Текст книги "Социальное партнерство государства и религиозных организаций"

Коллектив авторов
Социальное партнерство государства и религиозных организаций

Введение

Причиной, побудившей экспертов Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при Отделении общественных наук Российской академии наук обратиться к проблеме правового регулирования религиозной деятельности в России, стали результаты исследования российского демографического кризиса[1]1
  Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. и др. Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М.: Научный эксперт; Экономика, 2007.


[Закрыть].

На современном этапе развития Россия столкнулась с уменьшением численности населения в абсолютных показателях, чему предшествовало системное изменение рождаемости и смертности на рубеже 90-х годов XX в. Смертность скачкообразно превысила рождаемость, но такой скачок не вытекал из долгосрочных трендов развития. Ранее в истории подобные явления имели место лишь в годы революций, гражданской и Великой Отечественной войны, массового голода. Это означает, что демографический «русский крест», возникший в конце прошлого столетия, должен иметь сопоставимую по масштабу социально-экономическую и социально-политическую причины. Именно разобщенность явления с долгосрочным трендом доказывает его социально-политическую («рукотворную») природу, т. е. обратимость.

В ходе исследования выявлено четыре фактора, влияющих на демографическую ситуацию в России.

Представляется, что наибольшее значение имеют факторы идейно-духовного состояния общества и национальной (цивилизационной) идентичности российского государства. Подобные факторы наиболее сильно влияют на волю к жизни и стратегическую мотивацию народов. Основные причины российского демографического кризиса заключаются в эрозии традиционных смыслов российской жизни, идейно-духовном опустошении, отсутствии сплачивающей российское общество национальной идеи, подмене присущих российской цивилизации ценностных кодов, в искажении сущности российской государственности, которая была эффективной лишь тогда, когда в ней воплощались многовековые традиции и ценности русских цивилизационных накоплений, специфическая природа уникального, интегрирующего разные народы типа государства.

Под русскими цивилизационными накоплениями российского государства не столько в этническом, сколько в непосредственно цивилизационном смысле, понимаются:

– русский язык;

– созидательные и исторически значимые конфессии в России;

– культура;

– традиции и обычаи;

– ментальность;

– уклады и устои;

– поведенческие и ценностные стереотипы.

Ценностные и поведенческие установки традиционно формируются в семье, школе, на улице, через средства массовых коммуникаций. История показала, что одним из важнейших факторов поддержания высокого уровня духовности в обществе и сохранности традиций выступает религия. Когда в России созидательные религиозные ценности семьи, брака, отношения к детям, жизни, здоровому образу жизни привносились и культивировались в обществе, в детских умах и душах, тогда, как правило, общество не сталкивалось с проблемой демографического кризиса[2]2
  Российский старый порядок: Опыт исторического синтеза («Круглый стол») // Отечественная история. 2000. № 6. С. 79.


[Закрыть].

Что касается Европы, то высокие демографические показатели были присущи тем странам, которые либо сохраняли освященные церковью традиционные репродуктивные ориентиры, либо активно использовали механизмы государственного регулирования демографических процессов.

Уровень рождаемости имеет отчетливую религиозную обусловленность – «производительными» семьями являются, главным образом, ортодоксальные семьи, независимо от религиозной принадлежности[3]3
  Можаровский В.В. Критика догматического мышления и анализ религиозно-ментальных оснований политики. СПб., 2002. С. 20, 46, 48.


[Закрыть]. Отсюда следует, что традиционная семья выполняет значимую функцию, разрушение которой «равнозначно физическому уничтожению всего менталитета как реальной общности людей. То есть в случае разрушения традиционных устоев семьи в определенном государственном субъекте возникает вакуум, открывающий место для естественного вида экспансии, связанной с физическим вытеснением народа, резко сокращающегося в своей популяции, и с заселением освоенного им пространства другими народами»[4]4
  Там же. С. 187–188.


[Закрыть].

В то же время при значимости религий в обществе для важнейших результатов его развития, которая видна на примере демографии, вопрос о роли религиозных организаций в системе образования и воспитания, в формировании культурного пространства, деятельности СМИ, армии, пенитенциарных учреждений, социальной и благотворительной деятельности в Конституции Российской Федерации представлен на уровне всего пяти слов об «отделении» религиозных объединений от государства.

В соответствии со ст. 14 Конституции Российской Федерации, Россия является светским государством. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Столь лаконично сформулированный принцип отделения религиозных объединений от государства явно недостаточен с содержательно-регулятивной точки зрения. Его реализация де факто создает значительные препятствия для функционирования религиозных организаций, реализующих социально значимую деятельность, поскольку не позволяет регулировать целый ряд реально существующих отношений.

Неоднозначность и неполнота формулировки заключается в том, что Конституция Российской Федерации не раскрывает ни понятия «государство» (тем более, «светское государство», что дает возможность смешивать на практике понятия «светскость» и «атеистичность»), ни понятия «отделение», ни понятия «религиозные объединения». Многие статьи Конституции конспективны и требуют детализации, которая достигается в федеральных законах, раскрывающих ее императивы. Однако в данном случае такая детализация часто неполна и противоречива. Именно отсюда и вытекает необходимость принятия нового закона.

Если понимать «отделение» с организационной точки зрения, то оно должно означать отделение религиозных объединений от государственных органов и институтов, принцип их взаимного невмешательства в деятельность друг друга, что, естественно, не лишает государства функции регулирования деятельности религиозных организаций в той ее части, которая не затрагивает собственно отправления религиозного культа и отношений, возникающих по этому поводу. Однако это никак не должно означать «отделения» религиозных объединений от самой деятельности, направленной на достижение некоторых важнейших и для государства, и для общества целей. Подобную деятельность ведут множество негосударственных субъектов и институтов, не вмешиваясь в непосредственные функции государства.

Таким образом, организационное отделение и обособление религиозных объединений должно подкрепляться детальной регламентацией механизмов участия религиозных объединений в тех видах деятельности, которые направлены на достижение целей, общих для государства и религиозных объединений.

Тем не менее, Конституция РФ не содержит прямых указаний на такого рода возможности, что создает предпосылки для расширенного толкования смысла понятия «отделение»: от запрета на упомянутые виды деятельности до организационно-территориального обособления (изоляции) и т. п. Все это не позволяет религиозным организациям в полной мере оказывать то позитивное воздействие на формирование идейно-духовных оснований российского общества, которое столь сильно влияет даже на такие серьезнейшие обстоятельства жизни государства и общества, как демографическое состояние.

Если понимать норму Конституции Российской Федерации в разумном и умеренном ключе, то она должна предполагать вполне определенный регламент отделения религиозных объединений от государства.

Причем ясно, что, как только начинается разговор о регламенте «отделения», мгновенно становится понятным, что речь идет на самом деле о взаимоотношениях государства и религиозных объединений.

Очевидно, что регламент этих взаимоотношений должен быть легальным и легитимным, иметь вид конкретных нормативов, позволяющих определить, нарушается конституционное положение или нет. Именно поэтому в системе российского законодательства наряду с уже действующим законом, легитимизирующим существование субъектов взаимодействия – государства и религиозных организаций – необходим закон, регламентирующий их взаимные отношения.

Речь идет о Федеральном законе «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями» (далее – Закон), разработке и презентации которого посвящена настоящая монография.

Учитывая, что многие религиозные объединения в достаточной степени инкорпорированы в современное общество, а некоторые являются «ровесниками» российского государства, точек активного соприкосновения между ними множество: сфера формирования моральных, нравственных, семейных, общественных, гражданских и патриотических ценностей, сфера предотвращения и разрешения межрелигиозных конфликтов, благотворительности, обеспечения национальной безопасности (правоохранительные органы, армия, силовые структуры, боевые условия), образование, культура.

«Отделение» не означает «изоляция» и в зарубежных странах, что убедительно доказывает проведенный авторами данной книги анализ зарубежного опыта. Практически во всех странах органы государственной власти в той или иной форме сотрудничают с религиозными организациями. Это касается даже таких подчеркнуто светских стран, как Франция и Соединенные Штаты Америки.

По опыту зарубежных стран, государство, будучи светским, может заинтересованно сотрудничать:

– с теми религиозными организациями, которые являются культурообразующими для данной страны;

– с теми, которые, не являясь в культурном отношении традиционными для данной страны, пропагандируют и соблюдают традиционные для общества и государства ценности и при этом обладают достаточным количеством членов;

– со всеми остальными, деятельность которых совершается для общественного блага и не нарушает закона.

Таким образом, не только зарубежный опыт, но и современная ситуация в России свидетельствует, что государству жизненно необходимо сотрудничество с религиозными организациями. При этом следует помнить, что, поскольку история знает примеры, когда недостаток терпимости, просвещенности или иные причины приводили к расколу обществ и государств по религиозному признаку, очень важно максимально учитывать интересы отдельных субъектов, стремиться к уважительному мирному сосуществованию различных религиозных направлений в рамках единого общества и государства.

Государство может сотрудничать с любыми религиозными организациями, которые пропагандируют традиционные для государства и общества ценности и следуют им, осуществляют социально значимую деятельность, не нарушают действующее законодательство Российской Федерации, выражают духовные потребности и культурные традиции народов России.

Разумеется, на практике и в существующем правовом поле в настоящее время религиозные организации в меру своих возможностей реализуют социально значимую деятельность во всех субъектах Российской Федерации. Однако бесспорно, что их деятельность будет более масштабной и принесет более значительные плоды, если сфера их взаимодействия с государством получит легальную основу, регламентированность, защиту и соответствующие гарантии.

Выиграют при этом не только религиозные объединения, но и государство, и общество, и институт семьи, и каждый российский гражданин.

Глава 1. Методология разработки эффективного закона

1.1. Общая методология законопроектирования

Иногда представляется, что написать проект закона достаточно просто. Необходим грамотный юрист, название поэффектнее, несколько статей, которые дублируют Конституцию Российской Федерации, например, в части полномочий органов власти разных уровней, и законопроект готов. На практике подобных законов принято много, они отличаются тем, что от их принятия в жизни ничего не изменяется.

Есть несколько ключевых методологических положений, от следования которым зависит, будет ли новый закон эффективным.

Прежде всего нужно представлять себе, что закон предназначен для правового регулирования человеческих отношений.

Необходимо точно понимать, о какой сфере человеческих отношений идет речь (это обозначит один из подходов к предмету регулирования закона). В нашем случае речь идет о сфере общественно полезной деятельности религиозных организаций и их взаимоотношениях с органами публичной власти всех уровней.

Если есть отношения, то должны быть и их субъекты. Для обсуждаемого закона основные субъекты – это, конечно, государство, в лице соответствующих органов и институтов, и религиозные организации. Понятно, что тех и других много, они разнолики, поэтому требуется систематизация (по функциям, типам и видам деятельности и т. д.) для отражения специфики соответствующих отношений. Вместе с тем в отношениях участвуют люди, семьи, общество, различные социальные группы.

Если есть субъекты отношений, то у них должны быть интересы. Деятельностью людей движут интересы, интересы мотивируют поведение в регулируемых законом отношениях. Значит, все эти интересы надо себе представлять. Кроме того, интересы различных субъектов отношений конфликтуют между собой, следовательно, необходимо находить такие регуляции, чтобы можно было достигнуть максимального согласования интересов и наименьших потерь или конфликтогенности.

Пока что речь шла о проблемах в области человеческих отношений. Определенное правовое регулирование в этой сфере уже существует, например, норма Конституции. Однако требуется детальное представление о действующем в данной сфере законодательстве. И тогда будет понятно, какие есть пробелы, коллизии или несовершенства, которые нужно исправлять, вторгаясь в действующее законодательство, а какие нормы придется принимать впервые в рамках нового закона.

Наконец, наступает этап, на котором проблемы, выявленные в сфере отношений, «проецируются» на нормативно-правовое пространство. При этом формируется поле собственно правовых проблем, которые и составляют предмет регулирования нового закона.

Но это не все. Необходимо четко понимать, какие ценности являются критерием для формирования формул нормативных регуляций. Самый устойчивый и оправданный подход, исключающий узкий лоббизм, социальную несбалансированность, заключается в выборе ценностей, соответствующих общественному благу, т. е. консенсусных в обществе и государстве.

Вооружившись ценностными критериями, адекватными представлениями о наборе субъектов и их интересов, проблемах отношений и правовых проблемах, требующих решений, можно увидеть, сколько конкретных вопросов требуют нормативно-правового регулирования в новом законе. Происходит формирование своеобразной повестки дня для конструирования нового закона. Таких вопросов, по опыту нормотворчества, могут быть десятки и сотни.

И только после этого становится возможным формировать структуру нового закона, находить формулы (концепты, принципы) нормативно-правовых регуляций, а затем выписывать сам нормативно-правовой текст.

Указанная последовательность действий обеспечивает нацеленность и работоспособность нового закона в регулировании целеположенных отношений в обществе. Закон в результате имеет шанс быть эффективным.

Ниже приводятся конкретные уникальные наборы перечисленной атрибутики, необходимой для разработки проекта Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями».

1.2. Ценностные цели закона

Ценностные цели проекта Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями» определяются на основе совершенного в явном виде ценностного выбора.

Выбраны шесть ценностных целей.

1. Содействие укреплению в России нравственного здоровья и безопасности человека, семьи и общества.

2. Повышение престижности созидательного религиозно-культурного мировоззрения и привнесение его в семью, общественные процессы, воспитание, образование, армию, пенитенциарную систему, милосердную и благотворительную деятельность.

3. Защита и поддержание культурно-цивилизационной (национальной) идентичности России.

4. Создание реальных условий для реализации конституционного права граждан на свободу совести.

5. Исправление концептуальных несовершенств действующего законодательства Российской Федерации.

Из постановки ценностных целей, которые лежат в основе серии предлагаемых управленческих решений по демографическому проекту (см. Введение), вытекает операционная цель принятия обсуждаемого закона: упорядочение и регламентация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями для максимально полной реализации последними своих созидательных социальных функций.

1.3. Субъекты интересов в поле действия закона

Как показано выше, при проектировании государственно-управленческих решений, в частности при подготовке проекта федерального закона, необходим учет ключевых субъектов, интересы которых могут быть затронуты действием разрабатываемого законопроекта.

Кто входит в их состав?

Во-первых, человек (личность). Разумеется, интересы отдельной личности, каждого конкретного человека должен учитывать любой закон.

Во-вторых, семья, которая тесно связана и с интересами отдельной личности (все люди так или иначе реализуют себя в семье), и с интересами общества, важной ячейкой которого она является.

В-третьих, общество. Без этой категории невозможна ни жизнь отдельной личности и семьи, ни жизнь государства.

В-четвертых, социальные группы. В каждом обществе существуют отдельные группы, формируемые едиными религиозными, политическими, социальными интересами. Предлагаемый законопроект касается интересов религиозных групп – активной и значимой части общества.

И, наконец, в-пятых, государство – это, пожалуй, наиболее интегративный субъект, который в той или иной мере «видит» интересы всех остальных субъектов отношений и должен их балансировать. Но у государства тоже есть свои неотъемлемые интересы, которые в законе следует учитывать, т. к. их неудовлетворенность в предельных случаях может приводить даже к разрушению государственной системы, и неизбежно вызывать вслед за этим деградацию механизма защиты интересов всех: человека, семьи, общества и отдельных социальных групп.

Каковы неотъемлемые интересы выделенных субъектов, которые необходимо учесть при разработке закона? Перечислим субъекты отношений с их потребностями, которые будут учитываться в законопроекте.

I. Человек (личность)

1) свобода духовной самореализации;

2) защита от внешнего деструктивного воздействия;

3) возможность наследования духовных ценностей;

4) доступ к информации и образованию.

II. Семья

1) правовой статус института семьи с точки зрения религиозных норм;

2) статус отцовства и материнства;

3) религиозные права ребенка в семье.

III. Общество

1) защита культурно-цивилизационной (национальной) идентичности России;

2) повышение престижности созидательного религиозно-культурного мировоззрения и созидательных ценностей в России:

– в личностных и семейных отношениях;

– в общественных информационных и коммуникационных процессах;

– в воспитании, образовании и просвещении;

– в армии и иных силовых структурах;

– в пенитенциарной системе и иных правоохранительных структурах;

– в деятельности милосердия и благотворительности;

– в социальных процессах, формирующих правосознание.

3) укрепление гражданственности и патриотизма;

4) создание в России условий для подлинной реализации конституционного права граждан на свободу совести;

5) совершенствование в России отношений государства и органов местного самоуправления с верующими, религиозными объединениями, с религиозным миром;

6) исправление концептуальных недоработок действующего российского законодательства, регулирующего взаимоотношения государства и религиозных объединений.

IV. Группы интересов

1) статус религиозной организации – социального партнера;

2) границы вторжения светского права во внутренние установления религиозных организаций;

3) реализация миссионерской функции религиозных организаций;

4) реализация филантропической (благотворительной) функции религиозных организаций;

5) реализация просветительской функции религиозных организаций;

6) реализация хозяйственно-экономической функции религиозных организаций;

7) реализация социально-этической функции религиозных организаций;

8) реализация миротворческой функции религиозных организаций;

9) реализация гражданской позиции религиозных организаций.

V. Государство

1) регламентирование религиозных прав и свобод;

2) защита от внешнего деструктивного воздействия (защита суверенитета);

3) наличие национальной идеи;

4) полнота правового регулирования;

5) заинтересованность государства в созидательных конфессиях;

6) право религиозных организаций на заключение договора с государством.

Именно исходя из представленного перечня конкретных интересов анализировались правовые проблемы, требующие регулирования в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными объединениями, а также находились решения, на реализацию которых направлен данный законопроект.