Текст книги "Анализ перспектив замены отдельных видов государственного и муниципального контроля саморегулированием и страхованием"

1.4. Организация государственного и муниципального контроля в Российской Федерации

Государственный контроль является неотъемлемой частью системы государственного управления. В настоящее время в России большое внимание уделяется вопросам организации эффективного механизма государственного контроля. Это объясняется в первую очередь тем, что рыночная форма хозяйственных отношений, федеративный тип государственного устройства создают дополнительные проблемы, связанные с управляемостью и контролируемостью на федеральном, региональном и местном уровне.

Общее представление о системе государственного и муниципального контроля в РФ могут дать следующие данные. Государственный контроль имеет два уровня: федеральный и региональный. Согласно Конституции РФ[16]16
  Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.


[Закрыть] государственный контроль предполагает контроль федеральный и контроль субъектов федерации.

Государственный контроль разделяется на контроль органов: законодательной, исполнительной и судебной властей. В систему государственного контроля помимо органов законодательной, исполнительной и судебной власти дополнительно включена прокуратура. Система государственного (муниципального) контроля РФ представляет собой единство субъектов, объектов и методов контроля.

Рассмотрим функционирование государственного (муниципального) контроля в сфере финансов. В настоящее время государственным (муниципальным) контролем охвачены все направления финансовой деятельности, контроль за расходованием бюджетных средств осуществляется как со стороны законодательной власти, так и со стороны исполнительных органов власти. При этом в последнем случае контрольные функции осуществляют и финансовые органы (Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований), и главные распорядители бюджетных средств в рамках осуществления ведомственного контроля, и сами получатели бюджетных ассигнований в рамках внутрихозяйственного контроля.

Структура органов государственного финансового контроля представлена на рис. 1.3[17]17
  Минаева Е.А. Особенности государственного финансового контроля как элемента программно-целевого управления расходами бюджета. // Журнал «Финансы и кредит». 2014. № 3. с. 56–64.


[Закрыть].

Публичная власть через свои законодательные (представительные) органы проводит финансовый контроль в процессе их законотворческой и управленческой деятельности и непосредственно через созданные контролирующие органы – Счетную палату РФ, контрольные палаты и другие специализированные органы.

Рис. 1.3. Структура органов государственного финансового контроля

Законодательными (представительными) органами контроль осуществляется в следующих формах:

• предварительный контроль. Его проведение необходимо для предупреждения и выявления бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• текущий контроль. Этот вид контроля осуществляется при рассмотрении различных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

• последующий контроль. Его функции реализуются в ходе утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право на:

• получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

• получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

• утверждение (не утверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

• создание собственных контрольных органов;

• вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований должны представлять информацию, необходимую для осуществления контроля законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам[18]18
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.


[Закрыть].

Определение объектов государственного (муниципального) финансового контроля содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее – БК РФ)[19]19
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.


[Закрыть]. К ним относятся:

• главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

• финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты);

• государственные (муниципальные) учреждения;

• государственные (муниципальные) унитарные предприятия; государственные корпорации и государственные компании;

• хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий;

• органы управления государственными внебюджетными фондами; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

• кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств выступают не только контролируемым, но и контролирующим субъектом по отношению к получателям бюджетных средств. БК РФ установлено, что главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют контроль целевого использования средств, своевременного возврата бюджетных кредитов и предоставления отчетности об использовании бюджетных средств бюджетополучателями. Главные распорядители бюджетных средств выступают инициаторами проведения финансовых проверок подведомственных бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, которые непосредственно осуществляются специализированными органами государственного финансового контроля.

Кроме того, объектом государственного контроля являются непосредственно нормы законодательства и состояние их соблюдения контролируемым лицом до начала осуществления таким лицом хозяйственной или профессиональной деятельности или на этапе приобретения им определенного статуса. Результатом такого контроля является предоставление (отказ в предоставлении) государством права совершать какие-либо виды деятельности или действия, а также в последующем контроль за соблюдением условий предоставления такого разрешения, а в случае нарушений таких условий принятие мер воздействия, вплоть до отзыва выданного разрешения.

Во втором случае, объектом контроля является деятельность проверяемого лица по обеспечению соблюдения норм законодательства в ходе осуществления им той или иной деятельности. При этом проверка направлена на обеспечение соблюдения требований законодательства при осуществлении административно-хозяйственной деятельности (организационно-распорядительная, производственно-техническая, технологическая, учетно-финансовая, кадровая, контрольная, коммерческая, страховая и др.). Кроме того, в ходе проверки проводится оценка состояния и соответствия используемых проверяемыми лицами объектов, продукции и других результатов деятельности обязательным требованиям. Результатом такого контроля является принятие мер корректирующего характера, а также мер по пресечению, предупреждению нарушений и наказанию виновных лиц. Составляющей указанного контроля является также мониторинг (систематическое наблюдение, анализ, оценка и прогнозирование) состояния соблюдения требований законодательства и подготовка предложений, при необходимости, по его корректировке.

В первой форме государственного контроля реализуется большинство разрешительных функций, осуществляемых государственными органами исполнительной власти, таких как государственная регистрация, лицензирование, аккредитация, выдача разрешений и другие. Ко второй форме государственного контроля следует относить его специальную форму – государственный надзор.

Контрольные функции осуществляют следующие органы.

Контрольное управление Президента РФ выполняет функции контроля (включая проверки) исполнения федеральными органами исполнительной власти и организациями федеральных законов, касающихся полномочий Президента РФ, его указов и распоряжений, а также контроля реализации бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию[20]20
  Указ Президента РФ от 08.07.2004 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.


[Закрыть].

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), как орган исполнительной власти, разрабатывает и утверждает методологию и методическое обеспечение государственного финансового контроля, включая порядок его организации, осуществления контроля исполнения федерального бюджета, применения мер ответственности за правонарушения в финансово-бюджетной сфере, финансового мониторинга денежных доходов населения и т. д. Минфин России осуществляет общее руководство, координацию и контроль входящих в его структуру Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, Федерального казначейства.

Федеральная налоговая служба (ФНС) и ее территориальные подразделения осуществляют контроль соблюдения налогового законодательства, учет налогоплательщиков и объектов облагаемого имущества, камеральные и выездные проверки правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов. ФНС разрабатывает и контролирует реализацию налоговой политики, а также осуществляет контроль выполнения плановых налоговых назначений (плана сбора налоговых платежей) и собираемости налогов по стране в целом и через свои территориальные управления.

Федеральное казначейство – важный орган государственного финансового контроля, который осуществляет учет бюджетных средств на единых счетах, контроль операций по счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, производящие операции с бюджетными средствами, и других участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Федеральное казначейство производит операции и осуществляет контроль средств не только федерального, но и региональных бюджетов.

Федеральная таможенная служба (ФТС) осуществляет функции по контролю и надзору в области таможенного дела, органа валютного контроля, по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации. на ФТС возложены обязанности по проведению санитарно-карантинного, карантинного фито-санитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска).

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) осуществляет отдельные виды государственного финансового контроля. в соответствии с Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» Банк России осуществляет валютное регулирование и валютный контроль. Кроме того, Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов, установленных ими обязательных нормативов. Банк России осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами,[21]21
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.


[Закрыть] входящими в банковские холдинги. Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации.

С некоторыми допущениями, можно утверждать, что Федеральная служба по финансовому мониторингу также осуществляет финансовый контроль. Она выполняет функции по надзору за исполнением организациями и физическими лицами законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Мониторингу подлежат крупные банковские, финансовые операции, сделки с недвижимостью и другим ценным имуществом. Установленные законом хозяйствующие субъекты (коммерческие банки, ломбарды, профессиональные участники рынка ценных бумаг и другие) обязаны сообщать в Федеральную службу по финансовому мониторингу данные о вышеназванных названных операциях и сделках.

В рамках совершенствования системы государственного (муниципального) финансового контроля в новой редакции БК РФ перечислены основные методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля: проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций и сформулированы их определения.

Проверка – совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Ревизия – комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Обследование – анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Санкционирование операций – совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Обобщая изложенное, можно сделать вывод о том, что задачами государственного (муниципального) финансового контроля являются:

• проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

• проверка правильности использования государственными и муниципальными предприятиями денежных ресурсов, находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении;

• проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств;

• выявление внутренних резервов производства;

• применение административной ответственности и подготовке материалов для передачи в следственные и правоохранительные органы; устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины, применении бюджетных мер принуждения.

Роль финансового контроля в социально-экономических преобразованиях выражается в том, что при его проведении проверяются:

• соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами;

• экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства.

Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности. В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности. Контроль выступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль не поглощает другие функции, а взаимопроникает в них, оказывая активное воздействие на эффективность их использования.

Однако необходимо отметить, что современная контрольная функция системы государственного управления финансами в Российской Федерации недостаточно эффективна и требует серьезного совершенствования. Отсутствие отлаженного механизма контроля оказывает негативное влияние на эффективность функционирования всей структуры государственной власти, создает благоприятные условия для процветания коррупции – основной болевой точки российского государства; препятствует достижению стратегических целей, стоящих перед страной.

В условиях перехода на программный принцип формирования бюджета особое значение приобретает роль государственного (муниципального) контроля как ключевого элемента программно-целевого управления расходами бюджета. Это связано в первую очередь с тем, что контроль неотделим от планирования и корректировки объема бюджетных расходов на реализацию целевых программ, при этом корректировка возможна только по итогам контроля на этапе планирования расходов и их непосредственного осуществления. После реализации целевой программы корректировка расходов уже неактуальна, действие программно-целевого управления заканчивается, и начинается действие норм административного и уголовного права.

Государственный финансовый контроль за расходами бюджета на реализацию целевых программ характеризуется двумя группами особенностей: организационными, связанными с обеспечением внутренней упорядоченности и согласованности элементов системы государственный финансовый контроль, и методологическими, которые описывают специфику методов и принципов контроля за программными расходами бюджета.

К методологическим особенностям государственного финансового контроля за программными расходами бюджета можно отнести следующее[22]22
  Минаева Е.А. Особенности государственного финансового контроля как элемента программно-целевого управления расходами бюджета // Финансы и кредит. 2014. № 3. С. 56–64.


[Закрыть]:

специфика проверяемого объекта отражается на выборе тех или иных методов контроля, так как с методологической точки зрения финансовый контроль представляет собой единство предмета и метода контроля. Государственный финансовый контроль должен опираться на методы, связанные с оценкой эффективности бюджетных расходов и возможностей достижения стратегических целей государства;

содержание программно-целевого управления обусловливает изменение принципов государственный финансовый контроль за расходами бюджета на реализацию целевых программ.

Государственный финансовый контроль за программными расходами бюджета осуществляется, начиная с этапа формирования целевой программы, и заканчивается определением эффекта от ее реализации.

Абзацем вторым п. 3 описательной части Постановления КС РФ от 19.05.1998 № 15-П установлено, что «Конституция Российской Федерации… не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. по смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Деятельность по контролю за соблюдением норм, выработанных в ходе саморегулирования (т. е. в процессе нормотворчества), не должна включаться в содержание саморегулирования, поскольку процесс контроля необходимо квалифицировать как часть системы управления, т. е. как составляющую процесса реализации прав и исполнения обязанностей. Частноправовой контроль следует расценивать в качестве одного из элементов системы саморегуляции, т. е. специфической формы управления, осуществляемого на основании норм, выработанных в результате саморегулирования. Контроль в целом (вне зависимости от его природы) должен рассматриваться как способ реализации прав, а не их установления.

На основе вышеизложенного можно выделить следующие виды государственного и муниципального контроля, которые, целесообразно переводить на саморегулирование:

• региональный государственный жилищный контроль, муниципальный жилищный контроль;

• государственный контроль в сфере образования;

• региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также за деятельностью жилищно-строительных кооперативов, связанной со строительством многоквартирных домов;

• государственный экологический надзор;

• государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль;

• государственный контроль (надзор) в свободной экономической зоне;

• государственный контроль (надзор) в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов;

• федеральный государственный надзор за деятельностью религиозных организаций;

• контроль за оказанием государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере: образования, здравоохранения, социальной защиты и занятости населения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, кинематографии, архивного дела, туризма, а также государственные (муниципальные) услуги, оказываемые в иных отраслях социальной сферы, включенные в ведомственные перечни государственных и муниципальных услуг (работ), сформированные в соответствии с бюджетным законодательством.

В тоже время существует большое количество видов государственного и муниципального контроля, которые не целесообразно переводить на саморегулирование. в соответствии с Законом о защите прав юридических лиц в отношении предприятий, эксплуатирующих объекты повышенной опасности и осуществляющих на этих объектах технологические процессы, которые могут причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических или юридических лиц, государственному, муниципальному имуществу, спровоцировать возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, устанавливается режим постоянного государственного контроля (надзора). Это означает возможность постоянного пребывания и контроля уполномоченных должностных лиц за состоянием безопасности и выполнением предписаний по ее обеспечению на предприятиях, эксплуатирующих объекты повышенной опасности.

К объектам повышенной опасности, в отношении которых устанавливается режим постоянного государственного контроля (надзора), относятся:

• опасные производственные объекты I класса опасности;

• гидротехнические сооружения I класса (в соответствии с перечнем классов, установленным Правительством РФ);

• отдельные объекты использования атомной энергии.

Режим постоянного государственного надзора устанавливается также

в отношении специализированных организаций, включенных в перечень, утвержденный Правительством РФ, которые осуществляют аффинаж драгоценных металлов, сортировку, первичную классификацию и первичную оценку драгоценных камней. на производственных объектах таких организаций также предусматриваются постоянное пребывание уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный пробирный надзор, и (или) подведомственных ему государственных учреждений.

Указанные виды контроля нецелесообразно переводить в режим саморегулирования. Кроме того необходимо отметить ключевой признак, по которому можно определить возможность перевода государственного и муниципального контроля на саморегулирование – контроль, направленный на соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.