Текст книги "Формы и методы государственного управления в современных условиях развития"

Заслуживающей внимания является и тенденция, связанная с упорядочением прав и порядка их реализации в области наложения административных наказаний. С принятием КОАП РФ, Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, обновлением таможенного, природоохранного, трудового законодательства возникла реальная возможность облечь управленческие правонарушения и их квалификацию в соответствующие формализованные юридические составы. Но еще важнее отметить, что органы исполнительной власти, наряду с гражданами и организациями, признаются потенциальными правонарушителями, способными нести административную и иную ответственность. Здесь достаточно упомянуть меры т. н. «бюджетной ответственности», предусмотренные КОАП РФ и БК РФ, адресованные органам власти, нарушающим порядок исполнения федерального и региональных бюджетов.

Экономическая и социальная политика в стране характеризуется в постреформенное время чередованием периодов относительного благополучия и периодов кризисов, вызванных внутренними и международными причинами. Нормативное регулирование нередко заменяется или дополняется «ручным управлением», повышающим роль прямого администрирования. Тем не менее непреложной является закономерность снижения степени административной зависимости предприятий, организаций, граждан и их различного рода объединений от органов исполнительной власти, переход управления на регулирование экономических и социальных отношений непосредственно законом. Более того, затронутые выше феномены, такие как расширение сферы судебной защиты прав юридических и физических лиц от действий органов исполнительной власти, возникновение деликтоспособности последних, расширение практики материально-правового и процессуального нормативного регулирования административной деятельности, свидетельствуют о начале «тектонического сдвига» во взаимоотношениях органов исполнительной власти с окружающим их миром. Согласно прогнозу В. Е. Чиркина, конституционное развитие в будущем должно предполагать соревновательность и одновременно сотрудничество по вопросам использования государственной власти в интересах развития общества[79]79
  Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). ИГП РАН 2000. С. 18


[Закрыть] (выделено мною – С. З.). Следует предположить, что в новых социально-политических условиях полномочия, предоставленные органам исполнительной власти, преобразуются в их обязанности, а прежние обязанности юридических и физических лиц имеют тенденцию к превращению в их права и защищаемые законом интересы. Так, господствовавшее в недалеком прошлом понимание налоговых органов как носителей сугубо властных прерогатив в отношении налогоплательщиков, очень медленно, но неуклонно переходит в плоскость взаимодействия, оказания специфических услуг юридическим и физическим лицам в целях оказания помощи по самостоятельной уплате или предусмотренных законом налогов и сборов, что, кстати, находится в полном соответствии со ст. 57 Конституции РФ. Логика событий в данном случае и в целом может быть изложена следующим образом: орган исполнительной власти обязан (или должен быть обязан) оказать содействие, помощь юридическому или физическому лицу с целью безвозмездного исполнения последними своих собственных обязанностей, вытекающих из закона во избежание ответственности перед законом, а гражданин, предприятие, организация имеют право на получение этой помощи.

Речь идет о своеобразной «переполюсовке» административно-правовых отношений – управомоченный субъект приобретает обязанности, а субъект априори обязанный становится носителем тех или иных прав.

Как первая ласточка не делает весну, так и отдельные примеры не изменяют общую атмосферу государственного управления. Однако общество, находящееся в состоянии управленческого кризиса, вызываемого коррумпированностью госаппарата, засильем бюрократии, неэффективности и контрпродуктивности управленческих процедур, обладает крайне суженными возможностями для маневра в анализируемой области, т. к. опробированные методы во многом себя исчерпали.

В доказательство сказанного обратимся к контролю, рассматриваемому многими экспертами как панацее от всех бед и недостатков управления и, в свою очередь, являющемуся инструментом управления. Притом, что данный институт известен с зарождения государственности в России, он постоянно реформируется, его эффективность предельно низка, хотя страна из года в год финансирует на высоком уровне целое сообщество контрольно-надзорных структур. В частности, в чем причины того, что о многомиллиардных хищениях, иных злоупотреблениях, о неэффективном расходовании государственных средств, о масштабных банковских аферах (от примеров приходится воздержаться – они у всех на слуху) общество узнает исключительно post factum и только тогда, когда похищенные средства осели в иностранных банках на счетах подставных фирм? Рискнем предположить, что не последнюю роль играет то, что органы финансового контроля наделены правом осуществления контроля, но не обязанностью осуществления контроля. За частоколом проверок,(нередко пустопорожних и бессмысленных) контрольно-надзорные органы зачастую «не видят леса» – серьезных злоупотреблений, а иногда и покрывают преступников. Дело в том, что практика привлечения к ответственности должностных лиц органов контроля за упущения, приведшие к тяжелым экономическим последствиям, фактически отсутствует. Между тем, контроль является важной правовой составляющей любой хозяйственной деятельности и, по генеральной концепции, придает ей признак легальности. Отсюда ни одна финансовая операция, не подвергнутая контролю, не может осуществляться, а в противном случае органы и должностные лица контроля, это допустившие, подлежат привлечению к субсидиарной и солидарной ответственности, наряду с непосредственными правонарушителями. Правомерность такой постановки вопроса может подтвердить экскурс в относительно недавнюю историю, во времена существования Стройбанка СССР, полевые учреждения которого предотвращали множество злоупотреблений в инвестиционной сфере, что очевидно, и послужило причиной его ликвидации в середине 80-х годов прошлого века.

Переход на восприятие функций и полномочий органов исполнительной власти в качестве их обязанностей не требует коренной реконструкции наших представлений о механизме государственного управления. В конечном счете, раздел практически всех статутных актов (положений, уставов) органов исполнительной власти, традиционно содержит исчерпывающее перечисление функций органа, которые при ближайшем рассмотрении являются его (органа) обязанностями, тогда как раздел о правах есть перечисление процессуально-процедурных полномочий, которые предоставлены органу для выполнения им своих обязанностей. Далеко не случайно, в языке законодательства о системе органов управления выработана особая филологическая конструкция долженствования, сочетающая в себе как права, так и обязанность, а в какой-то мере и ответственность органа исполнительной власти.

Восприятие соответствующих долженствований в качестве прямых обязанностей органа исполнительной власти перед обществом, а не только перед вышестоящим органом может стать поворотным моментом развития всей системы государственного управления. С одной стороны, управляемые, а равно и все общество, могут получить реальный рычаг воздействия на органы исполнительной власти с целью повышения их эффективности и ответственности за результаты работы. Времена безмерной дискреции, свободного волеусмотрения канули в лету, т. к. деятельность органов управления давно стала непременным элементом хозяйственного механизма и составной частью социального регулирования. Надлежащее отправление исполнительной власти в настоящее время имеет значение неотторжимой функции государства, а организация этой деятельности – предметом правового регулирования, имеющим приоритет над многими другими направлениями деятельности государства. Как отмечает И. Л. Бачило «…первым методом, который реализуется в процессе организации деятельности исполнительной власти, является метод правового регулирования, реализующий важнейшую задачу исполнительной власти – задачу организации деятельности системы в сфере ее компетенции».[80]80
  Исполнительная власть в России, история и современность, проблемы и перспективы развития. М. 2004, с. 83.


[Закрыть] Однако нам представляется, что время постоянно смещающее акценты в любой теории, требует расширения роли права в механизме функционирования исполнительной власти. Не только компетенция, но и многие другие элементы построения системы управления стали, становятся или настоятельно требуют материально-правового и процедурно-процессуально правового регулирования. В их числе «встречные потоки» – компетенция органа управления в сопоставлении с правами и обязанностями управляемых субъектов, требующие точной юстировки в целях предотвращения расхождения или даже конфликта правового регулирования, адресованного управляющим и управляемых как субъектов права, находящихся в едином правовом поле. Сюда следует отнести и правовые средства защиты прав и законных интересов реципиентов (адресатов) управленческого воздействия; судебная; защита прав организаций и граждан не должна быть единственной гарантией законности в сфере управления.

На повестке, пусть не сегодняшнего, но завтрашнего дня стоит упорядочение управленческих процедур путем установления порядка выработки и принятия управленческих актов. Предпринимаемые меры по планированию этой деятельности, в частности, по ограничению количества проверок и иных контрольных мероприятий далеко не исчерпывают возможностей юридического инструментария.

В перспективе предметом непосредственного правового регулирования должна стать компетентность, способности и морально-этические качества аппарата исполнительных органов. Субъективные оценки, мнения, рекомендации как способы оценки качеств при приеме на работу в качестве служащих госаппарата уступят свое место объективным критериям качеств кандидатов. Наконец, юридически должны быть закреплены и регламентированы технические средства отправления исполнительной власти, их совместимость между собой, обеспечены все информационно-правовые потребности управленческих субъектов.

На протяжении многих веков и тысячелетий осуществление исполнительной власти подвергалось демонизации, окружалось покровом таинственности и непредсказуемости. Именно за исполнительную власть неустанно боролись и борются политические партии, националистические движения, разного рода экстремисты. Причина этого кроется в том, что она (исполнительная власть) являет собой «ключ» к власти президентской, представительной и судебной, т. е. путь к политическому господству в обществе в целом. Эта простая констатация будет верна до тех пор, пока общество не пересмотрит свои представления о существе государственного управления, о соотношении личности, общества и государства, пока не предпримет действенных шагов по изменению сложившегося за долгое время положения вещей. Сказанное весьма созвучно позиции А. Е. Михайлова, считающего, что «Зрелое гражданское общество призвано добиваться реальности государственных обязательств перед ним».[81]81
  А. Е. Михайлов. Публичная власть в контексте российской правовой жизни. В кн. «Публичная власть. Проблемы реализации и ответственности». Саратов. 2011. с. 109.


[Закрыть]

Мы очень далеки от радужных надежд на скорые изменения роли исполнительной власти. И в мире в целом, и в нашей стране осуществление государственного управления в юридическом смысле сложилось под знаком патернализма, означающего приоритет публичных интересов над частными, несопоставимость компетенции органа управления с правовым статусом предприятия, организации или личности на стороне управляющих, а обязанностей и ответственности на стороне управляемых. Пока роль проводимых время от времени административных реформ, научных административно-правовых исследований текущей деятельности высших органов государственного управления по совершенствованию механизма управления состоит сейчас в доведении до оптимума традиционной концепции исполнительной власти.

Вместе с тем, тенденция «переполюсовки» в отношениях власти и общества, впервые заявившая о себе в XX веке, в веке наступившем проявит себя достаточно явственно и весомо. Преобразованию прав исполнительных органов в их обязанности, позитивную и негативную ответственность способствует не только демократизация общественной жизни, продолжающийся процесс воплощения Конституции РФ 1993 г. в юридическую практику, но и внутренние процессы функционирования национальной правовой системы. Важнейшим из них является укореняющийся в законотворчестве подход к управленческим отношениям как двусторонни представительно-обязывающим правоотношениям, как к взаимодействию юридически равнозначных субъектов. И в этом случае под осуществлением исполнительной власти следует понимать правоприменительную деятельность заключающуюся в использовании предусмотренных законом юридических конструкций, свойственных тем или иным сферам управления.

Еще одной важнейшей проблемой является совершенствование законодательства об административной ответственности. Представляется весьма дискуссионной необходимость обновления этого института путем проведения третьей кодификации в силу следующих обстоятельств. Во время принятия ныне действующего КОАП РФ институт административной ответственности представлял собой правовое поле, сложившееся в ходе продолжительного по времени нормотворчества и нуждавшееся в упорядочении путем кодификации. Но возникший в 2001 году КОАП РФ посредством внесения множественных в него дополнений и изменений, мало связанных с текущим регулятивным регулированием, перенес центр тяжести на применение конкретных составов административных правонарушений, оставив без внимания другую функцию КОАП – защиту граждан и организаций от необоснованного применения к ним мер административной ответственности.

Дело в том, что никакое правонарушение не имеет отраслевой принадлежности и до юридического квалифицирования как преступления, гражданско-правового, административно-правового деликта, экологического, трудового или иного события, требующего юридической оценки, остается для права ничем иным как деянием. Однако Особенная часть КОАП допускает отнесение к категории административных правонарушений, деяний, не прошедших юридическую квалификацию и, вполне вероятно, не являющихся правонарушением вообще. Поэтому предпочтительным выглядит предложение формирования законодательного акта об административной ответственности – по аналогии с Уголовным Кодексом, регулирующим отношения, связанные с уголовной ответственностью, а не с уголовными правонарушениями.

Действующий КОАП РФ не свободен от критики и по другим основаниям. В нем, в частности, определяется административная ответственность как должностных и физических лиц, так и лиц юридических, налагаемая по принципиально другим правилам; бросается в глаза излишняя дробность составов административно-правовых составов и тенденция дальнейшего их увеличения; во многих случаях составы КОАП предусматривают административную ответственность за гражданско-правовые, финансовые и иные нарушения, защищаемые в исковом порядке, и др.

Глубокой научной проработки заслуживает феномен «штрафомании» – дробления административных составов, расширения круга административно-наказуемых деяний, увеличение размеров штрафов и т. д. Как недопустимую следует рассматривать практику наделения каждой исполнительной службы полномочиями на применение мер административной ответственности, проявляющую неспособность этих служб обеспечить выполнение своих функций иными мерами и средствами.

Думается, обсуждаемые недостатки как действующего КОАП, так и его новых редакций, носят «врожденный» характер и кодификационным путем не могут быть исправлены. На мой взгляд, нормы об административной ответственности за конкретные нарушения есть неотъемлемая часть соответствующих позитивных законодательных актов и в отрыве от последних приобретают характер мер объективного вменения как применяемые без квалификации деяния как противоправного, виновного и нарушающего порядок государственного управления и осуществления исполнительной власти.

Выскажу довольно спорное соображение о том, что с принятием Кодекса административного судопроизводства особенная часть КОАП будет постепенно терять значение, а соответствующие санкции найдут в материально-правовом смысле воспроизведение в специальных законах, в том числе и пока не существующих. Этим путем, возможно, удастся снизить уровень дискреции и волеусмотрения при наложении административной ответственности. Отдавая должное КОАП как важнейшему шагу по формированию института административного принуждения, допустимо признать, что как единый кодифицированный акт он свою роль выполнил и во многом исчерпал свое предназначение. На его место мог бы прийти Федеральный закон об административной ответственности, воспроизводящий вопросы законоговорения, содержащиеся сейчас в Общих положениях (раздел 1) и разделах III–V ныне действующего КОАП РФ.

Впрочем, сказанное может быть актуально только в следующей итерации совершенствования законодательства об административной ответственности, т. е. через 8–10 лет. Сейчас же хотелось бы подчеркнуть, что юридическая структура этого института включает в себя как материально-правовую стадию – установление деяния, квалификацию его как административного правонарушения, производство по такому делу, назначение административного наказания, так и судебную стадию – контроль суда за законностью деятельности органа исполнительной власти (если таковой участвовал в рассмотрении дела). И если первая стадия – составная часть реализации компетенции органа государственной или муниципальной власти, то вторая относится к иной сфере правоприменения, а именно – к судебному праву. В интересах общества в целом и в целях юридической чистоты деятельности госаппарата была бы целесообразна автономизация этих разнородных видов управленческой деятельности.

Масштабы и роль исполнительной власти в условиях действия новой социально-экономической формации в России выдвигают для обсуждения вопрос о предмете административного права. Совершенно ясно, что публичное правовое регулирование не может ассоциироваться только с административным правом, но последнее выступает комплексом универсальных юридических конструкций, – своеобразной общей частью для целой группы правообразований публичного характера. В эту группу входит антимонопольное законодательство, медицинское и образовательное право, энергетическое право, бюджетное, налоговое, миграционное право, экологическое, информационное, горное право и т. д.

Невозможно, да и не нужно искать в этой конгломерации признаки некоей суперотрасли. Более перспективно, на мой взгляд, выявление того общего набора юридических конструкций, который объединяет публично-правовое материальное право в целях создания юридического режима осуществления исполнительной власти в государственном управлении.

В одних сферах такие конструкции превалируют (так, миграционное право тождественно «классическому» административному праву), в других – составляют лишь часть регулятивного инструментария, как, скажем, в медицинском или образовательном праве, в третьих – только образуют своеобразную «ось» государственного воздействия на социально-экономические процессы (право собственности, управление оборотом ценных бумаг и др.).

Научная классификация всего спектра форм и методов осуществления исполнительной власти, юридических конструкций, их составляющих, может привести не только к сдвигам теоретического толка, а именно, к формированию новой концепции особенной части административного права, но и, возможно, станет основой для законодательного «прорыва» в сферу сущностного регулирования отношений, складывающихся в области государственного управления социально-экономических развитием страны. Потенциал науки административного права, долго сдерживаемый то увлечением экономическими методами управления, то приоритетом частного права над правом публичным, то уклоном в сторону полицейского права в ущерб другим сферам административистики, все же найдет свою реализацию в целях замены субъективизма и экспериментаторства на научно-обоснованную, выверенную теорией государственную политику.

1.4. Государственное управление: проблемы совершенствования

«В России любят затевать реформы только потому, что так легче скрывать неумение править»

П. А. Столыпин (1862–1911), Председатель Совета министров Российской империи (1906–1911)

Проблема качества государственного управления, повышения его эффективности продолжает оставаться для современной России остро актуальной. Приходится признать, что за годы административной реформы решить ее так и не удалось. Более того, проблема эта заметно обострилась в результате введения антироссийских санкций со стороны стран Запада и их союзников. В условиях санкций эффективное государственное управление способно заметно сгладить их негативные последствия для экономики страны, отдельных граждан и общества в целом. Это значительный внутренний резерв, мобилизовав который, государство может успешно противостоять внешнему давлению.

Напомним, масштабная административная реформа в России началась после направления тогдашним Председателем Правительства Российской Федерации М. М. Касьяновым письма № МК-П26–49 от 18 декабря 2002 г. в адрес Президента Российской Федерации,[82]82
  Документ официально опубликован не был. Более того, имел отметку «для служебного пользования», а потому, очевидно, не предназначался для широкой аудитории. Его копия имеется в личном архиве автора настоящей работы.


[Закрыть] в котором излагались основные направления преобразований в сфере государственно управления и намечались этапы их осуществления на период 2003–2004 годов. Необходимость проведения административной реформы обусловливалась нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и ныне существующим уровнем результативности функционирования исполнительной власти в стране. Это обстоятельство, по мнению Председателя российского правительства, все в большей степени сдерживало поступательное развитие общественных отношений в Российской Федерации. Глава государства наложил на письмо резолюцию «согласен». Таким образом, был дан старт современному этапу административной реформы, которая пока так и не пришла к своему закономерному финишу – эффективному государственному управлению, компактному и профессиональному, некоррумпированному государственному аппарату.

Вопрос эффективности государственного управления исключительно важен. Неэффективность управления во многих случаях приводит к тяжелейшим последствиям, нарушениям основных конституционных прав граждан. Выражая серьезную обеспокоенность неестественной «убылью» населения, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации в своем ежегодном докладе специально отметил: «пожалуй, главное, в чем можно упрекнуть Правительство страны – это отсутствие гибкой и динамичной системы действий, направленных на опережение и недопущение развития негативных процессов, приводящих к драматическим последствиям».[83]83
  Российская газета. 2016. 24 марта.


[Закрыть] Такое положение российский омбудсмен назвал не иначе как очевидный «дефект управления», непосредственно влияющий на основополагающее право человека на жизнь. Недопущение таких дефектов – первейшая задача государства.

Закономерно поэтому, что вопросы совершенствования государственного управления находятся в центре внимания Правительства Российской Федерации, как конституционного органа, осуществляющего исполнительную власть в стране, что нашло отражение в таком базовом во всех отношениях документе как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года.[84]84
  http://www.governmment.ru Дата обращения 17.06.2016.


[Закрыть] С учетом сложной экономической ситуации в стране, которая обусловлена значительным снижением мировых цен на нефть и антироссийскими санкциями со стороны стран Запада и их союзников, первоначальная редакция документа от 31 января 2013 г. была скорректирована. В настоящее время реализуется новая редакция Основных направлений от 14 мая 2015 г. Есть в них и отдельный раздел V. «Повышение качества государственного управления». По каким же направлениям предполагается решать эту важную во всех отношениях задачу? В рамках раздела вычленено четыре подраздела: эффективность государственных расходов; эффективность управления государственной собственностью; качество государственных услуг, оказываемых органами государственной власти; эффективность исполнения функций государственной власти. Рассмотрим некоторые из них подробнее.

Если говорить о таком во всех отношениях исключительно важном в условиях рыночной экономики направлении, как эффективность управления государственной собственностью, то следует безусловно поддержать курс российского Правительства на выход государства из непрофильных активов и сокращение тем самым государственно присутствия в экономике. Сокращение государственного сектора позволит привлечь в бюджет дополнительные средства, снизит коррупционные риски, которые присутствуют там, где есть возможность распоряжаться государственным имуществом и бюджетными средствами. Процесс приватизации подавляющего числа объектов нестратегического назначения планируется завершить к 2018 году. Вместе с тем, думается, нельзя повторять ошибки прошлых лет, когда высоколиквидные активы государства передавались в частные руки, как оказалось впоследствии, во многих случаях не только не самые чистые, но и не самые умелые и трудолюбивые. И здесь очевидный интерес представляет предложение Президента Российского Союза Промышленников и Предпринимателей А. Н. Шохина, который на встрече с Президентом Российской Федерации 15 февраля 2016 года отметил, что «очень важно обеспечить социальную направленность приватизации».[85]85
  http://kremlin/ru/events/president/news/51329 Дата обращения 17.06.2016.


[Закрыть] Суть предложения сводится к тому, что в приватизации на рыночных условиях должны участвовать негосударственные пенсионные фонды. Это позволит с одной стороны привлечь в экономику долгосрочные вложения, а с другой – повысить устойчивость пенсионной системы.

Во многом ключевым является подраздел «эффективность исполнения функций государственной власти». Повышение эффективности деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти планируется достигнуть за счет: оптимизации и сокращения неэффективных государственных функций и, устранения их дублирования; совершенствования процессов принятия и исполнения решений с целью разумного сокращения согласительных процедур и повышения ответственности головного ведомства за конечный результат; внедрения в деятельность органов власти методов проектного управления; снижение объемов документооборота, максимального его перевода в электронный вид. Справедливости ради нужно отметить, что ничего принципиально нового не предлагается. Фактически налицо лишь интерпретация положений административной реформы прежних лет. К примеру, именно с анализа функций федеральных органов исполнительной власти, выявления дублирующих и избыточных в свое время и начиналась административная реформа. Вместе с тем, следует безусловно поддержать дальнейшее расширение использование современных информационных технологий, перевод документооборота в электронный вид. Это позволит не только снизить бюджетные расходы на государственное управление, но и сделает деятельность государственных органов, прежде всего, органов исполнительной власти более открытой, а потому и более подконтрольной обществу. Как верно отмечает, Э. В. Талапина, открытость исполнительной власти способствует, с одной стороны расширению возможностей бизнеса (в лице его объединений) и гражданского общества влиять на принимаемые решения нормативного характера, а с другой стороны, дает возможность конкретным частным субъектам защищаться от возможных неправомерных действий власти.[86]86
  См.: Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект). Монография. М., 2015. С. 154.


[Закрыть]

Опыт экономически развитых правовых демократических государств современного мира убедительно показывает, что проблема эффективного государственного управления неразрывно связана с проблемой коррупции. Российское правительство продолжает курс на формирование системы противодействия коррупции, в том числе за счет создания условий для активного гражданско-общественного контроля за эффективностью государственных расходов и инвестиций с государственным участием, а также общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов государственной власти.

Обратиться к теме государственного управления, нельзя не признать, довольно «заезженной», автора во многом побудила появившаяся в прессе информация о том, что Правительство готовится к очередной, да именно очередной! масштабной реформе системы управления.[87]87
  См.: Правительство готовится к масштабной реформе системы управления. Возможно оно перестанет работать по поручениям президента// Ведомости. 2016. 16 марта.


[Закрыть] Тогда возникает резонный вопрос: а что же тогда было в предыдущие без малого полтора десятка лет административной реформы, если по их прошествии снова нужна очередная «масштабная реформа системы управления». Думается, не подведя публично итоги преобразований прошлых лет, которые, очевидно, не дали ожидаемых со стороны общества и государства результатов, не назвав персонально ответственных за это лиц, продуктивно двигаться вперед не получится. Тем более, что о необходимости «масштабной реформы системы управления» говорит именно тот, кто долгое время стоял, что называется у руля административной реформы прошлых лет, а именно бывший глава Минэкономразвития России, а ныне – президент Сбербанка Г. О. Греф.

Цель реформы – перейти от ручного управления, от работы по поручениям, главным образом, поручениям Главы государства к проектной работе. По замыслу «новых старых» или, если угодно, то «старых новых» реформаторов, предлагается создать центр управления реформами и реализации ключевых проектов. Это должна быть комиссия, которую возглавит Президент, его зам – Председатель Правительства, курировать будет один из вице-премьеров. Его основные функции – повышать эффективность министерств по 5–7 основным ключевым показателям эффективности (KPI) координировать небольшое количество проектов. Главная цель – учить министерства реализовывать проекты. Однако возникает резонный вопрос: должны ли министерства вообще заниматься какими-либо проектами? Как известно в ходе административной реформы был издан Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».[88]88
  СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.


[Закрыть] Согласно данному нормативному правовому акту федеральное министерство является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Таким образом, в случае реализации так называемой «проектной модели» будет иметь место отход от одного из базовых положений административной реформы, определявшего статус федерального министерства. Вряд ли с таким подходом можно согласиться.

Следует сказать, что политическое решение о переходе к проектной модели государственного управления было принято, когда в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2015 года[89]89
  Российская газета. 2015. 4 декабря.


[Закрыть] было предложено создать механизм сопровождения значимых проектов. Этим, отметил Глава государства, мог бы заняться специальный проектный офис. Его разработкой было поручено заниматься председателю российского Правительства. В одном из своих выступлений он пояснил, что проектная работа подразумевает жесткие требования к государственному управлению, по сути, переход на новое качество управления. Это максимальная концентрация ограниченных финансовых ресурсов и на федеральном, и на региональном, и на местном уровнях. И это четкая координация всех задействованных в этой работе уровней власти, структур и, конечно, человеческого капитала. В конечном счете это и более высокая персональная ответственность.[90]90
  http://government.ru/news/24742/ Дата обращения 03.11.2016.


[Закрыть]