Текст книги "Анализ перспектив замены отдельных видов государственного и муниципального контроля саморегулированием и страхованием"

Анализ перспектив замены отдельных видов государственного и муниципального контроля саморегулированием и страхованием

© Коллектив авторов, 2018

© ООО «Издательство «КноРус», 2018

* * *

Авторский коллектив

Р.П. Булыга, д-р экон. наук, проф.

Н.В. Кириллова, д-р экон. наук, проф.

А.А. Цыганов, д-р экон. наук, проф.

В.В. Игонин, канд. экон. наук, проф.

Л.В. Клепикова, канд. экон. наук, проф.

А.А. Савин, канд. экон. наук, проф.

Г.В. Глазкова, канд. экон. наук, доц.

Д.В. Брызгалов, канд. экон. наук.

В.Ф. Борисов, аспирант.

B.C. Пестерева, аспирант.

Введение

В условиях текущей геополитической обстановки, введенных в отношении Российской Федерации санкций и ограничений, для государства остро встает вопрос по снижению расходов бюджета в части контроля за деятельностью организаций и специалистов. Перевод части отраслей и профессиональных направлений деятельности на саморегулирование представляется наиболее эффективным способом снижения расходов бюджета.

Государство расходует на контроль значительные бюджетные средства. В отраслях, в которых контроль осуществляет государство, качество контроля низкое. Возникают множество спорных вопросов во взаимодействии предприятий, специалистов и заказчиков работ и услуг. Зачастую имеющаяся правовая база не обеспечивает должного регулирования деловых и профессиональных отношений. В законодательстве для многих отраслей не прописаны регулирующие правовые и нормативные документы, ориентированные на конкретные виды деятельности. Введение саморегулирования в отраслях, в которых данная мера не повлечет за собой негативных эффектов, будет способствовать снижению расходов бюджета, повышению защищенности специалистов и организаций, росту качества предоставления услуг и развитию профессионального сообщества.

Целью работы формирование методологического обеспечения замены отдельных видов государственного и муниципального контроля саморегулированием и страхованием.

Для реализации поставленной цели исследования необходимо решить следующие задачи:

• выявление видов государственного и муниципального контроля, которые могут быть заменены саморегулированием и страхованием;

• анализ нормативно-правовых документов, регулирующих виды государственного и муниципального контроля, замена которых возможна саморегулированием и страхованием;

• анализ целесообразности и условий замены отдельных видов государственного и муниципального контроля деятельностью саморегулируемых организаций;

• разработка методологического обеспечения замены отдельных видов государственного и муниципального контроля деятельностью саморегулируемых организаций и страхованием.

Объектом исследования являются процессы и виды деятельности (профессии), подлежащие государственному или саморегулированию. Предметом исследования выступает система контроля над этими процессами и видами деятельности. Теоретическую и методологическую основу работы составляют общенаучные положения теории научного познания: анализ и синтез, индукция и дедукция, системный, монографический, абстрактно-логический, расчетно-конструктивный, экономико-статистические, экспертных оценок; исследования отечественных и зарубежных ученых в области теории и методологии государственного регулирования (в том числе государственного, муниципального контроля) и саморегулирования; современные экономические концепции, законодательные и нормативные акты, регламентирующие деятельность в области контроля и организации профессиональной деятельности.

Информационная база исследования включает международные и российские законодательные и нормативные акты, регулирующие деятельность в области регулирования и контроля, организации профессиональной деятельности, данные Правительства РФ, Федеральной службы государственной статистики, Минэкономразвития России, Банка России, информационно-справочных систем «Консультант Плюс» и «Гарант», информационных ресурсов сети Интернет и др.

Научная новизна и наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:

• предложения (обоснование, методическое обеспечение) по замене отдельных видов государственного и муниципального контроля саморегулированием и страхованием;

• методическое обеспечение замены отдельных видов государственного/ муниципального контроля саморегулированием и страхованием;

• проекты изменений в федеральное законодательство, регулирующее деятельность СРО и страховую деятельность;

• предложения по развитию направлений деятельности СРО в области контроля;

• предложения по развитию страхования как механизма обеспечения ответственности хозяйствующих субъектов при замене видов ГМК саморегулированием.

Теоретическая значимость исследования заключается в развитии теории и методологии контрольно-надзорной деятельности, института саморегулирования, страхования как способа обеспечения имущественной ответственности участников рыночных отношений.

Практическая значимость результатов работы состоит в возможности широкого применения разработанного методического обеспечения в деятельности профильных департаментов Правительства РФ, органов государственного и муниципального контроля, служб внутреннего контроля саморегулируемых организаций.

Структура научно-исследовательской работы определяется целью и конкретными задачами исследования. Работа состоит из введения, восьми разделов, заключения, списка используемых источников и приложений.

Глава 1
Выявление видов государственного и муниципального контроля, которые могут быть заменены саморегулированием и страхованием

1.1. Место и роль контроля в системе управления и регулирования

Процессам регулирования в обеспечении устойчивого функционирования любой экономической системы отводится ведущая роль. Известны различные подходы в определении понятия «регулирование» и собственно его содержании. Точному определению «регулирования», а также его составляющих в виде «государственного регулирования», «саморегулирования» и «рыночного регулирования» в различных секторах экономики, препятствует их сложная иерархическая структура.

Наиболее часто под регулированием понимается формирование системы правил ведения деятельности в определенной сфере и санкций за несоблюдение этих правил, т. е. вводятся два обязательных условия регулирования – «правила» и «санкции».

Государственное регулирование можно рассматривать в виде системы мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых уполномоченными государственными учреждениями. На сегодняшний день наиболее полно проработаны вопросы государственного регулирования на финансовых рынках.

Объектом государственного регулирования являются финансовые рынки, представляющие собой совокупность всех хозяйственных элементов, действующих на них. Субъектом государственного регулирования выступает государство в лице его разнообразных институтов, действующих на основании Конституции РФ и законов Российской Федерации. Государственное регулирование на финансовых рынках включает следующие основные направления:

• регламентация деятельности компаний, которая образует свод правил, кодекс поведения хозяйствующих субъектов, определяет их права и обязанности, меру ответственности, в том числе и введение различных запретов, нацеленных на недопущение ущерба субъектам рынка;

• формирование органов, обеспечивающих контроль за соблюдением норм регламентации хозяйственного поведения субъектов рынка;

• разработка социально-экономической политики, определения и результативного применения механизмов ее реализации[1]1
  Дохина Р. Р. Основные тенденции регулирования финансового рынка на современном этапе развития рыночных отношений в России / Вестник ТИСБИ № 4, 2005.


[Закрыть].

В то же время сложившаяся на финансовых рынках практика, а также ряд законов, такие как:

• Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»;

• Федеральный закон от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее – Закон об организации страхового дела);

• Федеральный закон от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»;

• Федеральный закон от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» предусматривают возможность регулирования соответствующих финансовых рынков с использованием механизмов саморегулирования и объединений субъектов рынка (саморегулируемых организаций).

Контроль является самостоятельной функцией управления в хозяйственных (экономических) системах. Существуют разнообразные виды контроля, что связано с наличием неоднородных функций, которые проявляют себя на различных уровнях управления.

Предмет контроля в экономике связан с анализом эффективности принятых решений в сфере управления. Объектом контроля является бизнес-система, на которую направлено управление, а главное, где имеют место последствия административных решений.

В экономической системе объектами контроля являются экономика страны в целом, отдельные ее отрасли, хозяйствующие субъекты. В рамках вышеназванных объектов контроля выделяются и происходящие в них процессы, и различные элементы, которые также могут относиться к объектам контроля.

В связи с разнообразием входных и измеряемых сигналов, количеством точек подключения – входов и выходов, достаточно сложным является выбор методов и средств контроля.

Сущность и содержание контроля всегда рассматриваются в зависимости от конкретной сферы и элемента управления. Значение контроля определяются тем, что он, являясь функцией управления, обеспечивает организацию взаимообмена информацией, которая дает возможность управленческой структуре иметь сведения о результатах выполнения решений.

Определяя место контроля в системе бизнеса, выделяют ряд направлений контроля:

• технический (технологический) контроль, направленный на производство, обработку, применение;

• контроль коммерческой деятельности (покупка, продажа, обмен);

• финансовый контроль;

• контроль за обеспечением техники безопасности;

• контроль за обеспечением достоверности информации бухгалтерской, управленческой информации;

• контроль выполнениям требований нормативно-правовых актов;

• контроль за управлением хозяйствующим субъектом

• прочие.

Эти направления контроля характерны для любых сфер бизнеса, однако степень их различна.

Рассматривая управленческую деятельность как самостоятельный объект контроля, ученые и практики выделяют различные ее элементы. Элементами выступают функции управления, которые в совокупности и представляют собой процесс управления. Например, можно выделить такие функции как прогнозирование, планирование, организация, координирование и контроль. Иная совокупность: планирование, организация, подбор и расстановка кадров, руководство (мотивация) и контроль. Или: планирование и прогнозирование; организация; координация и регулирование; мотивация; контроль, учет и анализ.

С.С. Фролов в книге «Социология организаций»[2]2
  Фролов С.С. Социология организаций. М.: Гардарики, 2001. 384 с.


[Закрыть] перечислил следующие функции системы управления: планирование, организация, распоряжение, контроль. Ряд авторов дополнительно выделяют учет и анализ в качестве элементов системы управления. В монографии В.А. Ерофеевой «Учет и контроль использования ресурсов в объединении»[3]3
  Ерофеева В.А. Учет и контроль использования ресурсов в объединении. Л.: И-во Ленинградского университета, 1987. 174 с.


[Закрыть], напротив, учет и анализ не выделяются в качестве самостоятельных функций управления, а рассматриваются как функции контроля. Такая позиция согласуется с существующей международной практикой менеджмента.

Таким образом, рассматривая место контроля в управлении, можно утверждать, что контроль является элементом и функцией управления, которые обеспечивают наблюдение за ходом реализации управленческого решения. При проведении контрольных процедур осуществляется выявление отклонений в ходе выполнения управленческого решения и появляются предпосылки для разработки иных решений, которые обеспечат результативность администрирования. Можно сделать вывод о рассмотрении контроля в следующих ипостасях[4]4
  Серебрякова Т.Ю. Теория и методология сквозного внутреннего контроля: Монография. М.: ИНФРА-М, 2012. 328 с.


[Закрыть]:

• контрольная деятельность – это систематическая деятельность в области управления, неотъемлемый компонент процесса разработки, принятия, реализации управленческих решений. Таким образом, контроль – одна из базовых функций управления;

• контроль является завершающей стадией управленческого процесса, сущностью которого является обратная связь, обеспечивающая понимания эффективности управления.

Обобщая вышеизложенного, следует сделать вывод о том, контроль можно рассматривать только во взаимосвязи с контролируемым объектом.

1.2. Контроль как экономическая категория

По мнению профессора О.Ф. Шаброва, категория «контроль» имеет сложное содержание и применительно к человеческому обществу можно выделить три относительно самостоятельные составляющие:

• «…социальный контроль – как наиболее общее его содержание и высшая цель управления;

• функциональный контроль как функция управления, обеспечивающая обратную связь или контроль снизу;

• надзор как функция управления, входящая в совокупность функций власти или контроль сверху»[5]5
  Шабров О.Ф. Системный подход и моделирование: общие принципы и специфика применения в политической сфере // Моделирование в социально-политической сфере. № 1. URL: http://shabrov.info/ almanah/1/1.pdf


[Закрыть].

По мнению И.А. Белобжецкого[6]6
  Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М.: Финансы и статистика, 1989. 256 с.


[Закрыть], в нашей науке о контроле имеются четыре направления в определении этой категории. Первое – контроль как сфера деятельности, второе – контроль как стадия управления, третье – контроль как форма обратной связи, четвертое – правовая концепция контроля. Учитывая международную контрольную практику, сегодня в определение контроля можно добавить пятое направление – риск ориентированная деятельность.

Первое направление определяет контроль в качестве сферы деятельности органов государственного и муниципального управления. В этом случае он определяется как метод или форма управленческой деятельности. Э.А. Вознесенский писал, что «контроль представляет собой одну из основных функций органов руководства и управления хозяйственным и культурным строительством, состоящую в систематической проверке объектов контроля»[7]7
  Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973. 354 с.


[Закрыть].

Согласно второму направлению в определении контроля, он является особой, завершающей стадией процесса управления. Специалисты в области теории управления при этом выделяют три стадии управленческого цикла – планирование и определение цели, организация выполнения принятого решения, контроль исполнения. Подобный подход достаточно узок и в итоге сводится к механической смене этапов управленческого процесса.

Таким образом, первые два направления в трактовке категории «контроль», определяют контроль и как этап и как функцию управления. Оба этих определения дополняют друг друга, рассматривая при этом контроль в качестве информационного источника или способа его обеспечения.

Отдельные специалисты в области теории управления рассматривают контроль с позиций информационных потоков как способ организации обратной связи между управляемой и управляющей системами. Такой подход часто называют кибернетическим. Например, этой точки зрения в своих трудах придерживается В.В. Бурцев. Его понимание контроля характеризует рассматриваемую категорию только с количественной стороны, в то время как игнорирование изучения качественных параметров контроля не позволяет оценить его с позиций теории управления.

Данная характеристика контроля в большей степени раскрывает не сущность контроля, а механизм взаимодействия двух подсистем системы управления: управляемой и управляющей, что сужает определение контроля с точки зрения его принадлежности к элементам системы управления.

Правовая концепция контроля представляет собой слишком узкий подход к характеристике контроля, с точки зрения теории управления. Его суть сводится к проверке различного рода регламентирующих решений.

В конце XX века взгляды изменились. Контроль стал восприниматься как деятельность, направленная на снижение рисков. Такое восприятие контроля отражает тенденции развития постиндустриального общества, выразившиеся в дальнейшем развитии различных концепций управления, в том числе концепции риск менеджмента. Под риск-менеджментом понимается процесс принятия и выполнения управленческих решений, направленных на снижение вероятности возникновения неблагоприятного результата деятельности организаций, а также минимизацию потерь, вызванных их реализацией. Согласно концепции риск-менеджмента, контроль – это деятельность, направленная на достижение разумных гарантий достижения поставленных целей и задач (стандарты Комиссии организаций-спонсоров Тредуэя[8]8
  Тейлор Ф., Файоль А., Форд Г., Эмерсон Г. Управление – это наука и искусство. М.: Республика, 1992. 352 с.


[Закрыть] (COSO). Характеристика всех перечисленных концепций представлена на рис. 1.1.

Итак, применительно к объектам, связанным с деятельностью хозяйствующих субъектов, контроль рассматривается как деятельность (процесс) и как этап (функция) управления. Если мы говорим о контроле, то необходимо подчеркнуть, что сегодня наиболее распространенным является риск-ориентированный подход. Данный подход определен в качестве основного в Плане мероприятий («дорожной карте») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 годы (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 1 апреля 2016 № 559-р).

Схематично классификация концептуальных подходов к определению категории контроль представлена на рис. 1.2.

На рис. 1.2 хорошо видно, что в контрольно-надзорной деятельности применение риск-ориентированного подхода имеет место при различных концепциях контроля.

К проблемным вопросам понятийного аппарата можно отнести отсутствие различия в использовании таких категорий, как «контроль» и «надзор». Единым для них является выполнение административно-властных функций государства в обеспечении соблюдения обязательных требований. Названные понятия в соответствии с Федеральным законом от 26.12. 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[9]9
  Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.


[Закрыть] (далее – Закон о защите прав юрлиц) и изменениями, внесенными более чем в 100 федеральных законов, применяются как синонимы, равенство употребления терминов определяется однородностью их сущности. При том, что в нормативно-правовых документах существует применение этих терминов в различных сочетаниях – «контроль и надзор», «контроль, надзор» и другие варианты.

Рис. 1.1. Характеристика подходов к определению категории «контроль»[10]10
  Серебрякова Т.Ю. Теория и методология сквозного внутреннего контроля: Монография. М.: ИНФРА-М, 2012. – 328 с.


[Закрыть]

Рис. 1.2. Классификация концептуальных подходов к определению категории «контроль»[11]11
  Серебрякова Т.Ю. Теория и методология сквозного внутреннего контроля. М.: ИНФРА-М, 2012. 328 с.


[Закрыть]

Нет в научной литературе единого подхода применительно к решению данной теоретической проблемы. Разными авторами представлен широкий круг обоснованных суждений по данному вопросу. Различия между суждениями сводятся к тому, что понятия «контроль» и «надзор» существуют и как понятия, представляющие самостоятельные виды деятельности, и как синонимы, и как соотношение целого (контроль) и частного (надзор).

Наиболее распространенная точка зрения сводится к тому, что «контроль» в широком понимании (т. е. контрольная деятельность) включает в себя «надзор» в качестве специальной формы.

1.3. Классификации и виды контроля

Контроль присутствует в любой сфере человеческой деятельности. Следовательно, его можно рассматривать применительно к каждой из них. Таким образом, можно выделить следующие виды контроля: идеологический, социальный, юридический (правовой), экономический, финансовый, метрологический, экологический, медицинский и т. д.

В зависимости от сферы применения механизма контроля, его можно подразделить на контроль хозяйственный и нехозяйственный. Контроль, связанный с изучением функционирования системы управления экономического субъекта, можно назвать хозяйственным. Иные виды контроля, не связанные с таким функционированием, не является хозяйственными.

Другим критерием классификации видов контроля является его специализация, т. е. отнесение к отдельным самостоятельным аспектам деятельности. К таким специализированным видам контроля можно отнести прокурорский надзор, контроль в сфере образования, метрологический, технический, административный, экологический и т. п. Объектами финансового, экономического и других видов хозяйственного контроля являются примерно одни и те же процессы, зафиксированные в одной и той же системе сбора информации и обработанной одними и теми же аналитическими приемами и способами.

Как уже было отмечено, в настоящий момент наиболее полно проработаны вопросы государственного финансового регулирование и, следовательно, финансового контроля. Долгое время целью финансового контроля было обеспечение сохранности денежных средств, товарно-материальных ценностей, правильности начисления заработной платы, соблюдения расчетно-платежной и финансовой дисциплины в сфере государственного распределения. Эти цели контроля реализовались в условиях плановой экономики. При этом область действия финансового контроля и, следовательно, он сам, во времена плановой экономики ограничивалась отношениями, возникающими при формировании и использовании централизованных и децентрализованных денежных фондов предприятий и отношениями, возникающими в бюджетной сфере.

Например, Э.А. Вознесенский, выделяя объект и цель контроля, считает, что «финансовый контроль при социализме – деятельность государственных и общественных органов, состоящая в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве»[12]12
  Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973. 354 с.


[Закрыть]. Подобный взгляд на финансовый контроль содержится в публикациях О.С. Шохина: «Финансовый контроль в соответствии с финансовым правом – это система институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающая вскрыть нарушения финансовой дисциплины»[13]13
  Шохин С.О. Проблемы и перспективы финансового контроля в РФ. М.: Финансы и статистика, 1999. 351 с.


[Закрыть]. По мнению А.Н. Козырина «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев – и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»[14]14
  Козырин А.Н. Финансовый контроль/Финансовое право / Под ред. проф. О.Н.Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. 310 с.


[Закрыть]. Из данного определения следует, что финансовый контроль существует не только в рамках бюджетных отношений, но и в хозяйственной жизни экономических субъектов, поскольку с одной стороны, эффективность их деятельности влияет на наполнение бюджета, а с другой стороны – на сохранность средств государства.

Данное определение согласуется с современными определениями контроля, в соответствии с которыми, задачами финансового контроля являются отношения, возникающие в рамках формирования и использования бюджетов различных уровней, а также накопления и использования финансовых ресурсов (источников) разнообразных экономических субъектов.

В связи с этим, заслуживает внимания точка зрения, содержащаяся в публикациях М.В. Мельник, согласно которой «финансовый контроль – это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций, требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками»[15]15
  Мельник М.В., Звездин А.Л., Пантелеев А.С. Ревизия и контроль: учебное пособие. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2003. 520 с.


[Закрыть]. Из этого определения следует, что базовые задачи финансового контроля следующие:

• проверка исполнения организациями и гражданами своих обязанностей перед государственными органами и органами местного самоуправления;

• проверка эффективности расходования государственными и муниципальными предприятиями средств, которые находятся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении;

• проверка соблюдения порядка выполнения расчетов, других денежных операций, а также сохранности финансовых ресурсов;

• выявление скрытых резервов производства;

• предупреждение нарушений финансовой дисциплины.

Финансовый контроль способствует укреплению финансовой дисциплины, выражающую одну из сторон законности. Таким образом, финансовый контроль в социально-экономической системе во-первых, обеспечивает соблюдение законодательства в деятельности государственных, общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, граждан, связанной с финансами; и во-вторых, способствует экономической обоснованности и эффективности деятельности экономических субъектов, соответствие ее задачам государства. Из этого можно сделать вывод, что финансовый контроль – способ обеспечения законности и эффективности проводимой хозяйственной деятельности.