Читать книгу "Борьба с коррупцией в Российской Федерации"

На борьбу с коррупцией, включая предупреждение наиболее общественно опасных ее проявлений – преступлений, направлены следующие правовые институты.

Институт конфликта интересов. Впервые законодательно понятие конфликта интересов на гражданской службе было закреплено в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», с принятием ФЗ «О противодействии коррупции» в 2008 г. понятие и содержание конфликта интересов было скорректировано. Федеральным законом от 05.10.2015 № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» в антикоррупционное законодательство внесены изменения в части совершенствования правового регулирования конфликта интересов.

Институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Введен в действие Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В его развитие Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» внесены изменения в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Институт ротации. Понятие ротации введено Федеральным законом от 06.12.2011 № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе», нормативные положения о ротации гражданских служащих закреплены в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Практическая реализация этих норм началась с 01.01.2013.

Институт увольнения в связи с утратой доверия. Введен Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». Федеральным законом от 28.12.2017 № 423-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования государственных информационных систем на государственной гражданской службе Российской Федерации» ФЗ «О противодействии коррупции» дополнен ст. 15 «Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия».

Институт контроля за расходами чиновников. Введен в действие с 01.01.2013 Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»; 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Федеральным законом от 06.03.2022 № 44-ФЗ «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”» и Федеральный закон “О противодействии коррупции”» ФЗ «О противодействии коррупции» дополнен новой нормой, которой установлен порядок контроля за законностью получения чиновниками денежных средств. Названной нормой урегулирована процедура взыскания в доход государства денежных средств, в отношении которых не получены достоверные сведения, подтверждающие законность получения этих средств (ст. 82).

Антикоррупционная составляющая уголовной политики государства предполагает наличие эффективных уголовно-правовых норм, ориентированных на противодействие коррупционным преступлениям. В связи законодателем уделяется значительное внимание противодействию коррупции уголовно-правовыми средствами.

Уголовная ответственность за совершение коррупционных преступлений предусмотрена различными статьями Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) и применяется в судебном порядке к лицу, виновному в совершении преступления. При этом статьи УК РФ, устанавливающие ответственность за коррупционные преступления, не систематизированы в отдельной главе Особенной части УК РФ, а рассредоточены по различным его разделам и главам.

Не содержится понятия и перечня видов коррупционных преступлений и в ФЗ «О противодействии коррупции». Теме не менее такой перечень в России существует. Он разработан и принят совместным указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» (перечень № 23 преступлений коррупционной направленности), который ежегодно актуализируется.

Следует отметить, что решение вопроса определения критериев отнесения преступлений к числу коррупционных и установления их перечня подзаконным актом не раз подвергалось критике в науке. Согласно результатам исследований, более эффективному применению уголовного закона способствовало бы законодательное закрепление единого перечня коррупционных преступлений с четким определением их признаков (такое решение поддерживают более половины экспертов из числа сотрудников органов прокуратуры – 51,5 %), более того, значительное число экспертов высказываются за то, чтобы перечень коррупционных преступлений был выделен в отдельную главу УК РФ (43,5 %)[8]8
  См.: Онуфриенко А. В. Система преступлений коррупционной направленности: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 233.


[Закрыть].

В целях совершенствования борьбы с коррупцией в последние годы УК РФ претерпел ряд существенных изменений.

Неоднократной корректировке подверглось понятие должностного лица. Соответствующие изменения внесены Федеральным законом от 13.07.2015 № 265-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральным законом от 24.02.2021 № 16-ФЗ «О внесении изменений в статьи 201 и 285 Уголовного кодекса Российской Федерации». Объем понятия должностного лица расширялся за счет соответствующего сужения круга лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации[9]9
  См.: Ображиев К. В., Кулагин А. Н. Тождественность деяний, образующих продолжаемое преступление: проблемы доктринальной и правоприменительной интерпретации // Российский следователь. 2022. № 5. С. 59–63.


[Закрыть]. С 07.03.2021 к должностным лицам, которые могут выступать субъектами преступлений, предусмотренных гл. 30 УК РФ, отнесены работники государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации и их территориальные подразделения и т. п.) и публично-правовых компаний (унитарных некоммерческих организаций, созданных Российской Федерацией). Расширены также критерии хозяйственных обществ с государственным участием, работники которых могут выступать субъектами указанных преступлений.

Рядом федеральных законов УК РФ был дополнен новыми составами преступлений коррупционной направленности. Так, Федеральным законом от 03.07.2016 № 324-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» криминализированы посредничество во взяточничестве (ст. 2911 УК РФ) и мелкое взяточничество (ст. 2912 УК РФ). Федеральным законом от 29.12.2017 № 469-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» в УК РФ введены новые нормы: ст. 2011 (Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа) и ст. 2854 (Злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа). Федеральный закон от 23.04.2018 № 99-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» дополнил УК РФ нормой, устанавливающей уголовную ответственность за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 2004), а также установил наказание за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок (ст. 2005). Федеральным законом от 27.12.2018 № 520-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» введена уголовная ответственность за заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 2006 УК РФ). Федеральным законом от 27.10.2020 № 352-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» УК РФ дополнен нормой, устанавливающей уголовную ответственность за подкуп арбитра (третейского судьи) (ст. 2007).

Помимо УК РФ и ФЗ «О противодействии коррупции», правовую основу борьбы с коррупцией составляют и другие многочисленные федеральные законы. Так, на борьбу с коррупцией в полной мере распространяется уголовно-процессуальное законодательство, а также законодательство, регулирующее оперативно-розыскную деятельность.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закон об ОРД) одна из задач оперативно-розыскной деятельности состоит в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, а также в выявлении и установлении лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. В соответствии со ст. 13 Закона об ОРД на территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется ограниченному кругу субъектов, к которым относятся: органы внутренних дел Российской Федерации; органы федеральной службы безопасности Российской Федерации; федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны (ФСО России); таможенные органы Российской Федерации; служба внешней разведки Российской Федерации; Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации.

Выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений коррупционной и экономической направленности осуществляется преимущественно силами органов внутренних дел Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в структуре центрального аппарата МВД России организовано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (далее – ГУЭБиПК МВД России). В соответствии с положением о Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 16.03.2015 № 340 «Об утверждении положения о Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации», ГУЭБиПК МВД России является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции Министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции в части, касающейся выявления, пресечения и раскрытия преступлений.

Другие субъекты оперативно-розыскной деятельности, перечисленные в ст. 2 Закона об ОРД, осуществляют выявление, пресечение и раскрытие преступлений коррупционной и экономической направленности в пределах своей компетенции. Так, например, в соответствии с п. 6 ст. 8 Указа Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» в числе основных задач ФСБ России – организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с коррупцией.

В соответствии со ст. 150 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) предварительное расследование производится в форме предварительного следствия либо в форме дознания. В соответствии с ч. 1 ст. 151 УПК РФ предварительное расследование производится следователями и дознавателями. Предварительное следствие производится также ограниченным числом субъектов: следователями Следственного комитета Российской Федерации; следователями органов федеральной службы безопасности Российской Федерации; следователями органов внутренних дел Российской Федерации. Правила подследственности уголовных дел о преступлениях коррупционной и экономической направленности определяются в соответствии со ст. 151 УПК РФ.

Например, в соответствии с упоминавшимся Перечнем № 23 преступлений коррупционной направленности к преступлениям коррупционной направленности в числе других преступлений без каких-либо дополнительных условий относятся деяния, предусмотренные п. «б» ч. 2 ст. 2291, ст. 184 и 204 УК РФ. В соответствии со ст. 151 УПК РФ предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 2291 УК РФ, производится следователями органов федеральной службы безопасности Российской Федерации, о преступлениях, предусмотренных ст. 204 УК РФ, – следователями Следственного комитета Российской Федерации, а о преступлениях, предусмотренных ст. 184 УК РФ, – следователями органов внутренних дел Российской Федерации.

Таким образом, все правоохранительные органы, к компетенции которых относится предварительное следствие, могут осуществлять эти функции по делам о преступлениях коррупционной направленности.

Особая роль в борьбе с коррупцией принадлежит органам прокуратуры, поскольку ни один другой государственный орган не обладает аналогичным потенциалом по защите общества от коррупции. В первую очередь следует отметить те функции прокуратуры, которые традиционно относятся к сфере борьбы с преступностью. Так, органы прокуратуры реализуют функцию уголовного преследования коррупционеров, которая после соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации от 2020 г.[10]10
  Данная функция закреплена за органами прокуратуры Российской Федерации Законом Российской Федерации о поправке к Конституции от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».


[Закрыть] стала конституционной функцией прокуратуры. На сегодняшний день применительно к деятельности прокуратуры Российской Федерации функция уголовного преследования включает принятие прокурором процессуальных решений, совершение процессуальных действий, направленных на изобличение подозреваемого и обвиняемого в совершении преступления, утверждение обвинительного заключения, постановления, акта и направление уголовного дела в суд, поддержание в суде государственного обвинения[11]11
  См: Жубрин Р. В. Уголовное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2020. № 2. C. 22–25.


[Закрыть].

К функции прокуратуры, нацеленной на борьбу с коррупционной преступностью, относится координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Несмотря на то что на момент принятия ФЗ «О противодействии коррупции» координирующая роль прокуратуры по борьбе с преступностью уже была закреплена в ст. 8 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», законодатель посчитал необходимым обозначить прокуратуру как координатора борьбы с коррупцией в ч. 6 ст. 5 ФЗ «О противодействии коррупции». При этом борьбу здесь следует понимать в широком смысле как синоним противодействия, поскольку прокуратура координирует также деятельность правоохранительных органов и по предупреждению коррупции, и по минимизации и ликвидации ее последствий.

Основными формами координации являются: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией по борьбе с коррупцией; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с коррупцией, изучения практики совместной деятельности, выявления и распространения положительного опыта; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения коррупционных преступлений, а также для устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности правоохранительных структур в процессе деятельности по борьбе с коррупцией; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем, обзоров и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий, в том числе по вопросам прокурорской, следственной практики; разработка и утверждение планов координационной деятельности.

Непосредственное влияние на результативность борьбы с коррупционной преступностью оказывает прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по делам коррупционной направленности, а также надзор за исполнением уголовно-процессуального законодательства в процессе расследования уголовных дел о фактах коррупции. Данные направления прокурорской деятельности нацелены на повышение эффективности борьбы с коррупционной преступностью, выступают механизмами выявления и устранения упущений и нарушений, допускаемых следователями и оперативными работниками правоохранительных органов при раскрытии и расследовании преступлений коррупционной направленности.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписывается рассматривать коррупцию как одну из системных угроз безопасности Российской Федерации и принять меры к усилению борьбы с ней и активизации работы по выявлению и пресечению злоупотреблений служебными полномочиями. При этом важнейшей задачей надзорной деятельности считается своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий, минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений. И несмотря на то, что данный приказ утратил силу в связи с изданием нового приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочии в сфере противодействия коррупции», своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий, минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений по-прежнему считаются важнейшими задачами надзорной деятельности.

Нельзя не отметить такое направление деятельности прокуратуры, как антикоррупционное просвещение, правовое воспитание и формирование в обществе нетерпимого отношения к проявлениям коррупции, которое получило дополнительное развитие в последние годы[12]12
  Данные направления деятельности закреплены в числе основных в Национальной стратегии противодействия коррупции и в Национальных планах противодействия коррупции на 2014–2015 гг., 2016–2017 гг. Национальный план противодействия коррупции на 2018–2020 гг. относит повышение эффективности просветительских, образовательных и иных мероприятий, направленных на формирование антикоррупционного поведения служащих, популяризацию в обществе антикоррупционных стандартов и развитие общественного правосознания к числу основных задач противодействия коррупции.


[Закрыть].

На текущую перспективу основные направления государственной антикоррупционной политики сформулированы в Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 гг., утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2021 № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 годы» (далее – Национальный план). В 16 разделах названного документа содержится перечень основных задач, стоящих перед органами государственной власти.

Так, Национальный план предусматривает: совершенствование системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; повышение эффективности мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; совершенствование правового регулирования противодействия коррупции. В части совершенствования уголовного законодательства планируется внесение изменений в ст. 289 УК РФ, предусматривающих установление квалифицирующего признака незаконного участия в предпринимательской деятельности лица, занимающего государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации или главы органа местного самоуправления, а также изменений в ст. 2011 и 2911 УК РФ, направленных на устранение диспропорции в применении уголовных наказаний, заключающейся в том, что за посредничество во взяточничестве или в коммерческом подкупе в значительном размере назначается менее строгое наказание, чем за обещание или предложение посредничества во взяточничестве в части ответственности лиц за незаконное участие в предпринимательской деятельности, посредничество во взяточничестве или в коммерческом подкупе.

Отдельный раздел посвящен противодействию коррупции в организациях, осуществляющих деятельность в частном секторе экономики. Органам государственной власти совместно с представителями предпринимательского сообщества предписано разработать комплекс мер по повышению эффективности взаимодействия по вопросам противодействия коррупции. Ряд рекомендаций в Национальном плане адресован Торгово-промышленной палате Российской Федерации. В их числе продолжить проведение ежегодного независимого исследования в целях определения отношения предпринимательского сообщества к коррупции и оценки его представителями государственной политики в области противодействия коррупции («бизнес-барометр коррупции»).

Мероприятиями Национального плана предусмотрено также вовлечение гражданского общества в борьбу с коррупцией и решение задач по борьбе с новыми формами коррупции, связанными с цифровыми технологиями.

Значительный объем антикоррупционных мероприятий предписан Генеральной прокуратуре Российской Федерации. В их числе подготовка законодательных предложений, реализация мер по предотвращению злоупотреблений служебным положением со стороны должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и необоснованного проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также по недопущению применения мер процессуального принуждения, препятствующих осуществлению хозяйственной деятельности организаций; реализация мер, направленных на обеспечение взыскания ущерба, причиненного коррупционными правонарушениями; а также реализация комплекса мер, направленных на предупреждение и пресечение коррупции сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В целях реализации органами прокуратуры Российской Федерации мероприятий Национального плана Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 15.09.2021 № 532 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2021–2024 годы», которым утвержден Комплексный план мероприятий по противодействию коррупции на 2021–2025 гг.

В заключение следует отметить, что эффективность действующего законодательства о борьбе с коррупцией большинство опрошенных в ходе проведения данного исследования экспертов из числа прокурорских работников (70,1 %) оценивают как среднюю, тогда как высокой ее назвали только 16,6 % респондентов. Но и низким уровень эффективности современного антикоррупционного законодательства считает незначительное число экспертов – так ответили всего 13,3 % опрошенных. Кроме того, недостатки законодательства в данной сфере также не являются, по мнению опрошенных экспертов, основными причинами распространения коррупции: криминогенное значение несовершенства законодательства отметили только 10,9 % опрошенных (это один из наименее популярных ответов среди экспертов на вопрос о причинах коррупции[13]13
  Подробнее о причинах коррупции см. § 5 главы 1 настоящей монографии.


[Закрыть]). Тем не менее значительное число опрошенных указывают на необходимость дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства. Так, за возврат в УК РФ конфискации имущества коррупционеров как вида наказания высказались около половины респондентов. В целом результаты проведенного исследования показали, что эксперты – прокурорские работники большее значение придают не качеству законодательства, а практике его реализации, неуклонному исполнению предусмотренных законом обязанностей и строгому соблюдению установленных запретов и ограничений.