Текст книги "Сотрудничество в публичной политике и управлении"

В современной политической науке наблюдается тенденция поиска новой модели государственной политики и управления после финансового кризиса 2008–2010 гг., а также в условиях неопределенности и усложнения социальных преобразований. Ясно, что возрождение государства должно осуществляться с использованием новых методов и форм деятельности. Насущной задачей в этом отношении является объединение многих аспектов управления в концепции управления, основанного на участии и сотрудничестве. Сложность и неопределенность повышают важность целостного подхода в управленческой деятельности, что соответствует концепции управляемости на основе сотрудничества (партисипаторная управляемость). Актуальной задачей становится изучение новых моделей управляемости государством, связанных с участием, чувствительностью, подотчетностью, которые охватываются понятием «способности управления». Следует согласиться с тем, что «хорошее управление, в котором правительства подотчетны гражданам, а люди находятся в центре развития, имеет большое значение для создания способностей, предоставления возможностей, для обеспечения прав людей. Способности управления имеют значение в гораздо более конкретном смысле, тогда как роль государства несколько более абстрактна (курсив мой. – Л. С.)» [Nayyar, 2006, p. 829].

Партисипаторная управляемость в условиях неопределенности состоит из трех составляющих: 1) управляемость как способность государства быть открытым перед обществом для повышения конкурентоспособности в мире;

2) управляемость как постоянная координация государственно-гражданской ответственности за общественные интересы и их удовлетворение в публичном пространстве в процессе разработки и реализации партисипаторной публичной политики; 3) управляемость как предоставление справедливых политических институтов для улучшения качества жизни.

В целом «управляемость демонстрирует разнообразие профилей, динамик и сложности в зависимости от сочетания государственного и частного управления на их интенциональном и структурном уровнях» [Kooiman, 2010, p. 204]. Партисипаторная управляемость коррелирует с конкурентным состоянием и суверенитетом государства как его способности координировать активность государственных органов с деятельностью негосударственных акторов. Государство выступает в качестве государственного органа и должно постоянно вести переговоры с координируемым сообществом. Все это демонстрирует партисипаторный характер публичной управляемости. В таком смысле «партисипаторное демократическое развитие может устранить барьеры в политической, экономической и культурной сферах. Недостаточно демократизировать только государство, также крайне важно демократизировать экономику. Демократизация лишь узко определенной политической сферы без демократизации экономики остается уязвимой для плутократического и потребительского подрыва демократии. Мудрая, социализированная экономика под руководством недемократического государства была бы просто еще одним видом авторитаризма. Партисипаторное развитие зависит от вовлечения широких коммуницирующих сообществ» [Schulz, 2015, p. 265].

Эффективность государственной политики – это сумма факторов, которые важны как для достижения ее результатов, так и для политической линии, выдвигаемой правительством. Действительно, «лица, ответственные за принятие решений, несут ответственность не только за прямые результаты, но и за разработку разумного подхода к их достижению – они должны иметь возможность показать, как их предлагаемые планы / политика / действия способствуют обеспечению реализации более широких целей и приоритетов. Другими словами, ожидается, что они разработают основы управления, основанные на фактических данных и результатах, которые четко определяют цели» [Swanson et al., 2014, p. 6].

Cледует обратить внимание на три основные парадигмы социальной политики, которые связаны с экономическим развитием. Кейнсианская парадигма предусматривает экономический рост в результате роста спроса, определяемого доходами. В данном случае социальная политика носит характер поддержки доходов и защиты занятости. Для отношений между государством и обществом корпоративизм более развит. Неолиберальная политика отрицательно связана с ролью социальной деятельности государства и основана на идее коммодификации человеческого труда. Здесь представительная либеральная демократия – это аффективный политический режим. Социальная политика предполагает характер накладных расходов. Для инклюзивного развития более подходит еще и парадигма «социальная политика как продуктивная инвестиция». Эта социальная политика требует участия государства и демократии с тесными связями между правительством, бизнесом и гражданами.

Если в 1990–2005 гг. административные реформы во всех странах мира ориентировались преимущественно на экономический подход, выраженный в новом государственном менеджменте, то в течение последних десяти лет произошла существенная трансформация подходов и принципов административной трансформации государства, позволяющая повысить уровень его управляемости и конкурентоспособности. Управляемость государства сегодня понимается как система его институциональных способностей, позволяющих обеспечить стабильную, качественную и отзывчивую организацию для безопасности, удовлетворения публичных услуг, состоятельности и справедливости экономического роста. Общие подходы и принципы можно описать следующим образом:

– политико-административное управление выступает производительным трудом, т. е. влияет на устойчивый экономический рост и развитие (управляемость есть фактор развития);

– конкуренция между правительственными структурами нарушает единое политическое пространство государственного управления (объединенное управление);

– стратегическое управление (взгляд в будущее) является необходимым, нельзя жить сегодняшним днем;

– вызовы и риски следует предусматривать заранее (движение от реактивной к проактивной политике), а не только реагировать на них;

– публичные деньги имеют как качественные (ценность публичных денег), так и количественные параметры;

– сокращение затрат на социальные нужды, вызванное факторами финансового кризиса, не должно сопровождаться снижением количества и качества социальных услуг. Его можно добиться структурными трансформациями в управлении и социальными инвестициями, работающими на развитие (инвестиционная социальная политика);

– граждане являются участниками выработки государственной политики, а не только потребителями государственных услуг;

– критерии оценки эффективности государственного управления нужно использовать, если они полезны для развития (не отчеты, а стимулы).

Отсюда – вполне прагматические требования административных реформ, которые выражаются в формировании стратегического и быстрого (fragil) правительства. В докладе, подготовленном Директоратом по публичному управлению и территориальному развитию ОЭСР, выдвинуты следующие предложения по проведению административных реформ на основе имеющегося опыта в ряде развитых и развивающихся стран, в соответствии с которыми необходимы:

– создание небольших основных министерств, способных сосредоточить внимание на анализе и оценке;

– развитие инициатив, идущих от перекрестных министерств;

– объединение исполнительных органов (горизонтальная интеграция);

– интеграция регулирующих и надзорных подразделений (инспекции), работающих на основе оценки рисков;

– концентрация на стандартной настройке оперативного управления (финансы, внутренний аудит, закупки, ИКТ и т. д.) в одном или двух министерствах;

– бюджетирование на основе реализации долговременных политических задач, выходящих за рамки электоральных циклов, а также обеспечение обратной связи для информирования разработчиков политики следующего поколения;

– акцент на использовании прозрачности государственного управления, способного отвечать на запросы граждан, а также развитие системы горизонтальной подотчетности [Supreme…, 2015, p. 14].

Указанные предложения вписываются в общую концепцию формирования публичного управления нового поколения, которое будет отвечать потребностям роста не только эффективности, но и стратегической активности.

В последнее время концепция сотворчества и совместного производства активно использовалась в политической науке, государственном управлении, социологии как инновация. Первоначально она сформировала новое отношение к предоставлению государственных услуг и была направлена против рыночного подхода к организации этой деятельности [Bovaird, Loflfer, 2015]. Новое дыхание концепция приобрела в ходе развития движения за цифровое управление. Она распространена при изучении государственной политики в целом. Наряду с понятиями «сотрудничество», «участие общественности», в ее рамках расширено толкование цикла государственной политики, затрагивающего проблему политических проектов, управления государственной политикой, совместной разработки и реализации общественных ценностей и др. Совместное производство – это новая позиция демократической государственной политики в условиях неопределенности и сложности.

Некоторые исследователи сосредоточили свое внимание на представлении исследовательских материалов, касающихся «управления посредством сотрудничества», «совместного создания» и «совместного производства» публичной политики не только по вышеуказанным аспектам, но и по вопросам влияния сотрудничества в области государственной политики, которое соответствовало бы устойчивому и инклюзивному развитию [Cabannes, 2004; Krenjova, Raudla, 2017]. В этом отношении проводится различие между совместным производством, основанным на гражданстве, и совместным производством, базирующимся на партнерстве и сотрудничестве. Последнее приобретает форму участия на базе идентификации с целями публичных программ и ответственности за их реализацию [O’Brien et al., 2017, p. 321].

Ориентация на сотрудничество и совместное производство в демократической государственной политике делает необходимыми:

• разработку политики с акцентом на людях, а не на офис;

• сотрудничество в процессе государственной политики, а не принятие соглашения;

• расширение общественных пространств для сотрудничества;

• пристальное внимание к обсуждению общественных ценностей и реальных потребностей;

• регулирование процесса публичной политики скорее общими суждениями, чем жесткими нормами;

• учет реального контекста жизни заинтересованных сторон совместной публичной политики (интересы, желание, возможности, пространство и время);

• контекстуализацию процесса государственной политики вместо представления общих программ;

• обеспечение прозрачности, использование данных, созданных гражданами, вовлечение интернет-ресурсов для государственной политики.

Такая политика устойчивого развития основывается на инвестиционной социальной политике. Какова роль сотрудничества в инвестиционной социальной политике в отношении социальной изоляции отдельных лиц и общин, а также инвестиций в человеческий капитал граждан, в особенности наиболее обездоленных? Вместо того, чтобы просто тиражировать специфические совместные производственные практики, совместное производство поддерживает некоторые структурные изменения в разработке политики, бюджетировании, контроле, передаваемом гражданам и профессионалам, участие гражданского общества и взаимопомощь, режимы работы, основанные на взаимном обучении и культуре.

Наблюдается различие в использовании совместного производства между демократическими и гибридными политическими режимами со статичным руководством. В России существующий гибридный политический режим характеризуется наличием: 1) партийной системы, выборов с сильным управлением избирательными процессами; 2) сверхцентрализованной власти с системой управления посредством президентских указаний; 3) многоуровневого управления (центрального, регионального, муниципального) с централизацией;

4) конституционного верховенства закона с бюрократическим механизмом правопорядка; 5) гражданского общества с ограниченным и контролируемым участием граждан в политике.

Совместное производство является новой позицией в отношении демократической государственной политики, но в гибридных режимах со слабым совместным производством гражданского общества сопроизводство можно более эффективно использовать для легитимации политических режимов. Вместе с этим институты совместного производства имеют здесь двойной эффект. Российская практика «бюджета для граждан» в смешанных (гибридных) режимах, введенная в 2013 г. на федеральном и региональном уровнях, демонстрирует этот двойной эффект, если сравнивать региональные системы бюджетирования. Имитационные институты «бюджета для граждан» способствуют легитимации режима в целом, но одновременно они являются хорошими факторами для взаимного обучения сотрудничеству. В ряде регионов формально используется данный бюджет, но некоторые из них пытаются инициировать граждан для обсуждения и совместного производства регионального бюджета в прямом или косвенном смысле. Прозрачность бюджетных данных, их трансформация для граждан и бюджетирование, инициированные гражданами, сказываются на сложном характере российских проектов для инклюзивного бюджетирования. В бюджетной системе для граждан очень важно составлять бюджетные проекты, которые будут основой взаимодействия между гражданами и правительством. Данные, ориентированные не на специалистов, а на граждан, также позволяют повысить уровень доверия к самой системе общественного бюджетирования.

Глава 2
Демократия и «вовлечение в публичность»: условия и предпосылки взаимодействия граждан и государства

В целях совершенствования политического управления необходимо налаженное взаимодействие между субъектами политики, которыми являются государственные институты, принимающие решения, организации и группы, продвигающие свои интересы, а также граждане, выражающие собственную позицию относительно обсуждаемых тем. Наиболее органичная связь между данными субъектами возникает в условиях демократии – такой политической системы, «при которой существенная часть общества принимает участие в процессах, определяющих действия правительства» [Мюллер, 2015, c. 27].

Однако демократическая система не способна решать проблемы в интересах общества, если само общество не станет актором, а будет индифферентно наблюдать за работой избранного им правительства, занимаясь собственными делами. Еще французский мыслитель А. Токвиль справедливо подметил, что, находясь под опекой, граждане «успокаивают себя тем, что опекунов своих они избрали сами. Каждый отдельный гражданин согласен быть прикованным к цепи, если он видит, что конец этой цепи находится в руках не одного человека и даже не целого класса, а всего народа» [Токвиль, 2000, c. 496]. В то же время, когда граждане, освободившись из-под опеки, способствовали благополучию общества, они тем самым повышали собственное благосостояние. В этом отношении демократия является режимом, наиболее подходящим для вовлечения граждан в публичность.

В деле вовлечения в публичность представляется актуальной точка зрения австрийско-американского экономиста Д. Мюллера относительно качества демократии, которое «зависит от качества ее граждан – от того, насколько они разбираются в общественных вопросах, насколько готовы активно участвовать в политическом процессе и, если необходимо, рисковать жизнью и личной свободой ради защиты демократических институтов» [Мюллер, 2015, c. 40]. Конечно, трудно не согласиться с тем, что образованный, сознательный электорат с общими интересами, ощущением единой идентичности и преданностью обществу составляет основу успешных демократий» [Мюллер, 2015, c. 31].

Поэтому актуальным является рассмотрение процесса совершенствования взаимосвязи политики и управления через посредство новых механизмов, касающихся коммуникации общества и власти.

Представительство интересов различных слоев населения выступает важнейшим компонентом принятия политических решений. Представительная форма демократии заключается в учете мнения народа не только при проведении выборов, но и в повседневной жизни. Парламентарии представляют народ или, как образно пишет Ф. Манов, «представляемые живут в своих представителях и действуют через их посредство» [Манов, 2014, c. 77]. Согласованность пожеланий общества и действий власти не носит обязательного характера, но оставляет возможность народу влиять на принимаемые решения. В то же время у народных избранников сохраняется относительная свобода действий.

Для снижения возможной протестной активности необходимы были новые формы коммуникации с обществом, актуализация диалогового формата взаимоотношений между политическими институтами и гражданами. Одним из принципов представительного правления, согласно Б. Манену, является управление посредством обсуждения. Обсуждение, с точки зрения французского философа, – «это не процедура принятия решения, но способ оценки, тщательного исследования и испытания государственных решений» (цит. по: [Landemore, 2007]). Создание соответствующей атмосферы высказывания мнений, реакция властей на результаты обсуждения актуальных проблем, возможность корректировки неудавшегося, с точки зрения общества, представительства – проблемы, решаемые современными политическими системами.

Представительство в органах власти должно отражать, по выражению П. Розанваллона, «всю анатомию общества» (цит. по: [Манов, 2014, с. 100]). Но так как обязанности представителя – политические, то под репрезентативностью следует понимать представительство именно тех или иных идей, востребованных в обществе, а не конкретных слоев населения. Поэтому представительство предполагает постоянную сверку с избирателями и обществом в целом относительно доминирующих ценностей и идей. Без такой связи оно теряет смысл, так как парламентарии начинают представлять только самих себя в отрыве от общества.

Одной из современных практик, включающей открытый дискурс и общественные обсуждения актуальных проблем политического и социально-экономического развития, является делиберативная демократия, фокусирующаяся на роли общественных дискуссий в принятии решений и открытости коммуникативного пространства. Обращение к делиберативной политике в западных странах стало следствием растущего отчуждения гражданина от власти, монополизации процесса принятия государственных решений, потребности к совершенствованию системы представительной демократии.

Американский политолог Дж. Бессет определяет делиберативный процесс как «обсуждение по существу государственной политики» [Бессет, 2011, c. 5], а делиберативную демократию – как «правление путем взвешенных и обоснованных решений граждан» [Бессет, 2011, c. 14]. Делиберативный процесс осуществляется в рамках публичной политики, в которой участники стремятся убедить друг друга в принятии тех или иных решений.

Главные черты делиберативной демократии выделил Дж. Коэн: эта демократия выступает как действующая и независимая ассоциация; члены ассоциации строят свою деятельность в рамках создаваемых ими институтов; ассоциация является плюралистической; делиберативные процедуры рассматриваются как источник легитимности; члены ассоциации признают друг у друга способность к делибералиции – публичному обмену разумными суждениями [Kohen, 2006, p. 161–162].

Концепция делиберативной демократии развивалась европейскими обществоведами Ю. Хабермасом и Ш. Муфф [Хабермас, 2001; Муфф, 2004], которые акцентировали внимание на обсуждении, убеждении, аргументации, поиске компромисса и достижении согласия, которое отвечало бы требованиям как рациональности, так и демократической легитимности.

Повышению качества демократии способствует совершенствование формы политического участия, реализуемой через модель, названную американским политологом Д. Хелдом совещательной демократией, которая базируется на идеях делиберации. По мнению Д. Хелда, в демократической теории должен быть осуществлен перенос внимания с макрополитических институтов на различные контексты гражданского общества, которые могут как препятствовать, так и способствовать обсуждению и дебатам [Хелд, 2014, c. 386].

Важнейшим критерием убедительности доводов, которые необходимо учитывать при выработке политики, является трансформация частных предпочтений посредством их проверки мнением общественности. Сторонники данной модели демократии стремятся создать средства для рассмотрения мнений об общих проблемах через налаживание совещательного процесса. Политические решения должны соответствовать стандартам объективности, включающим в себя оценку предложений, открытость и широту обсуждения, а также принятие решения исходя из всех точек зрения. Механизмы совещательной демократии охватывают различные диалоговые формы и практики: совещательные опросы, дни обсуждения, гражданские жюри, расширяющие механизмы ответной реакции и гражданской коммуникации, реформу гражданского образования, а также общественное спонсирование гражданских групп и ассоциаций, стремящихся к участию в совещательной политике. Таким образом, принципом обоснования совещательной демократии выступает «взаимная аргументированность» политических решений, являющаяся легитимной основой для поиска коллективных проблем [Хелд, 2014, c. 417]. Суть спора относительного данной модели демократии сводится к тому, должен ли принцип совещательности как процесс принятия решений занять место мажоритарного голосования, результаты которого обязательны для выполнения всеми гражданами, в том числе несогласными с принятым решением.

Анализируя перемены, происходящие в мире, Д. Хелд полагает, что в будущем получит востребованность модель демократической автономии, суть которой заключается в способности людей осуществлять свободный выбор, определять и обосновывать собственные действия, самостоятельно принимать те или иные обязательства и обладать необходимыми условиями для политической свободы и равенства [Хелд, 2014, c. 436]. Реализация принципа автономии потребует создания системы коллективного адекватного принятия решений, позволяющего гражданам участвовать в различных формах обсуждения и реализации жизненно важных политических проблем. Этим целям может служить двойная демократизация, связанная с взаимозависимой трансформацией государства и гражданского общества в соответствии с теми глобальными переменами, которые происходят в современном мире. Демократическая автономия, следовательно, создает такие условия существования, в которых люди являются свободными и равными в процессе дискуссий об условиях их собственной жизни до тех пор, пока не превратят данную систему в систему отрицания прав других.

Еще об одной формирующейся модели демократии пишет английский и австралийский политолог Дж. Кин. Он называет ее мониторной, или мониторинговой, демократией. Необходимость актуализации нового типа демократической политики аргументируется утратой значения таких классических демократических форм, как выборы, политические партии, парламенты. Возникает потребность во внепарламентских механизмах контроля власти, которые осуществляли бы мониторинг деятельности политических институтов и принимаемых решений. В самых разных областях – в местных, национальных и наднациональных (как в ЕС) правительствах, в мире бизнеса, в НПО и сетевых структурах – институты, осуществляющие власть, подвержены мониторингу и общественной критике.

Модель мониторинговой демократии предложил американский исследователь М. Шадсон. Развитию этого концепта Дж. Кин посвятил свою работу [Keane, 2009].

В условиях мониторинговой демократии контроль власти может осуществляться независимыми организациями публичной сферы, которые действуют как в правительственных структурах, так и в рамках гражданского общества, а также в трансграничных зонах, подчиненных государству или корпорациям. Мониторинговые механизмы являются либо долговременными, либо кратковременными институтами. Как отмечает Дж. Кин, «отличительной чертой мониторинговой демократии является то, что потенциально все области социальной и политической жизни могут подвергнуться общественному контролю и досмотру, причем не только со стороны стандартных структур представительной демократии, но и со стороны всего комплекса непартийных, непарламентских и часто неизбранных органов, действующих в границах территориальных государств, ниже этих границ и за их пределами» [Кин, 2015, c. 112]. В результате изменяется динамика самоуправления, ослабляется власть выборов, партий и парламентов над жизнью граждан. Независимые контролеры власти оказывают все большее воздействие на принятие решений правительственными и парламентскими институтами, корректируя их программы в интересах общества.

Необходимость в осуществлении мониторингового контроля подтверждается несовершенством современных наднациональных институтов. Новые технологии в совокупности с формированием наднациональных управленческих структур приводят к нарушению баланса между ветвями власти. Так, в Европе возник миф технического правления – правления экспертов по финансам, которое входит в противоречие с представительным правлением, ответственным перед своими избирателями.

Профессор Колумбийского университета Н. Урбинати полагает, что одно из ключевых понятий современной теории демократии – демократический космополитизм – возникло в рамках утопического проекта сторонников единой Европы, по замыслу которых распространение демократических ценностей за пределы национальных границ должно обеспечить защиту демократии и управление экономической глобализацией [Урбинати, 2014]. Однако в данном проекте обнаруживается существенный изъян: происходит доминирование исполнительной власти, которая без какого бы то ни было демократического контроля реализует управленческие функции. Сложившуюся систему принятия решений в Евросоюзе Урбинати называет «просвещенным деспотизмом», который характеризуется расширением полномочий бюрократии и отсутствием механизмов, обеспечивающих подконтрольность политических органов обществу. По ее мнению, современная демократия должна быть политической системой, которая «основана на рассредоточении власти и … порождает такое рассредоточение; оно допускает формулирование множества политических решений, из которых граждане делают выбор» [Урбинати, 2016, c. 422–423].

Радикальный вариант демократического правления в виде прямой демократии в современных обществах встречается не часто. Так, опыт современных Швейцарии, Лихтенштейна, Италии, Германии, США, Уругвая, Словении свидетельствует о том, что прямая демократия, непосредственно осуществляемая народом, может быть достаточно эффективной.

В современном мире полноценная прямая демократия встречается только на уровне местного самоуправления, однако в ряде стран наработан опыт полупрямой демократии, когда власть разделяется между народом и его представителями. При полупрямой демократии народ избирает депутатов в парламент, при этом у него остается право вето на решения, которые ему не нравятся. На практике механизм реализации народовластия включает составление петиции против закона, принятого представительным органом власти. Если петицию подписывает необходимое количество человек (в Швейцарии – 50 тыс., в Италии – 500 тыс. человек), то автоматически это приводит к проведению референдума. В ряде стран (например, в США) по некоторым вопросам проведение референдума является обязательным. При полупрямой демократии народ может выдвигать закон, если будет признано, что государственные институты не предпринимают действий для решения проблем, волнующих граждан. Следовательно, при полупрямой демократии законодательная власть делится между парламентом и народом, однако в случае возникновения конфликта между ними решающее слово принадлежит народу.

Существуют также механизмы внедрения прямой демократии в исполнительную власть. Так, в большинстве швейцарских кантонов проводится финансовый референдум, когда на обсуждение выносятся все траты определенного размера, что является эффективным инструментом ограничения роста бюджетных расходов.

Возможны элементы прямой демократии и в судебной власти, когда избранные народом судьи могут быть отстранены от должности народом до истечения срока полномочий. То же касается и должности губернатора – при достижении определенного числа голосов при сборе подписей за лишение права полномочий главы региона вопрос о доверии губернатору выносится на общенародный референдум.

Сторонник прямой демократии французский политик и экономист И. Бло считает, что, «обеспечивая контроль над делегатами, привлекая больше информации, усиливая конкуренцию и максимально повышая ответственность, прямая демократия привносит в механизм принятия политических решений больше разумности» [Бло, 2015, c. 192], поэтому у нее есть все шансы распространиться в будущем.

Таким образом, в современные управленческие практики внедряются демократические механизмы, которые модифицируются в соответствии с происходящими в мире переменами. Вектор таких изменений очевиден: ввиду низкой эффективности институтов представительной демократии необходимы учет мнения граждан, согласование политических решений с институтами гражданского общества и мониторинговыми структурами, предоставление права вето народу на решения, принимаемые государственными и муниципальными институтами, если они противоречат общественным интересам. В этом отношении важным выступает принцип вовлечения в публичность.