Текст книги "Сотрудничество в публичной политике и управлении"

Источником тенденции позитивной поддержки (positive reinforcement) являются международные гранты, обмен технологиями и финансовыми субсидиями. Данные обмены включают в себя прежде всего передачу программного обеспечения с открытым исходным кодом и опыт работы с базами данных, представляющими особый интерес для развития страны. Всемирный банк (Блог WB) обнаружил, что имела место хорошая инвестиционная рентабельность открытого программного обеспечения в рамках обмена технологиям Запада с остальным миром. Разумеется, как и в случае прямых иностранных инвестиций, объем передачи технологий частного сектора может значительно превышать соответствующие объемы государственных и некоммерческих организаций.

Наконец, в Партнерстве открытого правительства (Open Government Partnership – OGP) удивительное признание нашли западные ценности открытости. Страны смогли самостоятельно выбирать и определять собственные цели и требуемые параметры транспарентности. Безусловно, это усложняет процесс взвешивания результатов не только из-за обычных проблем сравнения различных политических систем и культур, но и по причине множественности целей и методик оценивания в различных странах. Вместе с тем существуют опасения, что некоторые политические режимы только создают иллюзии, принимая новые нормы.

На протяжении многих лет свобода информационного общества была объектом обсуждений исключительно для небольших академических кругов (по сравнению с журналистскими), однако в последнее время произошел ряд важных изменений. Создано на удивление мощное межрегиональное академическое сообщество, занимающееся проблематикой в области транспарентности/ прозрачности политики. Научное сообщество теперь может вести обсуждения значений базовых категорий, обогащая свой дискурс значительным набором теорий и тематических исследований. Устоявшимся стало общее мнение о том, что практика информационных законов применяется в большинстве национальных государств. Открытые данные и открытое программное обеспечение, а также более свежие разработки в данной области получили широкое распространение. Пока административная культура пытается адаптироваться к имеющимся формам транспарентности, новые формы приспособления к прозрачности должны обязательно учитывать волну нового популизма в различных странах.

Глава 7
Проблемы управления в цифровую эпоху: демократия одного «клика»

Политическое управление в формате представительной демократии сталкивается сегодня с серьезными вызовами. Требованием времени становится вовлечение граждан в управление, особенно на низовом уровне, где их компетенций достаточно для решения многих актуальных проблем. Насущной необходимостью становится транспарентность как действенное средство против недоверия и инструмент контроля над деятельностью политиков и чиновников [Крастев, 2014, с. 16–18]. Такова центральная проблема и преобладающего стиля управления, и атак на него.

Цифровая революция трансформирует отношение общества к демократии, расширяя применение принципа большинства на неполитические сферы жизни, подрывая легитимность институтов представительства, создавая невиданные прежде возможности для быстрой и оперативной коммуникации. Представительная демократия нередко трактуется в качестве некоего промежуточного этапа между прямой демократией античного образца и будущей демократией одного «клика», не нуждающейся в соответствующих институтах. При этом вопрос о том, чем именно будут заменены эти институты, остается открытым.

Понятие «постдемократия» в последние годы вошло в топ самых популярных в общественных науках и означает падение влияния традиционных партий, медиализацию политики и рост влияния экспертов (за счет партийных элит) [Крауч, 2010, с. 11]. Ключевым институтом, стоящим за этими переменами, является глобальная компания. По мнению К. Крауча, в условиях постдемократии, когда власть все чаще оказывается в руках деловых лобби, нет веских оснований рассчитывать на сильную эгалитарную политику перераспределения власти и богатства или ограничения влиятельных заинтересованных групп.

Благоприятную почву для роста общественного недовольства деятельностью правящих элит создала серия глубоких кризисов (финансового, экономического, миграционного), адресовавших внешние вызовы демократической политической системе. Экономическое недовольство, вызванное ростом неравенства в доходах, усугубилось опасениями (мнимыми или реальными) утраты национальной идентичности, культурной самобытности вследствие массового наплыва в Европу мигрантов – представителей инокультурных групп. Произошедшие в ряде европейских городов террористические акты упрочили алармистские представления о необходимости срочных и экстраординарных мер;

ответственность за возникшую угрозу общественной безопасности массы возложили не только на национальные правительства, но и на руководство Евросоюза, олицетворяющего политику открытых дверей и свободы передвижения. Не случайно членство в Евросоюзе стало удобной мишенью для политиков, критикующих неолиберальную модель глобализации и требующих возврата к национальному суверенитету.

Наряду с внешними, возникли и внутренние вызовы демократической политической системе, выражающиеся преимущественно в снижении влияния традиционных народных партий и возникновении новых политических образований. В известном смысле это следствие дискредитации старых партий и открывшихся возможностей для политических предпринимателей, подобных лидерам-популистам, пытающимся перехватить актуальную повестку, первыми отреагировать на новые общественные противоречия. Массовые опросы показывают, что партии действительно теряют популярность, элиты оторвались от земли, а материальные интересы различных слоев населения в представительных политических институтах зачастую де-факто не учитываются. По этой причине электоральное поведение становится менее предсказуемым, однако заявления о конце представительной демократии или даже представительной политики являются несколько поспешными. В обществе распространено политическое недовольство – в принципе в этом нет ничего нового. Партийные системы меняются, в том числе и потому, что избиратели во многих европейских странах не идентифицируют себя отныне с одной-единственной партией, как это было раньше, а лучшие времена для народных партий, суммарно получавших на выборах до 90 % голосов, по-видимому, уже в прошлом.

Иными словами, налицо неблагополучие представительной демократии, однако рецепты, предлагаемые популистами: вернуться на полвека назад, разрушить сложившееся союзы и нормативы, заменить плюралистическую демократию гомогенной и фактически плебисцитарной – не лучший способ решения проблемы в XXI в.

Интернет изменил демократическую политику в современном мире: об этом свидетельствует распространение таких понятий, как «твиттер-революция», «пиратская партия» или «кибер-пространство». Технические возможности Всемирной сети содержат в себе огромный потенциал, позволяющий сформировать более инклюзивную политическую общественность, делая большое количество тем предметом общественного дискурса. Но реализация этого потенциала зависит от того, удастся ли противостоять двум взаимосвязанным вызовам, брошенным современным демократическим обществам, – устойчивости общественного неравенства и острой необходимости в интеграции общественности.

Проблема общественного неравенства заслуживает отдельного обсуждения. Что касается интеграции общественности, то здесь первоочередными задачами становятся формирование общественной воли, обмен аргументами, трактуемый в духе философии Ю. Хабермаса как рациональное толкование с целью возникновения ценностного консенсуса. Принципиально важно проведение общественного форума, на котором граждане могли бы аргументированно обмениваться мнениями об общественных делах и ставить под вопрос отправление власти посредством государственных или негосударственных акторов. Понятая таким образом делиберативная общественность развивает, с одной стороны, политическое пространство демократической игры, а с другой – служит тому, чтобы подготовить формальное решение. Чем инклюзивнее и активнее аргументированный обмен в рамках политической общественности, тем основательнее формальные процедуры принятия решений должны принимать во внимание релевантную информацию и способ видения тех или иных проблем [Habermas, 1990].

Знаменитая работа Ю. Хабермаса в современных условиях приобретает особую актуальность. По мнению Х. Мозера, в ней обоснован переход к «резонирующей общественности» еще в XVIII столетии, когда соотношение между общественно-политической и приватной сферами приобрело свою специфическую форму. Приватная сфера охватывает буржуазное общество в узком смысле слова, включая область обмена товарами и общественным трудом, семью и т. д. Политическая общественность вышла из общественности литературной; посредством общественного мнения она информирует государство о потребностях общества [Imhof, 2008]. Ее рациональность ориентирована на ценность лучшего рационального аргумента, который призван легитимировать решения, принимаемые в политической сфере. Именно такая модель буржуазной общественности была разрушена в конце XIX в. в результате развития медиа. Это привело к появлению коммерциализации массовой прессы; партии «уважаемых людей» превратились в массовые организации с широкой социальной базой, организованные надлокально, с развитым бюрократическим аппаратом и ориентацией на идеологическую интеграцию и политическую мобилизацию широких слоев избирателей. Хабермас описал это как «колонизацию жизненного мира», покоряемого императивами хозяйства и управления посредством денег и власти.

Бесспорно, общественное формирование воли сегодня во многом определяется асимметрией власти, обусловливающей доступ к общественности и формулировку обсуждаемых тем [Крауч, 2010]. Эта асимметрия может быть понята в русле социологии П. Бурдье как результат неравномерного разделения экономического, культурного и социального капитала. В таком контексте медиа приобретают особое значение. С одной стороны, они могут надолго воспроизводить и надолго стабилизировать общественную асимметрию власти, с другой стороны, как показал Ю. Хабермас в знаменитом историческом исследовании «Структурная трансформация общественности», ставить под вопрос существующие констелляции власти [Бурдье, 1993, с. 48–50].

По мнению К. Имхофа, в сегодняшнем мире происходит второе структурное изменение общественности, которое особенно фундировано медийно: успешная политика интегрально подходит для производства событий современной медийной системы, что означает массивное приращение эвент-менеджмента, вследствие чего продукция в виде потока событий кажется все более исключительной для медиа. Там, где пространства игры узкие, а так называемые деловые принуждения велики, это подменяется жестами и символами или запросом на харизму, служащую важным ресурсом в борьбе за общественное внимание. Поэтому для руководящих позиций все более значимыми оказываются те качества, которые в классической модели принадлежали приватной сфере [Imhof, 2008].

В настоящее время представители политических кругов многих стран встревожены растущей апатией избирателей и сокращением численности партий, и эта тревога в известном смысле парадоксальна. Политики стараются делать все возможное, чтобы препятствовать созданию оппозиционных движений, разоблачению ими финансовых прегрешений истеблишмента, а также выступать против жесткого контроля политико-олигархических групп. Вместе с тем они нуждаются в пассивной поддержке избирателей, прежде всего на выборах, реально опасаясь игнорирования со стороны последних и, как следствие, делегитимации: «Решение они ищут в том, чтобы каким-либо образом обеспечить максимальный уровень минимального участия» [Крауч, 2010, с. 140]. В целях преодоления апатии избирателей политики продлевают часы работы избирательных участков, разрешают голосовать по телефону или через интернет и т. д. В свою очередь, активные граждане подходят к существованию такого парадокса с иной позиции: зависимость политической элиты от масштабов массового участия они рассматривают как шанс на получение максимальных возможностей для проникновения в политику.

Огромное количество проблем, возникших в современную эпоху и внутри отдельных государств, и на международной арене, требует для своего решения как оказания воздействия на других, так и сотрудничества с другими. Этот принцип важен не только для внешней, но и для внутренней политики, поскольку совершенствование демократии внутри страны означает усиление ее привлекательности, т. е. ее мягкой силы.

Интеллектуальную поддержку данной позиции выразил Ф. Шмиттер, сделавший ряд смелых предложений о том, как укрепить серьезное политическое участие. В частности, вместо государственного финансирования политических партий, широко распространенного во многих европейских странах, где деньги делятся между партиями в соответствии с итогами последних всеобщих выборов, он призывает обратиться к принципам прямой демократии. Из объема выплачиваемых каждым гражданином ежегодных налогов будет вычитаться небольшая фиксируемая сумма, перечисляемая на счет партии, выбранной самим гражданином. Аналогичным образом он предлагает организовать финансирование групп давления и политических ассоциаций.

Еще одним предложением известного ученого является идея учреждения народных собраний, которые сочетали бы в себе черты древнегреческой демократии, концепцию присяжных, применяемую в судебной практике англоязычных стран, и современную прямую демократию швейцарского образца. «По мысли Шмиттера, такое собрание, состоящее из ежемесячно выбираемых жребием граждан, рассматривало бы небольшое число законопроектов, переданных ему решением меньшинства (допустим, одной трети) постоянных членов парламента. Собрание будет вправе принимать данный закон или отвергать его. Очевидно, потребуются какие-то меры, чтобы предотвратить возможность нажима могущественных лобби на членов собрания. Но и этот проект, и предложение о финансировании партий имеют то достоинство, что непосредственно вовлекают простых людей в политическую жизнь и позволяют им делать свой выбор вне рамок банального участия в голосовании» [Крауч, 2010, с. 141].

Очевидно, что предложения о народном собрании особенно ценны для нижних уровней регионального и местного самоуправления. Со временем через такие собрания может пройти огромное количество граждан, обучающихся навыкам политической партисипации и проникающихся чувством ответственности и гражданственности в отношении вопросов политики. «Именно на коммунальном и окружном уровне имеются проекты, в которых политическое самоопределение функционирует в новых форматах, пробуждающих гражданскую мотивацию. Например, строительство новой школы, где были привлечены архитекторы, бургомистр, учителя, родители, ученики, – и только после этого школа была построена. Это и есть живая демократия» [Demokratie…, 2017, S. 57]. В целом существуют хорошие возможности на местном уровне нивелировать негативный контекст, создаваемый постдемократией: противодействие тенденции к приватизации местных общественных услуг, уменьшение роли местной политической элиты в жизни общины и принимаемых ею решений. Есть примеры, где для принятия серьезных решений привлекаются опыт и идеи простых граждан. Далее представлены три из них.

Австрия: Советы граждан в Форарльберге. Инновационным и хорошо функционирующим инструментом партисипации на земельном и региональном уровнях стали Советы граждан в Форарльберге. Эти временные собрания граждан многократно апробировались, начиная с 2006 г., и были закреплены в земельной конституции в 2013 г. Они функционируют предельно просто: от 10 до 15 граждан одной общины или одного региона избираются посредством жребия, чтобы в течение двух дней обсудить определенную тему, затрагивающую жизнь сообщества. Кроме того, имеется земельный совет граждан, который созывается дважды в год земельным правительством и включает 20–30 человек. При подготовке заседания не предпринимается попыток собрать участников, обладающих специальными знаниями по этой теме. Они вступают в диалог друг с другом на основе собственного опыта и имеющихся знаний, при этом возникают новые идеи, которые служат рекомендациями для лиц, принимающих решения.

Для того чтобы такая процедура функционировала, наряду со старой, проверенной техникой малых рабочих групп, необходимы эффективная модерация, методы фасилитации и специфичный образ проективного мышления. Здесь должна быть также правильно решена известная в политологии «проблема экспертов».

Конечно, не все граждане Форарльберга являются активными участниками данного процесса. В 2014 г. квота признания находилась на уровне 5 %; из 600 жителей только 28 реально принимали в этом участие. Темы, затрагиваемые в обсуждениях, простираются от практических вопросов непосредственного обустройства региона до основных политических проблем. Во время заседания Совета граждан летом 2015 г. обсуждался вопрос о приеме и обустройстве беженцев. Его члены, вопреки всем предостережениям, порекомендовали либеральную политику по отношению к беженцам. В результате только два из всех предложений были отклонены земельным правительством, а именно: предоставление обязательных мигрантских квот для местных общин и быстрый доступ ищущих убежища к рабочим местам. Это свидетельствует о том, что граждане могут выразить свои пожелания в рамках процесса партисипации, а позднее – на слушаниях в рамках представительных институтов.

Исландия: разработка Конституции методом краудсорсинга. Еще один, в высшей степени инновационный проект, который, невзирая на свое поражение на последнем этапе, внес много ценного в понимание возможностей и границ соучастия в принятии решений – это разработка новой Конституции Исландии. Избранный для этого метод объединял систему Советов граждан с механизмом открытого консультирования в интернете. В медиа этот процесс получил броское название «Конституция посредством краудсорсинга».

Реформа Конституции стартовала в 2009 г., когда Исландия в результате банковского кризиса едва избежала государственного коллапса. Для этого была создана целевая группа из 950 человек, часть которой формировалась по системе квот. В соответствии с последней в ней должны были быть представлены все регионы и общественные слои. Участники самоорганизовались в небольшие по численности подгруппы и собирали тематические предложения. Они стремились сознательно осуществить решительный разрыв с политическим прошлым, в силу чего политики не должны были принимать участие в конституционном Конвенте. Предполагалось разработать практически с нуля совершенно новую Конституцию как основной каталог права.

Затем предложения подгрупп были объединены в тематические блоки и выложены в интернете для дискуссии. Все граждане могли предложить какие-то изменения и прямо внести их в текст Конституции (Wiki-технология). Проект окончательно дорабатывался в Конституционном совете из 25 членов (экспертов-юристов и других ученых), а 29 июля 2011 г. был представлен на рассмотрение в парламент. Однако партии не пришли к единому решению по его дальнейшей судьбе, и с тех пор он заморожен [Demokratie…, 2017, S. 58].

Ирландия: конституционная конвенция. Ирландский конституционный Конвент был созван в 2012 г. и проработал до марта 2014 г. Он состоял из 99 членов и одного председателя; 9 членов были делегированы парламентом, 4 – парламентскими партиями, 66 членов избирались в качестве посланцев электората по принципу «исторической пробы на выборку». Выбор был лишь частично случайным; внимание обращалось на то, чтобы регионы и половозрастные группы были представлены пропорционально своему удельному весу в социальной структуре населения.

Члены Конвента встречались по выходным дням, в рабочих группах дискутировались предложения, поступавшие заблаговременно от экспертов. Результатом работы стало предложение разрешить однополые браки. Этот примечательный реформистский шаг, особенно для католической Ирландии, затем был утвержден на референдуме в 2015 г. [Demokratie…, 2017, S. 57].

В последнее время в немецкоязычной литературе активно обсуждается тема открытой демократии, своеобразной интернет-республики. Прежде всего речь идет о законотворческом процессе, возможности для открытого участия в котором предоставляет цифровая демократия. «Каждый может аннотировать и комментировать любую страницу и абзац с одним кликом по тексту, войдя в необозримое пространство информации и знания… Мы должны лучше использовать продуктивный и конструктивный потенциал прямого участия – в конце концов, все мы вместе и есть государство» [Partizipative Medienkulturen…, 2014, S. 119].

Живая совместная политическая практика действительно является фундаментом гражданского общества. Демократия изначально в большей степени была плодом горячих дискуссий, брошюр и памфлетов, нежели основывалась на нечитабельных документах экспертов.

Уже сегодня существует несколько проектов возникновения открытого документа в процессе законотворчества. Законодательство есть центральный политический процесс, и вызов информационной эпохи заключается в том, чтобы приспособить его к новым техническим возможностям. Но, наряду с возможностью инициировать новые законы или поставлять общественно значимые темы, срочно необходим мониторинг уже принятых законов («краудконтроль»). Следует рассмотреть уже действующие законы на основе их практической пользы. Цель закона, дата его появления, сопровождающие предписания, примеры практического применения, правовое обоснование и, не в последнюю очередь, сам текст закона должны быть широко известны. Граждане должны участвовать в процессах выбраковки старых и обоснования необходимости новых законов, экономя на бюрократии и следуя принципу: «Лучшее правительство – это такое правительство, которое меньше всего правит».

На наш взгляд, возрождающаяся в последнее время дискуссия о возможностях и границах прямой демократии долгое время проистекала из неверного или ограниченного допущения, согласно которому все решения о путях политического развития должны быть делегированы избирателям. Между тем представительная система имеет большие заслуги перед демократией: она гарантировала сохранение либеральной природы демократической власти, включая разделение властей, систему сдержек и противовесов, правовой характер государства и т. д. Ее преимущество, по меньшей мере в теории, состоит в придании вопросу делового характера и искусстве компромиссов: ведь только в институтах представительной демократии, парламентах, партиях и правительствах могут вестись полноценные дискуссии о ценностях, а в политических решениях вырабатываются общая воля и сбалансированные ориентиры на будущее. Поэтому демократии следует дать новый старт, при котором представительные институты получат весомую поддержку со стороны различных форм прямой демократии. Большинство рассмотренных выше моделей исходит именно из таких форматов публичного управления в современную эпоху, а приведенные примеры подтверждают успешность и эффективность таких решений.

Неотложными сегодня можно назвать два требования: обеспечение влияния граждан на процесс принятия решений и предоставление гарантированных возможностей политического участия. Там, где они встречаются в политической повседневности, могут возникать новые модели гражданского участия, например консультативная демократия. Она способна навести мосты между управляющими и управляемыми благодаря тому, что законодательные процедуры и решения будут приниматься после основательных консультаций с гражданами, в том числе и в режиме онлайн, генерируя тем самым команды «входа» в политическую систему со стороны ее базиса. Консультативная демократия могла бы принять на себя одну из главных функций социального партнерства, а именно – разработку экспертиз для правительства и трансляцию интересов различных групп на публичную политику [Demokratie…, 2017, S. 68]. Эта модель гражданского участия, в случае ее успеха, может практически перерасти в четвертую власть, наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.

Реалии демократии характеризуются смешанной формой, сочетающей элементы прямой и представительной демократии: «Без представительного элемента демократия существовать не может; без прямого элемента она не сможет существовать как демократия» [Pelinka, 1999, S. 119]. Прямая демократия, по мнению А. Пелинки, это больше, чем иллюзия, но вместе с тем и не готовый рецепт. Она имеет свою стоимость и нуждается в надежных фильтрах в отношении демагогии и популизма.