризис 2008–2009 годов привел к дополнению и уточнению ряда значимых аспектов корпоративного управления, пересмотру содержания кодексов в ряде юрисдикций (в Великобритании, в некоторых странах ЕС).

Однако российский Кодекс корпоративного поведения так и остался сугубо декларативным документом, положения которого соблюдает ограниченное число российских акционерных обществ. Стоит отметить, что исполнение его требований, прежде всего, важно для акционерных обществ, акции которых обращаются на фондовой бирже. Дело в том, что организаторы торговли на рынке ценных бумаг обычно требуют соблюдать положения Кодекса для включения ценных бумаг эмитента в котировальные листы[317]317
  См. например: п. 2 Распоряжения ФКЦВ РФ от 18 июня 2003 года № 03-1169/р «Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению организаторами торговли на рынке ценных бумаг контроля за соблюдением акционерными обществами положений Кодекса корпоративного поведения», Правила листинга Закрытого акционерного общества «Фондовая биржа ММВБ», утвержденные Советом директоров ЗАО «ФВ ММВБ» в февраля 2013 года (Протокол № 14). URL: http:// fs.rts.micex.ru./files/25 7.


[Закрыть].

За рубежом акты рекомендательного характера довольно широко применяются в практике регулирования рынка ценных бумаг. К примеру, это справедливо для Комиссии по ценным бумагам и деривативам (SFC) Гонконга как одного из международных финансовых центров. Итак, SFC, помимо обязательных для исполнения нормативных актов, имеет право выпускать рекомендательные акты (codes, guidelines)[318]318
  См. сайт регулятора: URL: http://www.sfc.hk/sfc/html/EN/legislation/regulatory/regu-latory.html.


[Закрыть], которые не являются общеобязательными, и их нарушение или неисполнение не ведет к применению санкций в отношении участников рынка. Однако сам факт несоблюдения положений рекомендательного акта может иметь доказательственное значение в случае разбирательства, вызванного нарушением иного положения законодательства о фондовом рынке. При этом суд при вынесении решения будет учитывать и факт несоблюдения норм соответствующего рекомендательного акта[319]319
  Государственное регулирование рынка ценных бумаг в России и зарубежных финансовых центрах: уч. пособие/Д. А. Глазунов, А. В. Новаковский, Ю. Е. Туктаров [и др.].М., 2010. С. 26.


[Закрыть].

Вызывают интерес примеры включения в содержание кодексов религиозных правил поведения. Например, в разделе 9 Кодекса корпоративного управления Королевства Бахрейн (от 16 марта 2010 года), отмечено, что компании, которые относят себя к Исламским, обязаны следовать Законам Шариата. При этом они подвергаются дополнительному регулированию и обязаны раскрывать больший массив информации различным группам стейкхолдеров, чтобы доказать свое следование указанным Законам[320]320
  Corporate Governance Code: Kingdom of Bahrain [Electronic resource]. 2010. 59p. URL: http://www.ecgi.org/codes/documents/cg code bahrain mar2010 en.pdf.


[Закрыть].

Довольно ограниченное применение положений Кодекса приводит некоторых авторов к выводу о том, что его рекомендации носят в первую очередь морально-этический характер[321]321
  Макарова О. А. Корпоративное право: учебник. M.: Волтере Клувер, 2005. С. 42.


[Закрыть]. Более широкое распространение положений этого акта можно было обеспечить либо созданием условий, которые бы делали выгодным для компаний его применение, либо использованием силы неформального убеждения со стороны органов государственной власти и общественных организаций. Но в настоящее время прогнозировать широкое применение Кодекса корпоративного поведения не представляется возможным.

Необходимо отличать рекомендательные кодексы от типовых, которые могут утверждаться органами государственной власти. Например, типовой Кодекс профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих[322]322
  Постановление Правительства РФ от 17 июня 2005 года № 383 «Об утверждении типового Кодекса профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, и Правил согласования Кодексов профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, с Федеральной службой по финансовым рынкам».


[Закрыть]. Типовые кодексы содержат в себе общеобязательные правила, которые должны соблюдаться участниками соответствующих отношений.

2. Установленные в ст. 71–73 Конституции РФ сферы законодательного регулирования.

В соответствии с данным критерием выделяются федеральные законы, которые принимаются в сфере ведения Российской Федерации и в сфере ее совместного ведения с субъектами РФ, а также законы субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ). Учитывая, что федеральное законодательство было подробно рассмотрено выше, следует обратиться к законодательству субъектов.

В основной своей массе нормативные акты, принимаемые субъектами РФ в отношении фондового рынка, посвящены особенностям выпуска государственных ценных бумаг. Например, Постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2005 года № 1051-ПП «О порядке эмиссии облигаций Городского облигационного (внутреннего) займа Москвы». Отдельные нормы содержатся в актах субъектов РФ, регулирующих порядок распоряжения принадлежащими им ценными бумагами (преимущественно акциями). Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 года № 49 «Об основах управления собственностью города Москвы», Закон Астраханской области от 19 апреля 2006 года № 7/2006-03 (ред. от 20 апреля 2012 года) «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Астраханской области»; Закон Ульяновской области от 6 мая 2002 года № 020-30 (ред. от 2 мая 2012 года) «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Ульяновской области» и т. д.

На первых этапах функционирования фондового рынка в нашей стране наблюдалось недопустимое вторжение законов субъектов РФ в сферу регулирования федерального законодательства. В частности, знаменательно принятие Закона г. Москвы «Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг». На первый взгляд, здесь идет речь об установлении административной ответственности в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Однако, как отметила Ю.А. Метелева, рынок ценных бумаг регулируется финансовым законодательством. При этом п. «ж» ст. 71 Конституции РФ относит регулирование отношений в области финансов к компетенции Федерации, а не ее субъектов[323]323
  Метелева Ю. А. Правовое положение акционера в акционерном обществе. М.: Статут, 1999. С. 95.


[Закрыть]. Следовательно, принятие субъектом РФ специального закона об административной ответственности на фондовом рынке недопустимо.

Весьма показателен опыт сочетания федерального и регионального законодательства о рынке ценных бумаг в США [324]324
  Излагается на основе книги: Hazen Т. L. Securities regulation in a nutshell. West, 2009. P. 9–15, а также информации, размещенной на сайте Комиссии по ценным бумагам США: URL: www.sec.gov.


[Закрыть]. Здесь фондовый рынок в равной степени регулируется как нормами федерального законодательства, так и законами штатов. Например, в зависимости от различных обстоятельств обращение ценных бумаг регламентировано нормативными актами обоих уровней. В настоящее время базовыми федеральными законами являются следующие:

– The Securities Act of 1933 регулирует публичные предложения ценных бумаг, в том числе запрещает их предложение и продажу, если они не зарегистрированы в Комиссии по ценным бумагам и биржам США (SEC);

– The Securities Exchange Act of 1934 был учрежден SEC, регулирует обращение ценных бумаг, предусматривает раскрытие информации, содержит требования к публичным компаниям;

– The Trust Indenture Act of 1939 регулирует публичное размещение долговых ценных бумаг объемом свыше 10 млн долларов;

– The Investment Company Act of 1940 наделяет SEC правом контроля публичных компаний, действующих в сфере инвестиций на рынке ценных бумаг;

– The Investment Advisers Act of 1940 регулирует регистрацию и деятельность инвестиционных консультантов;

– The Securities Investor Protection Act of 1970 устанавливает механизм ликвидации инвестиционных компаний и урегулирования претензий их клиентов. На основе этого акта была создана the Securities Investor Protection Corporation (SIPC);

– The Sarbanes-Oxley Act of 2002 опосредовал реформу корпоративного управления, прежде всего, связанную с раскрытием информации и ужесточением ответственности руководителей компаний;

– The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010 устанавливает систему защиты потребителей финансовых услуг, регулирует рынки деривативов, хедж-фонды, раскрытие информации корпорациями;

– The Jumpstart Our Business Startups Act of 2012 направлен на оказание поддержки субъектам предпринимательства в привлечении финансовых средств на публичных рынках капитала посредством снижения нормативных требований и государственного контроля по отношению к эмитентам соответствующих финансовых инструментов.

Законы штатов, регулирующие фондовый рынок, получили общее название «blue sky» laws (законы голубого неба)[325]325
  Существует несколько точек зрения насчет происхождения данного термина. Согласно одной из них, данный термин появился в судебных решениях начала XX века и обозначал отсутствие активов у акционерной компании, а следовательно, и необеспеченность акций компаний, если не считать само «голубое небо». Во всяком случае первым штатом, принявшем в 1911 году закон, направленный против продавцов акций компаний, не имевших никаких активов, считается Канзас, (см.: Markham J. W. A Financial history of the United States. M. E. Sharpe, 2002. P. 59.


[Закрыть]. Сфера компетенции этих законов следующая:

1) они осуществляют регулирование брокерской и дилерской деятельности;

2) регламентируют регистрацию ценных бумаг, которые предлагаются к продаже и торгуются в определенном штате;