Текст книги "Последствия слабой конкуренции: количественные оценки и выводы для политики"

2.3. Перспективы российского газового рынка

Возможность извлекать существенную прибыль даже при ценах продажи, не превышающих регулируемые уровни, свидетельствует о том, что при функционировании свободного конкурентного рынка, подразумевающего в конечном счете снижение цен до уровня экономических предельных издержек, оптовые цены на газ могли бы существенно снизиться. Но на сегодняшний день потенциальные конкуренты «Газпрома» имеют возможность назначать достаточно высокие цены, близкие к регулируемым, и оказываться под «ценовым зонтиком» доминирующей компании. В то же время относительно небольшие запасы, а следовательно, и ограниченные производственные мощности в совокупности с ограниченным доступом к трубопроводной системе не дают потенциальным конкурентам возможности соперничать с «Газпромом» на равных по объемам и по ценам.

Вместе с тем вопрос о потенциале снижения цен на газ неоднозначен. Дело в том, что происходит истощение легкодоступных месторождений, а вынужденный переход к неосвоенным и труднодоступным источникам ресурсов повлечет за собой рост издержек.

Мы применим оценки МЭА. В 2011 г. в специальном разделе ежегодного международного обзора, посвященном российской энергетике, специалисты агентства указали, что в 2020 г. в случае формирования цены на основе предельных издержек добычи газа средняя цена реализации газа в России может составить около 195 долл./тыс. куб. м (в ценах 2010 г.). В то же время при реализации принципа паритета с европейским нетбэком[11]11
  Иными словами, с корректировкой европейских цен на величину транспортных расходов и экспортных пошлин.


[Закрыть] цена в России может составить 225 долл./тыс. куб. м[12]12
  IEA World Energy Outlook 2011. P. 256. Предполагается, что указанные цены будут действовать для промышленных потребителей.


[Закрыть] (в ценах 2010 г.), то есть на 15 % выше. В дальнейшем мы будем придерживаться именно этих оценок.

Продекларированный отказ от регулирования газового рынка к 2015 г. в условиях существующей рыночной структуры может привести к неблагоприятным последствиям в виде формирования необоснованно завышенной цены на газ. На данный момент российские власти продемонстрировали (в частности в Постановлении № 1205), что приемлемым уровнем цен на газ может считаться уровень европейского нетбэка. Это означает, что соответствующие ему цены внутри страны, скорее всего, не станут предметом антимонопольных разбирательств, даже если эти цены установит доминирующая фирма. «Газпром», в свою очередь, отстаивает на европейских рынках принцип нефтяной индексации. При этом его доминирующее положение на российском рынке, вероятнее всего, позволит ему сохранять свои позиции даже в том случае, если предложенные им цены будут существенно превышать цены биржевого рынка, как это происходит сегодня в странах Европы. Потенциальные российские конкуренты в этом случае, скорее всего, воспользуются «ценовым зонтиком» доминирующей фирмы, если только им не будет предоставлена возможность равной конкурентной борьбы с «Газпромом».

В конечном счете на российском газовом рынке может сформироваться «квазиконкурентная» структура, в рамках которой цены будут определяться не балансом спроса и предложения на российском рынке, а решением доминирующей фирмы в зависимости от ситуации на мировых рынках нефти и нефтепродуктов и на европейских газовых рынках. Но это положение может не вызывать претензий со стороны регуляторов благодаря соблюдению паритета с европейским нетбэком. При этом возникает угроза завышения внутренней цены, способного негативно сказаться на экономике страны в целом.

Альтернативным путем для газовой отрасли является развитие конкурентных внутренних рынков, цены на которых определяются балансом спроса и предложения в стране. МЭА в обзоре говорит о возможности формирования «прозрачной, регулируемой рынком цены, устанавливаемой на газовой бирже или хабе»[13]13
  IEA World Energy Outlook 2011. Р.256. Хаб – узел газовой торговли.


[Закрыть]. Опыт функционирования подобных площадок в России уже был. В частности в 2006–2008 гг. на платформе «Межрегионгаза» работала электронная торговая площадка (ЭТП), но с 2009 г., после окончания этого «эксперимента», ее деятельность была свернута.

Следует отметить, что развитие конкурентных внутренних рынков необязательно означает отказ от поддержки отдельных российских компаний на внешних рынках и, в частности, отказ от идеи сохранения существующей монополии «Газпрома» на экспорт газа. Наличие одного крупного экспортера действительно способно повысить переговорную силу во взаимодействии с зарубежными контрагентами. Этот вопрос следует рассматривать отдельно от развития внутреннего рынка.

2.4. Влияние на ВВП

Монополизированная структура газового рынка может оказывать негативное влияние по ряду направлений. Наиболее важными представляются два из них. Первое связано с негативным влиянием на потребителей топлива и энергии, второе – с неэффективностью работы самой отрасли.

Поскольку природный газ является одним из основных сырьевых ресурсов российской экономики, и в частности электроэнергетики, дополнительное повышение цен на него способно обернуться ростом издержек во многих отраслях, в особенности в энергоемких. Это внесет дополнительный вклад в инфляцию, снизит экономическую активность (поскольку повышение издержек может сделать многие инвестиционные проекты нерентабельными), а следовательно, и занятость. Есть отдельные отрасли, играющие особую роль в закупках газа – черная металлургия, производство удобрений, цементная промышленность. Но через электроэнергетику под влиянием ситуации в газовом секторе оказывается значительная часть промышленности.

Последствия высоких цен на газ для электроэнергетики России неоднозначны и зависят от структурных характеристик самого этого сектора. В случае интенсивной конкуренции между электроэнергетическими компаниями повышение цен на газ может не в полной мере и не сразу быть перенесено на потребителей, но в сложную позицию при этом попадут производители электричества. Впрочем, сценарии развития сектора электроэнергетики выходят за рамки данного анализа.

Повышение издержек на приобретение топлива и энергии негативно воздействует на конкурентоспособность «торгуемого сектора», т. е. отраслей, конкурирующих с импортом. Фактически повышение издержек отечественных производителей обусловит укрепление реального курса рубля, что приведет к ухудшению торгового баланса и, следовательно, к потерям ВВП.

Повышение цены газа также приведет к снижению реального дохода потребителей газа, что скажется на их спросе на другие товары и услуги. Впрочем, этот эффект может быть отчасти компенсирован ростом спроса со стороны самой газовой отрасли.

Эффекты влияния завышения цен на энергоносители на ВВП страны исследовались экономистами, в частности в отношении влияния цен на нефть на ВВП[14]14
  Обзор для экономики США приведен, к примеру, на сайте Администрации энергетической информации (АЭИ) США: http://www.eia. gov/oiaf/aeo/otheranalysis/aeo_2006analysispapers/efhop.html.


[Закрыть]. Так, X. Хантингтон (2005) после обобщения ряда исследований приходит к выводу, что эластичность ВВП США по цене на нефть по итогам второго года после повышения составляет-0,021 для постепенного повышения цен, то есть увеличение цен на 1 % приводит к снижению ВВП на 0,021 %. При этом рассмотренные в этой работе макроэкономические модели ФРС, Global Insight и Национального института экономических и социальных исследований гласят, что в случае повышения цен на нефть на 33 % снижение ВВП по итогам двух лет после изменения цены составит от 0,4 % до 0,6 %, а модель МВФ оценивает снижение в 0,8 % после первого года[15]15
  Huntington H. The Economie Consequences of Higher Crude Oil Prices/Energy Modeling Forum Special Report 9. – Stanford University, 2005. P. 18–19, 33.


[Закрыть]. Впрочем, для российской экономики сравнение с американской не вполне подходит, поскольку США являются чистым импортером как нефти, так и газа.

С точки зрения проведения аналогий с российской экономикой более релевантным может оказаться исследование, проведенное для стран ОЭСР Р. Хименес-Родригес и М. Санчесом (2004)[16]16
  Jimenez-Rodriguez R., Sanchez M. Oil price shocks. Empirical evidence for some OECD countries/ECB Working PaperNo. 362, May 2004.


[Закрыть]. Они оценили эластичность ВВП по цене на нефть эконометрически для ряда стран ОЭСР (табл.2).

Наилучшей страной для сравнения в целях данной работы является Канада. С одной стороны, она является чистым экспортером нефти, но в то же время значительную часть добытой нефти (примерно две трети) Канада потребила сама (в отличие, к примеру, от Норвегии). Нечто подобное относится и к российскому газу: будучи экспортером газа, Россия сама использовала около 70 % добытого газа. Россия и Канада схожи также и по климатическим условиям. При этом, несмотря на то что Канада экспортирует нефть по более высоким ценам, она несет потери от повышения цен внутри страны, ведь на рынке нефти внешние и внутренние цены тесно связаны между собой за счет развитой конкуренции как в национальном, так и в международном масштабе.

Таблица 2. Оценка эластичности реального ВВП по цене на нефть для стран ОЭСР (аккумулированный эффект по итогам 3 лет) при повышении цены на нефть на 1 %

Применяя аналогию с Канадой, мы делаем несколько весьма важных допущений, а именно: (1) эффекты воздействия газовых цен аналогичны (в том числе количественно) эффектам воздействия нефтяных цен, (2) в российской и канадской экономике эти эффекты действуют одинаково. Предполагается также, что завышение цены на внутреннем рынке сопровождается аналогичным завышением цены на внешнем рынке, которое оказывает положительный «компенсирующий» эффект на ВВП. В применении к рассматриваемому случаю это означает, что переход к конкурентному ценообразованию на рынке газа в стране обусловил бы и соответствующее снижение экспортных цен на российский газ. Эта предпосылка представляется весьма сомнительной при условии сохранения экспортной монополии, но используемая модель не позволяет разграничить эти эффекты.

Но следует сделать и ряд корректировок: во-первых, энергоемкость ВВП России в 2011 г. была на 20 % выше канадской, а следовательно, канадский эффект воздействия цен энергоносителей на ВВП умножается на коэффициент 1,2 по этой причине. Кроме этого, доля нефти в структуре энергопотребления Канады составляет около 30 %, а доля газа в структуре энергопотребления России равна примерно 55 %. Поэтому канадский нефтяной эффект умножается также на поправочный коэффициент 1,83 (отношение 55 % к 30 %). В то же время предполагается, что цены в РФ будут завышены только для промышленных потребителей (около 2/3 потребления), поэтому канадский эффект умножается на 0,67.

Мы предполагаем, в соответствии с оценками МЭА, что завышение цены российского газа вследствие монополистического ценообразования по принципу паритета с европейским нетбэком может составлять 15 %. Канадский коэффициент эластичности ВВП по цене на нефть составляет-0,008. Российский коэффициент после всех указанных поправок оказывается равным-0,012. Следовательно, завышение цены российского газа на 15 % приводит к сокращению ВВП на 0,18 %, или в абсолютном выражении около 100 млрд руб., если брать за основу расчета уровень ВВП 2011 года.

Отметим, что это оценки потенциальных потерь экономики после выхода газовых цен «Газпрома» на паритет с нетбэком за счет различий между «монополистической» ценой нетбэка и конкурентной ценой, которое ожидается не ранее 2015 г. Они даны на основе предельных издержек производства российского газа, то есть конкурентных цен с одной стороны и цены на основе европейского нетбэка (с учетом вычета транспортных расходов и экспортной пошлины) с другой стороны. Эти показатели основаны на оценке МЭА для 2020 г.

Мы предполагаем, что подобные масштабы потерь существуют и сейчас, хотя нынешние тарифы ниже паритета с нетбэком, но и предельные издержки добычи пока еще ниже ожидаемых уровней 2020 г. Высокая рентабельность продаж газа «НОВАТЭКа» (не менее 50 %), продающего газ по ценам даже ниже средних регулируемых цен «Газпрома», косвенно указывает на наличие превышения внутренних цен над уровнем предельных издержек. Дэвид Tapp (2010), проводивший исследование российского газового рынка в контексте вступления в ВТО для Всемирного банка, на основе данных 2000–2001 гг. оценивал равновесную цену для российского рынка газа в 40 долл./тыс. куб. м (регулируемые цены составляли тогда около 20 долл./тыс. куб. м), т. е. на тот момент цены рассматривались как заниженные относительно равновесного конкурентного уровня. Но Д. Тарр отмечает, что в 2007 г., когда внутренние цены составляли 64–72 долл./тыс. куб. м, они находились уже намного ближе к уровню предельных издержек, чем в 2001 г., пусть даже издержки тоже существенно увеличились за прошедший период. В настоящее время внутренние цены на газ, как было указано выше, составляют уже около 90 долл./тыс. куб. м.

Д. Тарр также утверждает, что газовые цены на уровне нетбэка были бы «крайне неэффективными» для российской экономики, чрезмерно сокращая внутренний спрос и создавая монопольную прибыль для «Газпрома» – это соответствует нашим выводам.

Ситуацию усугубляет и то, что российское правительство после принятия условий, связанных со вступлением в ВТО, лишается и рычага воздействия на монополиста в виде изменения экспортных пошлин. Теперь повышение экспортных пошлин на газ в целях снижения уровня нетбэка, а стало быть, и внутренней цены, становится невозможным в соответствии с положениями Протокола о вступлении в ВТО.

Особняком стоит вопрос о недостаточной эффективности развития самой газовой отрасли вследствие существования монополизированной структуры рынка газа. Красноречивые цифры приводятся в статье Е. Гурвича «Нефтегазовая рента в российской экономике»[17]17
  Гурвич Е. Нефтегазовая рента в российской экономике//Вопросы экономики. № 11. 2010.


[Закрыть]. По оценкам автора, добавленная стоимость в газовой отрасли за 2000–2008 гг. (до кризисных колебаний) выросла лишь на 0,2 % (в постоянных ценах), тогда как добыча – на 12,2 %. Для нефтяной отрасли, действующей в менее монополизированной рыночной структуре внутри страны, аналогичные показатели составляли 59 % и 60 % соответственно.

Нефтяная отрасль может в данном случае служить примером для сопоставления: она также представляет собой отрасль по добыче и переработке углеводородов, получающую большую часть выручки за счет экспортных поставок. Если предположить, что в газовой отрасли темпы роста добычи должны примерно соответствовать темпу роста добавленной стоимости, как и в нефтяной, то окажется, что добавленная стоимость, созданная в секторе, у газовиков ниже оптимального уровня примерно на 12 %. В целом ВДС нефтегазового комплекса составляет 8,5 % ВДС России (в основных ценах). При этом выручка нефтяной отрасли в 3–4 раза превышает выручку газовой[18]18
  Оценки Российского энергетического агентства.


[Закрыть]. Если исходить из того, что между ВДС отраслей существует примерно такое же соотношение, то ВДС в газовой отрасли составляет около 2 % ВДС России. Следовательно, потеря 12 % ВДС в газовой сфере означает снижение ВДС страны примерно на 0,2 %.

2.5. Краткие выводы

Ограниченность конкуренции в газовой отрасли страны может приводить к заметному снижению ВВП, в частности за счет негативного воздействия завышенных цен на топливо и энергию для отраслей-потребителей, а также за счет недостаточной эффективности внутри самой отрасли.

Сегодня большая часть газа на внутреннем рынке реализуется по регулируемым тарифам, которые существенно ниже экспортных цен, но, по нашим оценкам, заметно выше потенциальных конкурентных цен в России. Ситуацию усугубляет и то, что высокие тарифы предоставляют потенциальным конкурентам «Газпрома» так называемый ценовой зонтик. Эта разница между фактическими ценами и ценами конкуренции может сохраниться и даже увеличиться в долгосрочном периоде после отмены регулирования цен на газ в 2015 г., в случае если «Газпром» сохранит на внутреннем рынке доминирующее положение, а вернее – возможность диктовать цену на рынке на основе нетбэка с Европой. В конечном счете это может привести к ежегодной потере 0,2 % ВВП. Потери в таком же масштабе может обеспечить также и внутренняя неэффективность самой монополизированной отрасли. Таким образом, интегральная оценка потерь от недостаточного развития конкуренции в газовой сфере может быть ориентировочно оценена в объеме около 0,4 % годового ВВП, или более 200 млрд руб. для ВВП 2011 года.

По этим причинам вопрос о будущей структуре газового рынка необходимо ставить уже сейчас. Переход к ценам на основе нетбэка не обеспечит конкуренцию внутри страны. Препятствуют ей и другие факторы, а именно обширные запасы (и эксклюзивность при распоряжении стратегическими месторождениями газа) «Газпрома» и, возможно, наличие дискриминации при доступе к трубопроводам.

3. Сектор грузовых перевозок

3.1. Характеристика сектора

Вклад сектора «Транспорт и связь» российской экономики в валовую добавленную стоимость (ВДС) в 2011 году в текущих ценах составил 8,89 %. В том числе доля деятельности сухопутного транспорта составила 4,55 %; водного транспорта – 0,08 %; воздушного и космического транспорта – 0,41 %; вспомогательной и дополнительной транспортной деятельности —1,75 %[19]19
  По данным Федеральной службы государственной статистики.


[Закрыть].

Расходы на транспортировку товаров составляют значительную часть издержек для других отраслей российской экономики. Доля полных затрат на услуги транспорта и связи в суммарных затратах в зависимости от отрасли составляет от 5,2 % до 13,1 %[20]20
  Источник: Система таблиц «„Затраты – Выпуск“ России за 2003 год», Росстат, 2006.


[Закрыть]. Проблемы низкой конкуренции в секторе грузовых перевозок оказывают воздействие на ВВП преимущественно через изменение выпуска и экспорта товаров ключевых смежных секторов – потребителей транспортных услуг. Высокие тарифы на грузовые перевозки товаров для реализации внутри страны, и особенно на экспорт, ограничивают возможности отечественных производителей конкурировать на равных на зарубежных рынках. В первую очередь это относится к грузовым железнодорожным перевозкам (секторами массового экспорта по железной дороге являются, например, металл, зерно и др.).

Можно выделить пять основных сегментов сектора грузовых перевозок (не считая трубопроводный транспорт): перевозки железнодорожным, воздушным, автомобильным, внутренним водным и морским транспортом.

Рис. 2. Доля транспортной работы по грузообороту видов транспорта, %

Источник: расчеты авторов на основе данных Росстата.

Большую часть грузовой работы в транспортной системе России выполняет железнодорожный транспорт. За период с 1970 по 2011 год его доля в общем объеме грузооборота страны выросла с 70 % до 85 % (рис. 2).

Это обусловливает два основных направления стимулирования конкуренции в секторе грузовых перевозок:

а) развитие интермодальной конкуренции (ограничения обусловлены протяженностью территории страны);

б) развитие конкуренции в рамках железнодорожного сегмента.

В сфере грузовых перевозок железнодорожным транспортом присутствует один доминирующий публичный перевозчик и владелец магистральных путей (85000 км) – ОАО «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД»). 100 % акций компании принадлежат государству. Более 97 % всех перевозок грузов осуществляется через инфраструктуру, контролируемую ОАО «РЖД»; оставшаяся часть приходится на магистральные пути, контролируемые ОАО «Железные дороги Якутии» (360 км), по 50 % акций которого принадлежит ОАО «РЖД» и Республике Якутия.

ОАО «РЖД» является владельцем магистральной инфраструктуры, подавляющего большинства магистральных локомотивов и маневровых тепловозов. Публичность железнодорожной перевозки зафиксирована действующим законодательством и означает обязанность перевозчика перевезти все предъявленные грузы при наличии технологической возможности. Тарифы ОАО «РЖД» регулируются государством.

С 2003 г. в составе тарифа на грузовые железнодорожные перевозки выделены две составляющие: плата за использование инфраструктуры железных дорог (инфраструктурная составляющая, 55 %), локомотивов (локомотивная составляющая, 30 %) и плата за использование вагонного парка железных дорог (вагонная составляющая, 15 %). Компания, обладающая собственным парком вагонов и локомотивов, получает скидку с тарифа на перевозку грузов на величину вагонной и локомотивной составляющих. Цель реформы – либерализация рынка услуг по предоставлению грузовых вагонов.

На настоящий момент сформировались два типа независимых (от ОАО «РЖД») операторов железнодорожного подвижного состава[21]21
  В соответствии с Федеральным законом «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» под оператором железнодорожного подвижного состава понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие вагоны, контейнеры на праве собственности или ином праве, участвующие на основе договора с перевозчиком в осуществлении перевозочного процесса с использованием указанных вагонов, контейнеров.


[Закрыть]: компании, осуществляющие общесетевые перевозки (например, Globaltrans Investment pic, ООО «Независимая транспортная компания» и др.), и компании, осуществляющие технологические перевозки от производителя сырья к переработчику или от производителя готовой продукции к потребителю (например, «Лукойл-транс», «Мечелтранс» и др.). Согласно рейтингу операторов подвижного состава железных дорог России[22]22
  Рейтинг операторов подвижного состава железных дорог России. Исследование Deloitte & Touche и InfraNews, Москва, май 2012 г.


[Закрыть] на конец 2011 года крупнейшими из них по количеству вагонов в управлении являются ЗАО «НефтеТрансСервис», GlobalTrans, Rail Garant, ООО «НТК», ООО «Трансойл», ООО «Газпром-транс», ХК «Новотранс» и др.

По данным ОАО «РЖД» на 1 сентября 2011 года, объем российского парка грузовых вагонов составил 1029 тыс. единиц. Из них:

• 99 тыс. (9,6 %) – в собственности ОАО «РЖД»;

• 360 тыс. (35 %) – в собственности дочерних и зависимых обществ ОАО «РЖД»;

• 570 тыс. (55,4 %) – в собственности других владельцев.

Согласно этим данным ОАО «РЖД» имеет возможность оказывать прямое или опосредованное влияние на использование 44,6 % парка грузовых вагонов России. Более того, практически весь специализированный подвижной состав инвентарного парка передан ОАО «РЖД» в уставной капитал и (или) долгосрочную аренду юридическим лицам, входящим в холдинг ОАО «РЖД» или контролируемым менеджментом ОАО «РЖД» (табл. 3).

Таким образом, в процессе предусмотренной реформой железнодорожного транспорта передачи вагонного парка от ОАО «РЖД» дочерним компаниям сформировалась сегментированная структура рынка услуг по предоставлению грузовых вагонов. В рамках отдельных его сегментов, выделенных по типу вагонов и, соответственно, ориентированных на грузоперевозчиков ограниченного круга отраслей, дочерние и зависимые компании ОАО «РЖД» зачастую занимают доминирующее положение.

Таблица 3. Дочерние и зависимые от ОАО «РЖД» компании – операторы железнодорожного подвижного состава: данные на декабрь 2011 г.

В 2008–2011 гг. ФАС России охарактеризовал как занимающих доминирующее положение на рынках услуг железнодорожных перевозок и включил в Реестр хозяйствующих субъектов с долей на рынке более 35 % следующие группы лиц в составе ОАО «РЖД» и его дочерних компаний – операторов железнодорожного подвижного состава (табл. 4):

Таблица 4. Группы лиц в составе ОАО «РЖД» и его дочерних компаний – операторов железнодорожного подвижного состава, включенные ФАС России в Реестр хозяйствующих субъектов с долей на рынке более 35 %