Текст книги "Формы и методы государственного управления в современных условиях развития"

Однако в трудах административистов обычно в целом не затрагивается вопрос о разного рода последствиях как общем признаке форм управления и данный признак не находит отражения в большинстве определений указанного понятия. В научной и учебной литературе внимание, главным образом, уделяется юридическим последствиям. При этом господствует точка зрения о том, что наличие юридических последствий является признаком только правовых форм управления (административно-правовых актов, административных договоров, юридически значимых действий).

Организационные и материально-технические формы управления также как и «правовые формы» неоднородны по своему назначению и функциям. Использование некоторых из них в процессе практической деятельности субъектов государственного управления влечет за собой определенные юридические последствия. Эта идея была высказана еще в 80-х годах XX в. известным ученым-административистом Б. М. Лазаревым.[129]129
  Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 186.


[Закрыть]

В данном случае научный интерес представляют прежде всего заседания коллегиальных органов исполнительной власти общей компетенции, заседания коллегий (федеральных министерств), совещания у руководителей органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. Например, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2 – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[130]130
  СЗ РФ 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] непосредственно закрепляет перечень вопросов, решение которых отнесено к исключительной компетенции заседания Правительства Российской Федерации (например, об утверждении федеральных целевых программ, о подписании международных соглашений, соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о предоставлении в Государственную Думу законопроекта о федеральном бюджете, отчета о его исполнении и др.). В литературе справедливо подчеркивается, что «заседания Правительства Российской Федерации являются основной формой принятия наиболее важных решений».[131]131
  Н. Г. Салищева, О. В. Панкова. Федеральные органы исполнительной власти: система, компетенция, современное состояние и перспективы развития: Учебно-методическое пособие: М. РАП. 2006. С. 92.


[Закрыть] Большое значение имеют также совещания, проводимые руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которых решаются сложные вопросы руководства подведомственными отраслями, сферами государственного управления. Решения, принимаемые на этих совещаниях, нередко оформляются протоколом, содержащим конкретные поручения должностным лицам, иным государственным служащим, а на соответствующие структурные подразделения органов возлагается обязанность осуществлять контроль за их исполнением.[132]132
  См. об этом подробнее: Административное право России: учебник / под ред. Н. М. Конина и Ю. Н. Старилова – 2-е изд. М.: Норма: ИНФРА. 2010. С. 359.


[Закрыть]

Таким образом, предварительный анализ показывает, что именно в процессе применения названных выше организационных форм, как правило, непосредственно формируется государственно-властное волеизъявление органа исполнительной власти (должностного лица) и принимаются управленческие решения по наиболее важным вопросам государственного управления экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Облеченные в форму административно-правового акта, административного договора, иного официального документа, имеющего юридическое значение, решения, принятые на заседаниях, совещаниях, вызывают определенные юридические последствия, способствуют возникновению, изменению, прекращению административно-правовых отношений. В данном случае наблюдается тесная связь между организационными и правовыми формами управления. При этом организационные формы, по-нашему мнению, играют ведущую, определяющую роль по отношению к последним, которые, в свою очередь, выполняют вспомогательную, обслуживающую функцию. Формы управления материально-технического характера также, как и организационные, недостаточно изучены в науке административного права. Поэтому мы не можем согласиться с распространенным в литературе мнением о том, что все они носят исключительно вспомогательный характер и не вызывают юридических последствий. Например, заслуживают внимания, на наш взгляд, материально-технические операции, связанные с оформлением электронной подписи. В сегодняшних условиях формирования электронного правительства, в том числе организации информационного взаимодействия между органами исполнительной власти посредством электронного документооборота, значение таких операций постоянно возрастает. В соответствии с Федеральным законом от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи»[133]133
  СЗ 2011. № 15. Ст. 2036.


[Закрыть] наличие электронной подписи является основным условием признания электронных документов равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью должностного лица (ст. 6), то есть подтверждения их юридической силы. Таким образом, материально-технические операции, связанные с оформлением электронной подписи безусловно вызывают юридические последствия.

Вместе с тем следует отметить, что рассмотренные организационные формы (заседания, совещания) и материально-технические операции по оформлению электронной подписи в науке административного права пока не принято относить к юридически значимым действиям (одному из видов правовых форм управления).

В то же время осуществление таких организационных мероприятий как пресс-конференции руководителей органов исполнительной власти, инструктирование нижестоящих органов или совершение материально-технических операций по размножению и рассылке служебных документов, материально-техническому обеспечению субъектов государственного управления не влекут за собой прямых юридических последствий. Эти формы управления вызывают последствия иного характера (информирование общественности о результатах деятельности субъектов исполнительной власти, разъяснение содержания конкретного поручения нижестоящим органам, рекомендации о способах его выполнения, создание материально-технических условий, необходимых для их работы и т. д.). Изложенное, на наш взгляд, подтверждает достоверность позиции Ю. М. Козлова, который в цитируемом нами ранее определении понятия «формы управления» в качестве одного из признаков этих форм называет последствия, возникающие при их применении, а также его утверждение о том, что они могут быть, как юридического, так и неюридического характера.[134]134
  Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ. 2002. С. 247.


[Закрыть]

В подавляющем большинстве определений категории «формы государственного управления» до сих пор не нашел отражения еще один важный признак – их правовая регламентация в законодательстве РФ. Многие административисты в своих работах, посвященных формам управления, затрагивают вопрос о значении и необходимости правового регулирования выбора и реализации этих форм для обеспечения режима законности в сфере государственного управления. Однако в науке административного права имеет место определенная непоследовательность и противоречивость в подходе к рассмотрению вопроса о юридической регламентации разных видов форм управления, в частности «правовых» и «неправовых».

С одной стороны, в литературе справедливо подчеркивается, что в процессе управленческой деятельности должны, как правило, использоваться только допустимые, установленные в нормативных правовых актах формы управления. В противном случае может быть поставлена под сомнение и оспорена законность управленческих действий органов исполнительной власти (должностных лиц), выраженных в этих формах.[135]135
  См. об этом подробнее: Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 15.


[Закрыть] С другой стороны, многие административисты считают, что юридическая регламентация является обязательным признаком лишь «правовых» форм (административно-правовых актов, административных договоров и т. д.), так как с их помощью реализуются основные функции исполнительной власти. А «неправовые» формы (организационные мероприятия, материально-технические операции) носят вспомогательный характер, поэтому они не нуждаются в детальной регламентации и в нормативных правовых актах достаточно определить их общие параметры. Кроме того, в науке административного права признается допустимым использование государственными органами (должностными лицами) неправовых форм, которые вообще не регулируются в нормативном порядке, правда делается оговорка о том, что их применение должно основываться на требованиях законности.[136]136
  См., например, Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 16.


[Закрыть] Возникает вопрос, а каким образом, субъекты государственного управления могут соблюдать это правило на практике, если виды форм управления и требования, которым они должны соответствовать не будут установлены законодательством?

Таким образом, в науке административного права на сегодняшний день по-прежнему недооценивается значение юридической регламентации «неправовых» форм управления и эта проблема относится к числу малоисследованных проблем теории форм государственного управления.[137]137
  См. об этом также Завьялова И. С. Современное состояние форм государственного управления: административно-правовой аспект. Указ. соч. С. 61.


[Закрыть] Между тем неурегулированность или недостаточная регламентация в законодательстве вопросов, касающихся видов таких форм, требований к их применению, может способствовать возникновению на практике различных негативных явлений: злоупотреблению служебным положением, коррупции, неэффективному расходованию или хищению государственных бюджетных средств и т. д. Например, на проведение организационных мероприятий (совещаний, конференций, симпозиумов, семинаров) по обмену опытом, повышению квалификации государственных служащих, на осуществление материально-технических операций по обеспечению органов исполнительной власти (должностных лиц) дорогой офисной мебелью, транспортными средствами иногда затрачиваются необоснованно крупные суммы финансовых средств.

Особое значение, на наш взгляд, имеет правовое регулирование организационных форм, в рамках которых принимаются решения по различным вопросам государственного управления в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах. От четкого определения в законодательстве конкретных правовых требований, предъявляемых к использованию этих форм (процедуры проведения совещаний, заседаний, рассмотрения обращений граждан, юридических лиц и т. д.), а также от их соблюдения во многом зависит законность таких решений и соответственно административно-правовых актов, административно-правовых договоров, иных юридически значимых официальных документов, содержание которых они составляют. В последнее десятилетие стала возрастать тенденция повышения роли правового регулирования в области организации работы органов исполнительной власти, включая как правовые, так и неправовые формы их деятельности и взаимодействия этих органов между собой, с другими субъектами государственного управления. Это является одной из важнейших задач административной реформы.[138]138
  См. Концепция административной реформы на 2006–2010 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р. СЗ РФ. 2005 № 46. Ст. 4720.


[Закрыть]

С учетом сказанного, по нашему мнению, необходимо признать тот факт, что юридическая регламентация является одним из основных общих признаков всех видов форм управления и этот признак целесообразно отражать в определении понятия «формы государственного управления».

Регламентация форм управления главным образом осуществляется административно-правовыми нормами. Они содержатся в нормативных правовых актах о статусе органов исполнительной власти (должностных лиц); об организации их деятельности, о взаимодействии этих органов между собой, с другими субъектами государственного управления, в том числе с институтами гражданского общества. В то же время отдельные виды форм могут регламентироваться не только административно-правовыми нормами, но и нормами иных отраслей законодательства (конституционного, гражданского, финансового и т. д.). Например, издание Правительством Российской Федерации административно-правовых актов регулируется статьей 115 Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Многие материально-технические операции по обеспечению деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) совершаются на основе частно-правовых договоров, регулируемых гражданским правом.

Итак, основываясь на существующих в науке административного права определениях понятия «формы государственного управления» и с учетом выявленных общих признаков этих форм, по нашему мнению, в качестве варианта можно предложить следующее определение данной категории. Под формами государственного управления в широком смысле следует понимать установленные административно-правовыми нормами, нормами иных отраслей права различные средства внешнего выражения конкретных действий субъектов исполнительной власти, других субъектов государственного управления, используемые ими в рамках своей компетенции в целях реализации задач, функций и методов исполнительной власти и вызывающие определенные последствия юридического или иного характера.[139]139
  Примечание. Первый вариант данного определения был сформулирован автором настоящей статьи в 2009 г. См. Пучкова М. В. Глава 9 Административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти в кн.: Административное право России: учебник / отв. ред., заслуженный юрист Российской Федерации, д.ю.н., проф. Н. Ю. Хаманева. М. Проспект. 2010, 2013. С. 124.


[Закрыть] Это определение более полно, на наш взгляд, отражает основные общие признаки форм управления, но и оно не является исчерпывающим, так как раскрывает сущность хотя и очень важной, но только одной грани рассматриваемой категории, а именно, как средства внешнего выражения содержания исполнительной власти, государственно-управленческой деятельности.

В заключении необходимо отметить следующее. Большинство рассмотренных общих признаков функциональных форм государственного управления (в частности, правовая регламентация, наличие последствий, связанных с использованием форм управления, применение субъектами исполнительной власти форм управления в пределах своей компетенции), присущи, по-нашему мнению, так же структурным и административно-процессуальным формам. Это обусловлено тем, что все названные основные виды форм управления, несмотря на их различия (разное назначение), используются на практике для единой цели – обеспечить эффективное осуществление субъектами исполнительной власти государственно-управленческой деятельности для решения стратегических и тактических задач экономического и социально-культурного развития России, создания благоприятных условий, прежде всего стабильности, для жизнедеятельности российского народа в целом и каждого гражданина, повышения обороноспособности и национальной безопасности государства. Таким образом, на наш взгляд, важнейшей задачей науки административного права является изучение не только юридической природы, признаков каждого из названных видов форм управления, но, в первую очередь, выявление их общих признаков. Это, как было сказано ранее, служит одним из основных условий решения проблемы разработки единого научного обоснованного определения понятия «формы государственного управления», раскрывающего сущность всех видов этих форм.

Однако приходится констатировать, что в теории административного права в целом пока отсутствует комплексный подход к исследованию проблем «триады» форм государственного управления в их взаимодействии друг с другом. В научных трудах, особенно в учебной литературе, как правило, каждый из видов названных форм управления рассматривается отдельно, вне связи с другими их видами.

2.2. Классификация форм государственного управления

В науке административного права наряду с проблемой разработки определения понятия «формы государственного управления» по-прежнему сохраняют свою актуальность и проблемы классификации этих форм, несмотря на то, что многие из них постоянно находятся в центре внимания ученых – административистов. Названные проблемы имеют не только важное теоретическое, но и практическое значение. В процессе повседневной многогранной управленческой деятельности субъекты исполнительной власти, (органы исполнительной власти, должностные лица), иные субъекты государственного управления используют множество разнообразных форм управления. В этой связи научно обоснованная строгая классификация позволяет более четко определить назначение, юридическую природу, сферу применения каждого вида форм управления, выбрать наиболее приемлемую форму и, следовательно, эффективнее их использовать в целях осуществления указанными субъектами конкретных управленческих функций и методов.

Однако в теории административного права пока не разработана концепция единой общепринятой классификации форм государственного управления. К исследованию этого вопроса применяется преимущественно частный подход, т. е. данный вопрос рассматривается отдельно по отношению к каждому из основных видов форм управления (структурных, функциональных и административно-процессуальных). При этом важно обратить внимание на то, что в научной и учебной литературе проблема разграничения на виды структурных и административно-процессуальных форм управления освещается соответственно в разделах об органах исполнительной власти и административном процессе. В разделе, посвященном формам государственного управления, говорится только о классификации функциональных форм (форм деятельности (действий) субъектов исполнительной власти).

Таким образом, актуальной задачей теории административного права, по-нашему мнению, является, в первую очередь, разработка на основе комплексного подхода общей классификации форм управления, одновременно охватывающей все три основных виды этих форм. Думается, что с учетом функций, которые они призваны выполнять, в качестве критерия такой классификации необходимо использовать их целевое назначение. На основе указанного критерия эти формы и следует разделить на три вида: 1) структурные, определяющие внутреннее строение системы исполнительной власти и ее составных частей; 2) функциональные, служащие средствами для внешнего выражения деятельности (действий) субъектов исполнительной власти; 3) административно-процессуальные (процессуальные), устанавливающие порядок осуществления управленческой деятельности. Далее, целесообразно разработать более детальную классификацию каждого из основных видов форм государственного управления на самостоятельные подвиды.

В настоящее время в литературе внимание в основном уделяется классификации функциональных форм управления и предлагается множество разных вариантов такой классификации.

Тем не менее, наиболее распространенной по-прежнему является классификация форм управления в зависимости от их юридических свойств на «правовые» и «неправовые». Такое деление указанных форм, как отмечалось ранее, основано на следующих юридических признаках: 1) степени полноты и детализации их правовой регламентации в нормативных правовых актах; 2) направленности на реализацию государственно – властных полномочий субъектов исполнительной власти; 3) наличия или отсутствия юридических последствий.

С учетом перечисленных признаков в теории административного права общепринято под правовыми формами управления понимать внешне выраженные и юридически оформленные действия субъектов исполнительной власти, осуществляемые в пределах их компетенции, выражающие государственно-властное волеизъявления данных субъектов и вызывающие определенные юридические последствия.[140]140
  См. об этом Ю. Н. Старилов. Административное право в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного ун-та. 2001. С. 11, 14.


[Закрыть]

Некоторые авторы, например, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, именно эти формы называют формами реализации исполнительной власти, административно-правовыми формами в собственном смысле.[141]141
  Административное право: Учебник/Под. ред. Л. А. Попова. М. Юристъ. 2002. С. 249.


[Закрыть] К таким формам обычно относят: 1) издание административно-правовых актов (нормативных правовых, индивидуальных, смешанных и иных); 2) заключение административных договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий.[142]142
  См., например. Д. Н. Бахрах. Административное право: учеб. для вузов. М.: БЕК. 1996. С. 151.


[Закрыть]

Неправовыми формами управления в теории административного права принято считать формы, которые также как и правовые регулируются действующим законодательством, но с меньшей степенью полноты и детализации. Как мы отмечали ранее, по мнению многих административистов юридическая регламентация является обязательным признаком только «правовых форм». А «неправовые формы» носят вспомогательный характер и не нуждается в детальной регламентации. В нормативных правовых актах достаточно определить их общие параметры.[143]143
  См., например, Ю. Н. Старилов. Указ. соч. С. 16.


[Закрыть]

В ряде работ по административному праву фактически в качестве аксиомы признается утверждение о том, что в отличие от «правовых» «неправовые» формы используются субъектами исполнительной власти для совершения действий, не выражающих их государственно-властное волеизъявление и не вызывающие юридических последствий, что эти формы управления хотя и связаны с процессом реализации исполнительной власти, но сами его элементами не являются.[144]144
  См., например: А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. М.: из-во «Зерцало». 1996. С. 223.


[Закрыть]

Таким образом, к сожалению, в науке административного права «неправовым» формам управления, как правило, придается второстепенное значение и они рассматриваются главным образом в качестве средств, обеспечивающих необходимые условия для осуществления субъектами исполнительной власти основных функций государственной управленческой деятельности. Среди «неправовых форм» традиционно выделяют: 1) организационные мероприятия (действия) (совещания, заседания, информационное, аналитическое обеспечение деятельности органов исполнительной власти и т. д.); 2) материально-технические операции (действия) (делопроизводство, экспедиция, материально-техническое обеспечение деятельности органов исполнительной власти и т. д.).

Вместе с тем не все ученые-административисты полностью поддерживают классификацию форм государственного управления на «правовые» и «неправовые». По-нашему мнению, заслуживает внимания позиция известного административиста Б. М. Лазарева о том, что такое деление форм управления «имеет определенный смысл, но терминологически оно неудачно».[145]145
  Б. М. Лазарев. Государственное управление на этапе перестройки. М. Юридическая литература. 1988. С. 186.


[Закрыть] Этот непростой вопрос нуждается в специальном исследовании. В рамках же настоящей работы считаем необходимым обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, как справедливо отмечает Б. М. Лазарев, сами сторонники деления форм управления на «правовые» и «неправовые» признают тот факт, что обе группы этих форм регулируются законодательством Российской Федерации, но с разной степенью полноты и детализации.[146]146
  Б. М. Лазарев. Указ. соч. С. 186.


[Закрыть] Таким образом, как было сказано ранее, правовая регламентация является их общим признаком. В то же время вызывает определенные сомнения целесообразность использования в качестве критерия данной классификации «степень полноты и детализации правовой регламентации форм управления».

В настоящее время, как известно, не все основные вопросы, касающиеся правовых форм управления, с достаточной степенью полноты и детализации урегулированы законодательством. Например, до сих пор не принят федеральный закон о нормативных правовых актах. На законодательном уровне не регламентированы вопросы о понятии нормативных правовых актов органов исполнительной власти, об единых требованиях, которым должны соответствовать не только акты федеральных, но и региональных органов исполнительной власти; о понятии и видах индивидуальных актов этих органов, а также о требованиях к их содержанию и оформлению; о правомерности издания смешанных актов управления и другие вопросы.

В законодательстве Российской Федерации не урегулированы многие вопросы принципиального характера, касающиеся одной из важных «правовых» форм управления – административных договоров, которые все шире применяются субъектами исполнительной власти в их практической деятельности. В нормативных правовых актах до сих пор не используется термин «административные договоры», нет легального определения понятия «административный договор», и отдельных видов этих договоров, четко не регламентированы требования к их содержанию и оформлению.

Вместе с тем некоторые виды «неправовых» форм управления достаточно четко и детально регламентируются законодательством. К ним прежде всего относятся такие организационные формы, как заседания Правительства Российской Федерации, заседания, совещания коллегий федеральных органов исполнительной власти, заседания высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.[147]147
  См.: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и положения об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ 2004 № 23. Ст. 2313; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ 1999. № 42. Ст. 5005.


[Закрыть]

В процессе осуществления административной реформы в целом значительно повысился уровень правового регулирования внутриуправленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе применяемых ими организационных форм и отдельных форм материально-технического характера. В 2005 году Правительство Российской Федерации издало три важных основополагающих акта, направленных на совершенствование внутриаппаратной деятельности федеральных органов исполнительной власти и взаимодействия между ними: Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30[148]148
  СЗ РФ 2005. № 4. Ст. 305.


[Закрыть] и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452[149]149
  СЗ РФ 2005. № 31. Ст. 3233.


[Закрыть] регламентировали ряд важных вопросов, касающихся процедур использования основных организационных форм работы федеральных органов исполнительной власти (формы планирования работы этих органов, формы их участия в законопроектной деятельности, формы исполнения поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, формы взаимодействия с гражданами и т. д.). В названных актах урегулированы также отдельные вопросы, связанные с применением форм материально-технического характера (например, формы ведения делопроизводства).

Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»[150]150
  СЗ РФ 2005. № 47. Ст. 4933.


[Закрыть] послужило правовым импульсом для издания соответствующих административных регламентов федеральными органами исполнительной власти. В этих актах детально регламентируются многие вопросы, касающиеся различных государственных услуг гражданам и юридическим лицам, включая формы контроля выполнения данных функций и оказания услуг.[151]151
  Например, см.: Административный регламент предоставления Федеральной службой по надзору в сфере высшего образования и науки государственной услуги по государственной аккредитации образовательной деятельности, утвержденный приказом Минобрнауки России от 16.09.2014 № 1227 / СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 17.08.2016)


[Закрыть]

Во-вторых, относительный характер, на наш взгляд, носят также следующие критерии деления форм управления на «правовые» и «неправовые»: выражение государственно-властного волеизъявления субъектов исполнительной власти и наступление юридических последствий в результатах применения той или иной формы. С одной стороны, Ю. М. Козлов справедливо писал, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектами исполнительной власти отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта.[152]152
  См.: Административное право: учеб. /под ред. Л. Л. Попова. Указ. соч. с. 249.


[Закрыть] Общепризнанным является утверждение о том, что волеизъявление органа исполнительной власти, должностного лица находит внешнее выражение прежде всего в таких формах, как административно-правовые акты и административные договоры, содержащие управленческое решение.

Однако, как было сказано выше, государственно-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти по многим важным вопросам управленческой деятельности нередко непосредственно формируется, а управленческое решение принимается в процессе использование различных организационных форм (на заседаниях органов исполнительной власти общей компетенции, заседаниях коллегий, совещаниях у руководителей органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции, при помощи согласительных процедур, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий и др.). И лишь позднее решения, принятые по итогам проведения соответствующих организационных мероприятий юридически оформляются путем издания различного рода административно-правовых актов, заключения административных договоров, принятия иных официальных документов. Использование указанных организационных форм соответственно влечет за собой и наступление определенных юридических последствий. Кроме того, в данном контексте следует напомнить, что некоторые материально-технические операции, в частности, связанные с оформлением электронной подписи тоже внешне выражают государственно-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти и вызывают юридические последствия (признание юридической силы соответствующего документа).

Между тем, как было сказано ранее, не все организационные формы и формы материально-технического характера служат средствами внешнего выражения волеизъявления субъектами исполнительной власти и не влекут юридических последствий.

Таким образом, с методологической точки зрения классификация форм управления на «правовые» и «неправовые» не является безупречной. В этой связи представляется более аргументированной и достоверной идея Б. М. Лазарева о делении форм управления на «непосредственно влекущие юридические последствия» и «не влекущие юридических последствий». К первой группе, по мнению ученого, следовало бы, в частности, отнести административно-правовые акты, административные договоры, организационные мероприятия, материально-технические операции, вызывающие такие последствия. А ко второй группе – организационные мероприятия и материально технические операции, не влекущие юридических последствий.[153]153
  Б. М. Лазарев. Государственное управление на этапе перестройки. Указ. соч. с. 186.


[Закрыть]

В теории административного права проблема классификации функциональных форм управления не сводится к их разграничению на «правовые» и «неправовые». Каждая их этих групп форм подвергается дальнейшей классификации.

Ученые-административисты предлагают много вариантов классификации правовых форм управления на основе разных критериев. Научный интерес безусловно представляют классификации форм управления, разработанные известными административистами: Д. Н. Бахрахом, Ю. М. Козловым, А. П. Кореневым, Ю. Н. Стариловым и др.[154]154
  Подробнее об этом, см.: Административное право России: курс лекций / Указ. соч. с. 326–333.


[Закрыть]

Однако, несмотря на разнообразие подходов к разграничению «правовых» форм государственного управления наиболее распространенной является классификация этих форм по степени и характеру выражения государственно-властного волеизъявления субъектов исполнительной власти. В соответствии с данным критерием, как было сказано ранее, «правовые» формы делятся на три группы: 1) административно-правовые акты; 2) административные договоры; 3) юридически значимые действия.

В научных трудах, учебной литературе по административному праву, изданных в XX веке и в настоящее время главное внимание, как правило, уделяется административно-правовым актам и административным договорам. Эти формы занимают ведущее место в системе форм государственного управления, применяемых для внешнего выражения деятельности (отдельных действий) субъектов исполнительной власти, так как в них, по мнению большинства административистов, в наибольшей степени проявляется государственное волеизъявление указанных субъектов. При помощи таких форм реализуются многие функции, методы управленческой деятельности и полномочия органов исполнительной власти.

Вместе с тем рассматриваемая классификация имеет отдельные недостатки и нуждается в совершенствовании.

Существенным пробелом этой классификации является то, что в ней до сих пор не нашлось достойного места для официальных документов, отражающих внешнюю и внутреннюю политику государства в различных сферах и отраслях государственного управления (доктринам, концепциям, стратегиям социально-экономического развития, национальной безопасности, государственным программам, федеральным целевым программам, национальным проектам и т. д.). В данном случае наука административного права пока отстает от реальной жизни, так как такие документы давно стали одной из основных форм управленческой деятельности и широко используются субъектами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, а также на уровне муниципальных образований. Вопросы, касающиеся названных форм, исследуются лишь в отдельных научных трудах.[155]155
  Например, см.: Ю. А. Тихомиров. Административное право и процесс: полный курс. М., Издание г-на М. Ю. Тихомирова. 2001, с. 313–314; Государственная политика и управление: учебник в 2 ч. / Под. ред. Л. В. Сморгунова. Ч. 1 Концепции и проблемы государственной политики и управления. М. РОССПЭН. 2006.


[Закрыть] В современных условиях в связи с принятием Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее Закон о стратегическом планировании)[156]156
  СПС «Консультант плюс» (дата обращения 20.07.2016).


[Закрыть] возрастает актуальность проблем, касающихся качества подготовки и эффективности реализации документов, определяющих государственную политику. В соответствии с данным Законом эти документы получили официальное наименование «документы стратегического планирования». Их значение, как форм управления, заключается прежде всего в том, что они служат средствами внешнего выражения деятельности субъектов исполнительной власти, направленной на реализацию важнейших управленческих функций: целеполагания, прогнозирования социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительно власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В документах стратегического планирования (например, в государственных программах, федеральных и региональных программах) наряду с другими методами находит внешнее выражение программно-целевой метод – один из основных методов государственного управления в условиях рыночной экономики.