Текст книги "Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество"

Южноафриканский «Школьный акт» (закон) № 84 от 1996 г. (далее – «Школьный акт») (The South African Schools Act № 84 of 1996) является основным нормативным правовым документом, регулирующим школьное образование в ЮАР. Система школьного образования, установленная «Школьным актом», разделена на три уровня: Национальный департамент общего образования, провинциальные департаменты общего образования и управляющие советы школ. Провинциальные департаменты ответственны за образование в каждой провинции. На местном уровне управляющие советы школ ответственны за управление государственными школами.

В соответствии с п. 1 ст. 5А «Школьного акта» министр Национального департамента общего образования может определять минимальные нормы и стандарты для школьной инфраструктуры, вместимости школы (максимальное количество обучающихся в школе) и учебных материалов. Нормы и стандарты, относящиеся к инфраструктуре, определяют наличие и доступность кабинетов, воды, электричества, канализации, библиотек, лабораторий, спортивных, развлекательных сооружений, доступа в Интернет, охраны территории школы. Нормы и стандарты вместимости школы определяют размер класса, количество учителей, качество образования, учебные планы и внеклассные выборы, размер аудитории и использование имеющихся классных комнат. Предписания об учебных материалах касаются канцелярских принадлежностей, учебного оборудования, в том числе специфического оборудования для занятий естественными и техническими науками, а также электронной техники, школьной мебели и иного оборудования («Школьный акт», п. 2 ст. 5А).

Член исполнительного комитета каждой провинции должен обеспечить наличие достаточного количества мест в школе для размещения каждого ребенка, который вынужден посещать школу и живет в данной провинции («Школьный акт», ст. 3). Он также должен предпринять соответствующие шаги для скорейшего устранения недостатков и ежегодно представлять министру отчет о проделанной работе.

Управляющие советы школ ответственны за разработку и принятие локальных нормативных правовых актов, включая вопросы языка обучения и процедуры приема в школы («Школьный акт», ст. 20, 21).

Таким образом, все участники системы управления в образовании несут часть ответственности за обеспечение доступа учащихся к качественному образованию.

Несмотря на положения Конституции и законодательства, инфраструктура во многих школах Южной Африки находится в плохом состоянии, и поставленные цели для решения этой проблемы не достигнуты. Кроме того, в 75–80 % неблагополучных школ сохраняются низкие академические результаты, в связи с чем обучающиеся в них оказываются в ловушке бедности[121]121
  Spaull N. Schooling in South Africa: How Low-quality Education Becomes a Poverty Trap // De Lannoy A. et al. (ed.) South African Child Gauge. Cape Town: Children’s Institute, University of Cape Town, 2015. P. 36.


[Закрыть].

Поскольку количество свободных мест в успешных школах ограничено, нередко возникают судебные споры между управляющими советами и членами исполнительных комитетов провинциальных департаментов образования. Дела по этим спорам проходят через несколько инстанций и во многих случаях были заслушаны в Конституционном суде ЮАР. В настоящее время судебная практика сформирована по следующим вопросам:

– прием в школу и язык обучения: Governing Body of Mikro Primary School and Another v Western Cape Minister of Education and Others [2005] JOL 13716 (C); Head of Department, Mpumalanga Department of Education v Hoërskool Ermelo 2010 (2) SA 415 (CC); Mpumalanga Education Department and Another v Hoërskool Ermelo and Another 2010 (2) SA 415 (CC). Департамент образования хотел принять англоговорящих учеников в школу, обучение в которой ведется на языке африкаанс;

– прием в школу беременных учеников: Head of Department, Department of Education, Free State Province v Welkom High School and Another and Head of Department, Department of Education, Free State Province v Harmony High School and Another 2014 (2) SA 228 (CC). Департамент образования ожидал, что школы будут принимать беременных учеников вразрез с политикой школ против ранних беременностей;

– прием в школу сверх максимального количества обучающихся в школе: MEC for Education in Gauteng Province and Other v Governing Body of Rivonia Primary School and Others 2013 (6) SA 582 (CC) No. 29847/2014; The Governing Body Hoërskool Overvaal v Head of Department Case No. 86367/2017. Департамент образования настаивал на приеме в школу обучающихся, несмотря на то что в ней достигнуто максимальное количество учеников и такой прием противоречит политике школы в части соблюдения установленного числа обучающихся на одного учителя.

Во всех приведенных делах глава или член исполнительного комитета департамента образования в провинции давал указания, которые противоречили внутренним правилам школы, принятым управляющим советом. В данных делах наблюдается несколько общих тем:

– наличие борьбы за власть между управляющими советами и департаментами образования;

– злоупотребление и/или узурпация власти со стороны департаментов;

– последовательные обращения к управляющим советам школ о принятии и пересмотре действующих положений в соответствии с положениями Конституции ЮАР;

– обращения к главам департаментов осуществлять свои исполнительные полномочия в справедливом порядке и в рамках верховенства закона;

– лучшие интересы ребенка должны определять решения руководства.

Стоит отметить, что все приведенные судебные дела касаются доступа к школам 4-го и 5-го квантилей. Эти школы обладают финансовыми возможностями для защиты своих прав и привлечения провинциальных департаментов образования к ответственности за решения, противоречащие конституционным гарантиям управления в образовании. В большинстве описанных выше разбирательств школы успешно предотвратили излишнюю настойчивость вышестоящих органов по поводу приема учащихся в переполненные школы.

Школы 1–3-го квантиля, обучение в которых не является платным, не имеют достаточных ресурсов для оспаривания в суде неправовых решений департаментов. Следовательно, эти школы более склонны к приему учащихся в полностью укомплектованные классы, что приводит к переполненности аудиторий и влияет на результаты обучения. Директора тех школ, которые возражают против зачисления чрезмерного числа учащихся, подвергаются угрозе увольнения со стороны чиновников провинциальных департаментов[122]122
  Overpopulated Schools, Overcrowded Classrooms and Empty Promises // Middelburg Observer. <http://mobserver.co.za/42196/overpopulated-schools-overcrowded-classrooms-and-empty-promises/> (accessed: 2 February 2019).


[Закрыть].

В отличие от школ 4-го и 5-го квантилей, переполненные школы не имеют собственных средств (школьных фондов) для найма дополнительного персонала или для обустройства дополнительных классных комнат, лабораторий либо библиотек, которые необходимы для качественного образования. Отсутствие адекватной инфраструктуры плохо влияет на образовательные результаты и безопасность учащихся в этих школах. Существует ряд сообщений об учениках, утонувших в туалетах таких школ, из-за отсутствия в них адекватных систем водоснабжения, электричества и канализации[123]123
  Pit Toilet Deaths a Reminder of Delayed Service Delivery – Ramaphosa // News24. <https://www.news24.com/SouthAfrica/News/pit-toilet-deaths-a-reminder-of-delayed-service-delivery-ramaphosa-20180814> (accessed: 2 February 2019).


[Закрыть].

В то время как школы 4-го и 5-го квантилей имеют достаточное финансовое обеспечение и могут участвовать в судебных процессах, когда спор касается обеспечения достойной реализации прав учащихся на образование, школы 1–3-го квантиля полностью зависят от неправительственных организаций. Эти организации оказывают давление на провинциальные департаменты с целью выполнения ими своих обязательств по обеспечению достаточного количества безопасных школ. В деле Centre for Child Law and Seven Others v Government of the Eastern Cape Province and Others [2012] 4 All SA 35 (ECG) суд просил заставить департамент образования провинции Восточный Кейп обратить внимание на серьезные проблемы инфраструктуры семи школ в данной провинции. В некоторых случаях у зданий отсутствовали крыши, занятия проводились в соседних жилых зданиях. В школах отсутствовали водопровод и канализация, а также не хватало мебели. Судебное разбирательство продолжалось более десяти лет, в течение которых департамент не предпринимал никаких действий для удовлетворения потребностей учеников этих школ.

Примером того, как нехватка ресурсов влияет на полномочия управляющих советов школ по решению проблемы бедности в сфере образования, является назначение дополнительных преподавателей. Управляющий совет имеет право назначать преподавателей с оплатой из собственных средств, чтобы сократить количество учащихся в классе с целью повышения образовательных результатов. Однако школы 1–3-го квантиля не имеют средств для назначения дополнительных преподавателей и вынуждены довольствоваться числом преподавателей, выделенных для школы провинциальным департаментом образования.

Одним из основных преимуществ федеративной системы является возможность принятия решений на том уровне, где будут реализованы последствия их принятия. Меры, обеспечивающие соблюдение прав обучающихся и пресекающие злоупотребления властью должностными лицами, должны быть приняты на всех уровнях системы государственного управления. Этому препятствуют проблемы доступа лиц, принимающих решения на разных уровнях власти, к правосудию с целью обжалования решений других уровней управления.

В сфере образования в Южной Африке это означает, что должны быть созданы новые механизмы, которые обеспечат участие всех сторон, заинтересованных в реализации своих прав, в управлении в сфере образования. Это управление должно быть независимым, но при этом взаимосвязанным и совместным. Отсутствие таких возможностей у управляющих советов школ в бедных районах лишает их возможности бороться с образовательной бедностью в своих сообществах. И хотя у советов есть право принимать решения, у них нет ресурсов для воплощения в жизнь решений, которые могут изменить ситуацию в лучшую сторону. Таким образом, они зависят от должностных лиц провинциальных департаментов образования, которые злоупотребляют своей властью и не выполняют своих конституционных обязанностей в отношении права на образование.

Реформа системы образования в Польше: полномочия местного самоуправления в сфере образования
Изабела Красницка, Анна де Амбросис Винья

Система образования в Польше в последние годы была реформирована на разных уровнях. Однако полномочия местных органов власти и полномочия центрального правительства в целом сохранили распределение в зависимости от уровня образования.

В данной работе представлен обзор полномочий местного самоуправления в области начального и среднего образования в соответствии с действующим законодательством.

Для наиболее полного освещения поставленного вопроса необходимо привести некоторые разъяснения об административно-территориальном делении Польши.

Административно-территориальное устройство Польши было реформировано в 1999 г., когда была введена трехуровневая система государственного управления (Закон от 24 июля 1998 г. о введении основополагающего трехуровневого территориального деления государства[124]124
  Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa // Dz.U. 1998 nr 96 poz. 603.


[Закрыть]). В это же время вступили в силу три других правовых акта, которые спустя 60 лет восстановили реальные полномочия местных органов власти. Реформа стала одним из основополагающих элементов политических преобразований в Польше и была направлена на децентрализацию власти, поскольку принцип децентрализации непосредственно отражен в конституционных основах нового политического и правового устройства страны[125]125
  Статья 15 Конституции Республики Польша предусматривает, что территориальная система Польши обеспечивает децентрализацию публичной власти. См.: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Art. 15 // Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483; Kulesza M., Sześciło D. Local Government in Poland // Local Government in the Member States of the European Union: a Comparative Legal Perspective / ed. by A.M. Moreno. Madrid, 2012. P. 485–487.


[Закрыть].

Волость (gmina) – базовая административная единица Польши в соответствии с Конституцией Польской Республики 1997 г. Другие типы административно-территориальных единиц устанавливаются законом[126]126
  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 164 // Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483.


[Закрыть].

В результате реформы административно-территориального устройства, проведенной лишь через два года после вступления в силу новой Конституции, территория Республики Польша была разделена на три территориальные единицы: волости (gmina), уезды (powiat) и воеводства (województwo)[127]127
  Как указывается в литературе о трехуровневой системе административно-территориального деления, Польша – одна из немногих стран Европейского союза, использующая настолько сложную территориальную структуру. См. также: Kaczmarek T. Administrative Division of Poland – 25 Years of Experience During the Systemic Transformation // Echo Géo. 2016. No. 35. P. 4–18.


[Закрыть]. В настоящее время в Польше насчитывается 2744 волости, 314 уездов и 16 воеводств[128]128
  Samorzad terytorialny w Polsce // Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. <http://administracja.mswia.gov.pl/adm/baza-jst/843,Samorzad-terytorialny-w-Polsce.html> (accessed: 15 January 2019).


[Закрыть].

Согласно Конституции местные органы власти выполняют публичные задачи, не закрепленные Конституцией или законами за другими государственными органами[129]129
  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 164 // Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483.


[Закрыть].

На основании конституционных положений волость выполняет все задачи местных органов власти, не отнесенные к другим единицам, а единицы обладают правосубъектностью и правом собственности, их самоуправляемый характер защищен судами[130]130
  Ibid. Art. 164–165.


[Закрыть].

Конституция также гарантирует, что государственные обязанности, направленные на удовлетворение потребностей самоуправляемой общины, выполняются местными органами власти и являются их прямой ответственностью. Для выполнения возложенных на них функций выделяются достаточные государственные средства[131]131
  Ibid. Art. 166, 167.


[Закрыть].

Отдельные положения Конституции Польши посвящены образованию. Право на образование гарантировано каждому, образование до 18 лет является обязательным, а образование в государственных школах – бесплатным[132]132
  Ibid. Art. 70.


[Закрыть].

Задачи местного самоуправления в сфере образования закреплены в актах, регламентирующих их функционирование.

Во-первых, следует отметить, что полномочия местных органов власти в Польше касаются в основном начального и среднего образования. Согласно ст. 7 Закона от 8 марта 1990 г. о самоуправлении волости собственные вопросы коммуны включают вопросы образования[133]133
  Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 maja 2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym // Dz.U. 2018 poz. 994.


[Закрыть]. Закон от 5 июня 1998 г. о воеводском самоуправлении отмечает, что воеводское самоуправление выполняет задачи, определенные законами, в частности в области народного образования, включая высшее образование[134]134
  Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie województwa // Dz.U. 2018 poz. 913.


[Закрыть]. Каждый уровень территориального самоуправления имеет свои задачи в сфере образования, которые подробно регулируются в отдельных законах, а именно в Законе об образовании от 14 декабря 2016 г.[135]135
  Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe // Dz.U. 2017 poz. 59.


[Закрыть], в Законе о школьном образовании от 7 сентября 1991 г.[136]136
  Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty // Dz.U. 2018 poz. 1457.


[Закрыть] и Учительской хартии от 26 января 1982 г.[137]137
  Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Karta Nauczyciela // Dz.U. 2018 poz. 967.


[Закрыть]. Первый указанный закон был принят в целях реформы системы образования, которая была осуществлена два года назад.

У высшего образования отдельное регулирование. Согласно польской правовой системе министр, отвечающий за высшее образование и науку, контролирует и осуществляет надзор за деятельностью высших учебных заведений. Как было указано, только в Законе о воеводском самоуправлении упоминается их компетенция в сфере высшего образования. Однако это не означает, что другие административные единицы не могут иметь аналогичных полномочий. Несмотря на то что государство не решило поручить органам местного самоуправления такие задачи в отношении университетов, некоторые из них встречаются в Законе о высшем образовании и науке от 20 июля 2018 г.[138]138
  Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce // Dz.U. 2018 poz. 1668.


[Закрыть].

Согласно Конституции волости осуществляют публичные задачи для обеспечения потребностей самоуправляемого сообщества, которые являются прямой обязанностью волостей.

Закон об образовании 2016 г. предусматривает, что школы и образовательные учреждения могут быть государственными или частными и могут быть учреждены:

– органом местного самоуправления;

– иным юридическим лицом;

– физическим лицом[139]139
  Ibid. Art. 8.


[Закрыть].

Законом об образовании четко закреплено разделение полномочий между административными единицами. Наиболее важные полномочия волостей, уездов и воеводств представлены в табл. 6.

Таблица 6. Наиболее важные полномочия волостей, уездов и воеводств в сфере образования

Реформа образовательной системы началась после принятия Закона об образовании от 14 декабря 2016 г., который изменил структуру школьной системы, установленную в 1999 г. Структура школьной системы в Польше до реформы представлена в табл. 7.

Таблица 7. Структура школьной системы в Польше до реформы

Основная идея преобразований состояла в том, чтобы изменить двухуровневую систему образования (с восемью годами начальной школы и четырьмя годами среднего образования) на трехуровневую структуру. В результате реформы период начального школьного образования был сокращен с 8 до 6 лет. Следующим уровнем обучения стала обязательная трехлетняя гимназия (средняя школа). После выпуска учащиеся могут продолжить свое образование в общеобразовательных школах, техникумах и начальных профессиональных школах.

Последняя реформа восстановила ситуацию, существовавшую до 1999 г., и частично изменила систему профессионального образования. Ее главная цель состояла в том, чтобы дать школьникам прочную базу общего образования, необходимую для дальнейшего личностного развития и потребностей современного рынка труда.

Есть много причин, почему эта реформа была осуществлена. Авторы изменений называли основной их причиной демографический спад в Польше. Количество учащихся начальных школ в 2016 г. снизилось на 12 % по сравнению с 2005 г. Это стало серьезной проблемой для системы образования. Из-за демографического спада начальные и младшие средние школы объединялись в школьные комплексы. Эти действия не соответствовали основным положениям реформы 1999 г., согласно которым начальные и средние школы должны были быть независимыми учреждениями. По мнению реформаторов, младшая средняя школа должна была стать средством достижения равных образовательных возможностей и повышения качества преподавания. На практике они были тесно связаны с начальными школами и не слишком отличались от них[140]140
  Согласно информации, доступной на официальном сайте Министерства народного образования Польши. См.: Ministerstwo Edukacji Narodowej. <www.men.gov.pl> (accessed: 10 November 2018).


[Закрыть].

Еще одним тревожным фактором стало состояние системы образования, особенно в общеобразовательных и профессиональных средних школах. Старшие школы лишились своих функции и предназначения. На практике они стали подготовительным курсом к экзамену на аттестат зрелости[141]141
  Там же.


[Закрыть].

Профессионально-технические училища, в свою очередь, не были привлекательны для значительной части молодежи. Большая часть выпускников оставалась безработной – уровень безработицы составлял более 40 % среди выпускников базовых профессиональных школ и более 30 % среди выпускников техникумов и средних школ[142]142
  Там же.


[Закрыть].

В связи с этим необходимо было создать устойчивую структуру школьной организации и продлить период обучения и воспитания в одной школе в группе сверстников.

Кроме того, по мнению реформаторов, необходимо было поддерживать мероприятия для детей и молодежи с особыми образовательными потребностями.

Основными элементами этой реформы стали:

– изменение структуры школьного образования: введение продолжительной, восьмилетней начальной школы, четырехлетней общей средней школы и пятилетней технической гимназии;

– обязательное получение детьми в возрасте 6 лет одного года дошкольного образования с целью приобретения базовых навыков до того, как они пойдут в школу в 7 лет (это образование, как и в случае школьного образования, финансируется за счет общей субвенции из государственного бюджета);

– предоставление обучающимся бесплатных учебников;

– укрепление среднего образования – как общего, так и профессионального – путем продления средних программ на один год;

– введение трехлетнего отраслевого профессионального обучения (для получения профессиональной квалификации) с возможностью продолжения обучения в течение последующих двух лет на втором этапе отраслевого профессионального училища с целью повышения квалификации и подготовки к экзамену на аттестат зрелости;

– популяризация профессионального обучения по двум направлениям одновременно, одно из которых – бизнес-направленность;

– расширение участия работодателей в софинансировании профессионального образования через создание Фонда развития профессионального образования[143]143
  Poland: Overview of Educational System // Eurydice. <https://eacea.ec.europa.eu/national-policies/eurydice/content/poland_en> (accessed: 10 November 2018).


[Закрыть].

Реформа проводится с 1 сентября 2017 г. по 2022/2023 учебный год. 1 сентября 2017 г. ученики, закончившие 6-й класс начальной школы, стали учениками 7-го класса и не перешли в гимназию. В 2018/2019 учебном году гимназия (младшие классы средней школы) перестанет функционировать, так как последняя когорта учеников, начавших обучение в ней, окончит школу[144]144
  Poland: Overview of Educational System // Eurydice. <https://eacea.ec.europa.eu/national-policies/eurydice/content/poland_en> (accessed: 10 November 2018).


[Закрыть].

Изменения в общих и технических старших школах начнутся с 2019/2020 учебного года и закончатся в 2023/2024 учебном году. Обучение в 1-м классе старших школ, техникумов и начальных профессиональных школ, действующих в рамках новой реформы, начнется в 2019/2020 учебном году. Учащиеся после окончания гимназии продолжат обучение в трехлетних общеобразовательных школах или по четырехлетним методикам, в то время как дети после 8-го класса начальной школы начнут посещать новые четырехлетние общеобразовательные средние школы или пятилетние технические старшие классы. Студенты также смогут продолжить свое обучение на первом курсе профессионального училища первой ступени.

Решение о форме и времени преобразования младших средних школ находится в компетенции местного самоуправления (волости). Например, уезд может решить преобразовать младшую среднюю школу в начальную. Когда волость, управляющая гимназией, примет решение преобразовать ее в общеобразовательную среднюю школу или включить ее в состав общеобразовательной средней школы, надо будет заключить соглашение о функционировании этой средней школы между волостью и уездом. Это необходимо, поскольку, как уже упоминалось, старшие школы управляются уездами[145]145
  Pytania i odpowiedzi: Dobra szkoła. Reforma edukacji. Najważniejsze zmiany. Ministerstwo Edukacji Narodowej. <https://reformaedukacji.men.gov.pl> (accessed: 10 November 2018).


[Закрыть].

Новая структура школьной системы включает (табл. 8):

– восьмилетнюю начальную школу;

– четырехлетнюю общеобразовательную школу;

– пятилетний техникум;

– трехлетнее профессиональное училище первой ступени;

– двухлетнее отраслевое училище второй ступени.

Таблица 8. Новая структура школьной системы в Польше

Изменения произошли не только на школьном уровне, была осуществлена также реформа системы профессионального образования. Новая концепция базовых профессиональных школ состоит в том, что профессиональные знания и профессиональные навыки должны давать возможность получить среднее образование таким же образом, как в общеобразовательных средних школах. Все студенты должны иметь право на получение высшего образования. Таким образом, в соответствии с новой структурой базовых профессионально-технических училищ выпускники общеобразовательных школ, техникумов и профессионально-технических училищ второго уровня получают один и тот же диплом об окончании общего образования[146]146
  Pytania i odpowiedzi: Dobra szkoła. Reforma edukacji. Najważniejsze zmiany. // Ministerstwo Edukacji Narodowej. <https://reformaedukacji.men.gov.pl> (accessed: 10 November 2018).


[Закрыть].

Инклюзивное образование широко регулировалось законом еще до реформы. Однако в соответствии с Законом об образовании 2016 г. государство ввело индивидуальное обучение для детей и молодежи, чье здоровье препятствует или значительно затрудняет посещение школы, еще одну форму дошкольного образования и дошкольное отделение в начальной школе или обычной школе.