Текст книги "Сотрудничество в публичной политике и управлении"

Неслучайно в европейских государствах резко активизировались партии из правой части политического спектра. Так, во Франции «Национальный фронт» предлагает ограничение числа мигрантов и их доступа к ряду экономических благ; в Нидерландах – «Партия за свободу» выступает за закрытие всех мусульманских школ ради сохранения национальной идентичности страны. Столь же радикальные предложения звучат в Венгрии и североевропейских странах. Эти позиции дополняют и протесты во многих странах против заключенного Трансатлантического соглашения (в основном выгодного лишь крупным корпорациям). Однако для ведущих европейских государств, которые демонстрируют непоколебимость своего курса [Kern, 2016], такие общественные позиции не являются основанием для существенной корректировки официальной политики «открытых дверей».

Неудивительно, что растущий евроскептицизм, сталкивающийся со стремлением многих европейских правительств замолчать мнение общества и вытеснить его из европовестки (под предлогом борьбы с этнической дискриминацией и ксенофобией), не только подталкивает ряд стран покинуть Евросоюз, но и спровоцировал рост радикальных настроений в других государствах данного континента.

Еще более драматическая ситуация складывается в гибридных режимах, где отсутствует демократический институциональный дизайн, а правящие круги систематически используют механизмы публичного дискурса для утаивания общественного мнения (по волнующим население вопросам), вытесняют оппозицию на политическую периферию (не исключая выборочные репрессии против их лидеров), тем самым лишь имитируя согласительную деятельность с обществом (которое для них нередко представляют ими же созданные общественные организации). При этом в части неопатримониальных режимов подавление гражданской активности, а иногда и законодательного контроля за деятельностью реальных центров принятия решений, резко повышает автономность правящих альянсов элиты и их скрытых замыслов.

Многие характерные для гибридных режимов параметры формирования государственной политики присущи и современной России, где перспективы внедрения модели сообщественного правления сегодня как минимум неочевидны. Общей платформой сложившегося положения является и низкое качество институтов (в ряде случаев дискредитирующих государство как общегражданского антрепренера), и закрытый характер принятия государственных решений (демонстрирующий плотный контроль властей над медиасферой, публичную дискредитацию любых позиций, несогласных с официальными подходами).

Существенным фактором, снижающим исторические перспективы данной модели организации власти, выступает низкая гражданская активность, а также широкое распространение консервативных воззрений среди населения. Особая роль принадлежит и структурам осуществления информационной политики, обеспечивающим реализацию правительственных решений и активно использующим раскалывающие общество символы «пятой колонны», «врагов народа», «национал-предателей». Привычными технологиями популяризации антитолерантных стратегий становятся методы астротурфинга, медиадистрибьюции, искусственного формирования проправительственных НКО, что в конечном счете сохраняет (а временами и разжигает) внутригражданские конфликты, провоцирует экстремистские выпады против несогласных и оппозиционных активистов.

Отсутствие в стране влиятельных массмедиа, находящихся в частной собственности, наличие противодействия оппозиционным мнениям, системные ограничения для выражения коллективных мнений, а также акценты на ценностные детерминанты в государственной политике – все это предполагает установление «инкумбентной повестки» [Телин, 2013], качественно ограничивающей возможности граждан по корректировке правительственного курса. Население все отчетливее ощущает последствия нарастающей бедности, очевидные диспропорции в распределении общественных благ, спорный характер бюджетирования (трата огромных средств на международные имиджевые проекты, праздничное/сезонное оформление жизненной среды в мегаполисах и т. д.) и другие аналогичные проблемы, которые не находят адекватного выражения в соответствующей постановке задач. При этом люди испытывают систематические препятствия для выражения своего мнения в публичном дискурсе (который мог бы повлиять на позиции властей). Все больше граждан понимают и то, что, несмотря на потребности в структурных экономических реформах, усилении капиталовложений в человеческий фактор, развитии гражданской инициативы, власти на протяжении последних полутора десятилетий упорно отказываются от решительных действий по изменению социально-экономической ситуации. Следуя такой позиции, государственная бюрократия демонстрирует устойчиво низкую заинтересованность в управленческом соучастии граждан.

Необходимо отметить, что реакция людей на появившиеся задолго до нынешнего финансово-экономического кризиса и режима санкций противоречия и угрозы рецессии, нарастания рисков автаркического развития и ослабления государства (в части его отношений с обществом) не стала для властей основанием для активизации диалога с обществом. Как считает известный аналитик М. Делягин, сегодня «с людьми вообще не вступают в диалог», пренебрегая их мнением по самому широкому кругу вопросов (цит. по: [Угланов 2017]).

Тем не менее даже в этих условиях в стране прослеживаются ростки гражданского соучастия в управлении государством. Опыт обсуждения ряда законопроектов (например, Федерального Закона «О полиции»), расширение зоны действия электронного (в виде организации портала «Активный гражданин», позволяющего сочетать усилия власти и общества при решении локальных проблем) и открытого правительства (стремящегося повысить уровень транспарентности в действиях органов власти), а также отдельные политические реверансы в адрес общества (со стороны низкопозиционированных сегментов правящей элиты), рост гражданских инициатив в мегаполисах и городах-миллионниках свидетельствуют не только о попытках институализации механизмов сообщественного управления, но и о ростках новой политической и управленческой культуры, причем как в обществе, так и в структурах государственного управления.

Однако сложившийся опыт дискурсивного сочетания гражданской и правительственной повесток дня в современной России в целом демонстрирует весьма широкий спектр противоречий между подходами власти и общества к насущным государственным проблемам (к осуществлению социально-экономических реформ, оценке социально справедливых форм распределения ресурсов и т. д.). Но если в Европе речь идет о весьма ограниченном круге вопросов, вызывающих расхождение повесток правящих режимов и общества, то отечественные факты позволяют говорить о принципиально ином уровне организации государственной власти, затрудняющей кооперацию усилий власти и общества. Соперничество правительственных и гражданских повесток в Европе находится в тактической противофазе со стратегической тенденцией к соучастию общества во власти. В России же имеют место нерелевантные институциональные и процессуальные ограничения для воплощения данной демократической модели. Сложившиеся формы контроля властей над публичными формами выдвижения низовой повестки со стороны населения позволяют прогнозировать возможность появления конфликтов, отличающихся взрывным характером своего разрешения в публичной сфере. В этой связи перспектива сообщественного управления пока еще не ясна.

Для оценки перспектив демократического развития России следует, однако, учитывать еще одно правило: если мнение граждан не артикулировано политиками, то оно минимально влияет на принятие решений. Это позволяет вести речь о настоятельной потребности в обновлении управленческих команд. Иными словами, и в Европе и в России необходимо электоральное обновление власти. Для того чтобы совместить интересы государства и общества, необходима сменяемость власти, поскольку каждая новая администрация ближе к требованиям обывателей, к той повестке, которую «не слышат» действующие власти (в этом смысле очень показательной является победа Д. Трампа на президентских выборах в США). При этом опыт демократических стран устанавливает еще одно универсальное правило для России: усиление консенсуса при оценке проблемных зон государственного управления позволяет увеличить конструктивный потенциал власти, превратить ее сотрудничество с обществом в надежный механизм согласования позиций даже при принятии непопулярных решений.

Глава 5
Взаимная ответственность государства и общества в управлении через сотрудничество

Подлинная демократия зависит от степени соучастия народа в управлении. Эмансипация общества, способного к управлению через сотрудничество с государством, проходит определенные этапы его модернизации: социально-экономическое развитие приводит к системному сдвигу от традиционных ценностей к ценностям самовыражения и создает условия для формирования демократических институтов.

Управление через сотрудничество государства и общества – это новый вектор общественно-политической мысли и практики. Некоторые авторы склонны связывать это с изменением межпоколенческих ценностных ориентаций, а также с разницей последних у жителей развитых и развивающихся стран. В частности, Р. Инглхарт и К. Вельцель выдвигают такое предположение: социально-экономическое развитие приводит к системному сдвигу от традиционных ценностей к ценностям самовыражения; для молодежи развитых стран более характерны, чем для старшего поколения, секулярно-рациональные ценности и ценности самовыражения; но в одном и том же обществе экономически защищенным гражданам присущи ценности самовыражения, а незащищенным – ценности самовыживания. Поясним, что ценностями выживания считаются экономическая и физическая безопасность, материальное благополучие, нетерпимость к инакомыслию, ксенофобия, низкая оценка свободы и прав человека, готовность принять авторитаризм, покорность, склонность к вере, а ценностями самовыражения – высокие оценки личности, свободы, гражданских и политических прав, материальных благ, успеха, отзывчивость государства, озабоченность равенством полов и т. д. [Инглхарт, Вельцель, 2011, c. 143].

Другие исследователи – М. В. Горшков и Н. Н. Седова – полагают, что в России сложившаяся ситуация объясняется не поколенческим разрывом, хотя и он имеет место, а скорее тем, что в связи с социально-экономическими и социально-политическими изменениями в обществе произошла «тихая социальная революция». Появилась внушительная группа самодостаточных россиян, принимающих ответственность за происходящее в жизни на себя, уверенных в способности обеспечить себя и свою семью и не нуждающихся в поддержке государства. Причем это не социальная периферия, не маргинальная прослойка, а существенная по объемам и растущая группа, демонстрирующая тренд на формирование независимой и активистской доминанты в обществе. Весной 2015 г. доля таких россиян составляла 44 % населения (в 2011 г. – 34 %). К группе зависимых, т. е. не способных решать свои проблемы без помощи государства, отнесены 56 %. При этом их доля за этот период снизилась с 66 до 56 %,т. е. обе группы сопоставимо сблизились по численности. Самодостаточность чаще характерна для молодежи (57 %) и людей среднего возраста (50–52 %). Несмотря на то что cамодостаточные более нацелены в основном на решение сугубо личных задач, тем не менее среди них много и тех, кто хотел бы быть полезным государству и обществу (43 %). В этом смысле они незначительно уступают зависимым гражданам, среди которых считают важным приносить пользу государству 51 % [Горшков, Седова, 2015, с. 10–11]. Иными словами, при определенных условиях они готовы сотрудничать с государством.

Еще одну точку зрения выразил А. М. Старостин. Он считает, что сотрудничество государства и общества в управлении может приобретать имитационный характер по причине заимствования этих демократических практик из опыта высокоразвитых стран. Теория инновационной деятельности предполагает определенную очередность трансфера инноваций параллельно с изменением культурных ценностей. Это не просто некие абстрактные рассуждения, а комплексные, все усложняющиеся и более подходящие способы, образцы, технологии социальной практики, которые необходимо освоить и применить, чтобы в итоге «догнать и перегнать» [Старостин, 2012].

Слабое желание общества сотрудничать с государством В. А. Петухов объясняет разочарованием в российской демократической практике. Поскольку демократические свободы достались россиянам «сверху», то у них не сформировалось эмоционально окрашенное, бережное отношение к ним и демократии в целом как, например, у американцев. Представленная в парламенте системная оппозиция воспринимается многими гражданами как часть властвующей элиты, роль которой заключается в том, чтобы канализировать общественное недовольство в нужное властям русло. Несистемная оппозиция вызывает настороженность. Затухающий интерес к экономическим правам и свободам можно объяснить лишь невозможностью в нынешней России бороться за эти права легальными, законными способами. Кроме того, многочисленные НКО, являющиеся в большинстве своем «агентами» влияния местного чиновничества и аффилированных с ними бизнес-структур, которые шагу не ступят без грантовой подпитки, к подлинному гражданскому обществу имеют весьма отдаленное отношение. Постоянно снижающиеся показатели уровня доверия к этим институциям – весьма отчетливое тому свидетельство [Петухов, 2013, c. 119, 126].

Кто же готов сегодня взять на себя ответственность за реальное сотрудничество? Государство, граждане, оппозиция? Стремясь расширить сотрудничество государства и общества, необходимо отдавать себе отчет в том, что оно имеет свои границы по целому ряду причин. Во-первых, когда речь идет о государственном управлении, оно означает субъект-объектные отношения, иначе его смысл теряется. Во-вторых, любое расширение госуправления за счет сотворчества с гражданами не гарантирует безграничной эмансипации всех общественных групп: какие-то из них все равно получат больший доступ к управлению. В-третьих, государство является единственной универсальной политической организацией, которой подчиняются все граждане, и за каждого из них она несет ответственность.

Утверждение о том, что управление через сотрудничество государства и общества – это новый вектор общественно-политической мысли и практики основывается на выводах ученых, согласно которым масштабные изменения в социальной, культурной и политической сферах определяются социально-экономическим развитием. Таковы результаты опросов, проводившихся Ассоциацией всемирного обзора ценностей (The World Values Survey Association – WVSA) с 1981 по 2014 г. в 97 странах, которые охватили около 90 % населения планеты. Они засвидетельствовали классические выводы, полученные в свое время К. Марксом и М. Вебером: согласно Марксу, социально-экономическое развитие воздействует на стремления и поступки людей, а по мнению Вебера, преобладающие в обществе убеждения и мотивации определяются его культурным наследием.

Как полагают Р. Инглхарт и К. Вельцель, организаторы и участники этого широкомасштабного мирового исследования ценностей, «процесс индустриализации несет с собой рационализацию, секуляризацию и бюрократизацию, но возникновение “общества знаний” оборачивается изменениями иного порядка, идущими в новом направлении, – повышается роль личной независимости (individual autonomy), самовыражения и свободы выбора. Утверждение ценностей самовыражения (self-expression values) преобразует модернизацию в процесс человеческого развития, формируя тем самым гуманистическое общество нового типа – в центре его находится человек» [Инглхарт, Вельцель, 2011, c. 10–11].

На первом этапе модернизации происходит мобилизация масс, что дает предпосылки для утверждения демократии в широком смысле. На втором, постиндустриальном этапе общественность все активнее требует широкой свободы выбора собственного жизненного пути. Следовательно, утверждение демократии зависит от глубоко укоренившихся ценностных ориентаций народа в целом, которые побуждают людей требовать свободы и обратной связи со стороны властей, с подкреплением слов действиями, обеспечивающими такой результат. Подлинная демократия, ее дееспособность зависят от постоянного соучастия народа. Иными словами, процесс человеческого развития выглядит так: экономическое развитие порождает движение обществ от традиционных ценностей к секулярно-рациональным и от ценностей выживания к ценностям самовыражения, а это культурная динамика влияет на становление демократии (табл. 5.1).

Таблица 5.1. Процесс человеческого развития

Источник: [Weizel, 2002, p. 46].

Естественно, при возникновении угрозы физическому существованию людей преобладающее значение получают ценности выживания. Это ведет к упрочению института авторитаризма, и тогда вопрос об управлении через сотрудничество государства и общества утрачивает свою актуальность.

Принимая в целом теорию Р. Инглхарта и К. Вельцеля как базовую матрицу демократической модернизации и находя определенные подтверждения ее функциональности в исследованиях и высказываниях российских ученых, необходимо подчеркнуть, что каждая страна имеет свои особенности в этом процессе.

Следует согласиться с мнением А. Мартинелли о том, что современное общество находится в состоянии постоянного изменения, а процессы трансформации и модернизации не только продолжают развиваться, но и углубляются, расширяются. При этом глобальные перемещения людей, обмен технологиями, идеями, символами, капиталом расширяются с каждым днем, а ценности, институты и практики, их обосновывающие, запаздывают во времени [Мартинелли, 2006]. Кроме того, там, где формирование ценностей самовыражения задерживается, появление демократических институтов не спасает положения. К ним привыкают, но они не становятся средством самовыражения. Институты не могут начать функционировать до тех пор, пока общественность не станет рассматривать соответствующие им нормы как свои собственные. Прежде всего это относится к демократическим институтам, которые зависят от одобрения и поддержки масс. Пример тому – Великобритания, где конституции вообще нет и демократические институты существуют только в виде неформальной системы норм, разделяемых большинством в обществе [Инглхарт, Вельцель, 2011, c. 234–235]. И наоборот, наличие демократической конституции, не поддержанной массами и набором демократических норм, усвоенных людьми, не гарантирует эффективности демократии.

Что происходит в России в связи с модернизацией, изменением системы ценностей и, соответственно, проблемой соучастия общественности в управлении государством? Общество, как и государство в целом в нашей стране, все еще находится в состоянии трансформации, а в трансформирующемся социуме, по мнению М. Ф. Черныша, обнаруживаются непредсказуемые и специфические факторы социального расслоения [Черныш, 2001, c. 88]. Помимо того, для построения более сложных поколенческих моделей в России не хватает широкой эмпирической базы, ввиду чего преобладает культурологический подход, предполагающий описательный анализ типичных образцов массового поведения людей.

Один из крупных исследователей молодежи В. Лисовский пишет, что «социальные ценности, которыми жили “отцы”, в новой исторической ситуации в подавляющем большинстве утратили практическое значение и в силу этого не наследуются “детьми”, поскольку не пригодны ни для настоящей, ни для будущей жизни» [Лисовский, 2000, c. 166]. Этой же точки зрения придерживаются Ю. Левада и Т. Шанин, полагая, что основная проблема российского общества в дисгармонии ценностных ориентаций «отцов и детей» [Левада, Шанин, 2005]. Е. Г. Ясин отмечает, что «российские ценности сегодня – это трехслойный пирог наших государственных символов: традиционные русские ценности – двуглавый орел Палеологов; советские ценности – гимн Михалкова; новые демократические ценности – российский триколор. В этом смешении – противоречия эпохи переломов в истории нашей страны» [Ясин, 2003, с. 4]. Он оценивает традиционные русские и советские ценности как привлекательные, но в целом традиционные, а экономику и общество – как продолжение феодальных иерархических структур. Однако российские реформы меняют общество. В пореформенной России подтверждается тезис о том, что ценности трансформируются под влиянием изменений в экономике и политике. Российская цивилизация показывает гибкость и динамичность, близкую к западной, в том числе в отношении к ценностям. В качестве подтверждения своих слов Ясин ссылается на мнения участников опросов фонда «Либеральная миссия» на 2002 г., где согласие с традиционными суждениями о должном и правильном выразили 19,6 %, с советскими – 27,5, с либеральными – 45,1 % респондентов. Чтобы развить эти позитивные сдвиги необходимы время, продолжение и завершение либеральных институциональных реформ, последовательная демократизация, гуманизация власти, политики, общественной жизни.

За годы перестройки и реформ россияне действительно изменились. Результаты опроса Левада-Центра «Как изменились люди и власть за 20 лет», проведенного в июле 2013 г., весьма красноречивы [Как изменились люди и власть…, 2013].

Во-первых, начиная с 1993 г. произошли перемены в самоощущении общества. В числе приобретенных положительных черт в постсоветский период россияне выделили осознание собственной свободы (29 % респондентов), которое испытывают жители современной России; расширение кругозора после падения железного занавеса. Примерно 20 % жителей РФ подчеркнули возможность быть независимыми от политиков и начальства. Столько же отметили, что времена капитализма сделали их соотечественников более здравыми и практичными. Но при этом люди стали более расчетливыми и холодными (58 %), нетерпимыми по отношению друг к другу (35 %).

Во-вторых, социологами получены не очень лестные оценки власти. Каждый второй из опрошенных отметил, что власть перестала думать о простых людях, преследуя только свои интересы. 43 % из них уверены, что действующее руководство страны не может справиться с существующими проблемами. При этом доля тех, кто считает, что государство многое сделало для того, чтобы Россию уважали за рубежом, составляет 20 %. Столько же россиян уверены, что политическая элита не способна поднять престиж и авторитет страны.

Кроме того, по данным опроса, если в 1999 г. 52 % респондентов считали, что государство должно обеспечивать нормальный уровень благосостояния всем своим гражданам, то в 2008 г. – уже 61 %. И тогда и сейчас 35 % опрошенных полагали, что власть обязана опираться на народ и должна быть едина с ним в своих целях и устремлениях. По мнению 41 % респондентов, власть и народ должны уважать друг друга и взаимодействовать в соответствии с принципами, установленными законом.

Следовательно, ценностная шкала россиян имеет гибридный характер. Россия, с одной стороны, близка к странам с выраженными традиционными ценностями, надеждой на патернализм государства, такими как Ирландия, почти все страны Латинской Америки, Индия, а с другой – рационалистична, как Германия, Норвегия и Дания.

Согласно теоретическим построениям Р. Инглхарта и К. Вельцеля, России необходимо заниматься социально-экономическим развитием и распространять ценности самовыражения для дальнейшей эмансипации человека. Одновременно следует просвещать граждан относительно функций гражданского общества и стимулировать их сотрудничество с властью в области управления.