Текст книги "Социология права: Учебник"

Правовая политика в области юридической науки тесно связана со стратегией законодательной политики, с научной оценкой действующего законодательства с целью содействия выработке более совершенного права.

Как актуально звучат сегодня слова, произнесенные почти сто лет назад: «…вследствие теоретической неразработанности научных принципов законодательной политики и законодательной техники… новые законы часто оказываются очень неудачно сформулированными, а потому при применении их толкуют во многих случаях в угоду более сильным и в ущерб более слабым»[51]51
  Кистяковский Б.А. Социальные науки и право: Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. – М., 1916. – С. 647.


[Закрыть].

Однако правовая политика государства в сфере юридической науки преследует и более абстрактные, в некотором смысле даже философские цели. Связано это с поиском национальной идеи, общественного согласия, которые имеют и правовую составляющую. Еще дореволюционные юристы неоднократно отмечали, что в богатой отечественной литературе нет ни одного фундаментального труда о праве, который бы имел в обществе такой же резонанс, как «Левиафан» Гоббса, «Философия права» Гегеля, «Общественный договор» Руссо. Данная задача, до сих пор не реализованная отечественным правоведением, актуальна и сегодня, в условиях, когда общество должно понять и учесть консолидирующую роль права в изменяющейся социальной среде.

Реформирование правовой системы невозможно без изменений в индивидуальном и массовом правосознании. Юридическая наука при этом должна постоянно работать над проведением в общественное сознание идеи о самобытности и самоценности права, его автономности по отношению к политике государства. Как отметил Ю.А. Тихомиров, сама идея реформирования успокаивает и общество, и государственных деятелей, что приводит к отсутствию эмоциональной готовности к переменам и активным действиям, к превращению правотворческого процесса в своеобразный ритуал. Изменение ситуации требует изучения происходящих в обществе, а не только в законодательстве процессов, объяснения их и прогнозирования с учетом социологических данных, полученных целым комплексом наук.

По сравнению с законотворчеством политика в области юриспруденции переживает период стагнации. Наука существует сама по себе, ставя проблемы и пытаясь собственными усилиями их решить, а государство пассивно наблюдает за этим, хотя и использует нужные ему научные результаты. Государство пока не заинтересовано в создании целостной концепции правопонимания, отвечающей новому этапу развития общества, но охотно использует выводы о повышении роли нормативного правового регулирования для обоснования деятельности законодательной власти. При этом в проигрыше оказывается само государство. Только глубокий правовой анализ важности политических институтов, тех или иных органов государства (наряду с повышением качества их работы) может избавить общество от нигилистического отношения к государству и его органам. Это также относится и к исследованиям проблем законности и правопорядка, активно проводившимся в советское время, но практически отсутствующим сейчас.

Сложилась ситуация, когда государство время от времени обращает внимание на определенные правовые проблемы – «латает дыры», но получается, что «платье», целиком состоящее из заплат, все равно невозможно носить.

Одной из задач политики государства в сфере юриспруденции является содействие выработке юридической наукой приоритетов с точки зрения государственного и правового строительства. Сложно безоговорочно принимать те ценности, которые утверждаются в обществе с «чистого листа», но их огульная критика маститыми учеными превращается в общественном сознании в отрицание самих институтов. Речь, прежде всего, идет о Конституции Российской Федерации, а ведь в условиях демократического общества презюмируется уважительное отношение к ней. Это относится к концепции правового государства, принципу разделения властей, концепциям прав и свобод личности, социального государства, т. е. тем ценностям гражданского общества, неприятие которых может быть воспринято как проявление стремления изменить существующий правовой и политический режим.

М. Шаргородский так определял цель правовой науки: «Когда наука говорит законодателю нет, она выполняет свое прямое назначение». По мнению большинства отечественных исследователей, юридическая наука занимает в нашей стране приниженное положение: неблагополучно обстоит дело с выпускниками юридических вузов, мало юристов в парламенте, отсутствуют капитальные работы юристов по теории реформ.

Должна ли юриспруденция быть точной наукой типа физики и математики – это спорный вопрос, обсуждаемый со времен Г. Кельзена. Вне зависимости от ответа на него, совершенно ясно, что юриспруденция должна помочь человеку ориентироваться в скопище правовых проблем, не оставляя его один на один с обширным недействующим законодательством и чиновником, ориентирующимся на собственные «законы».

Правоприменительная политика государства — это в некотором роде организация процесса реализации права. В настоящее время этот вид деятельности государства означает для общества чуть ли не больше, чем законодательствование. Глобальная проблема правоприменения состоит в том, что сегодня законы исполняются у нас катастрофически плохо и, в частности, появилось множество законов, вовсе не исполняющихся. Первый аспект проблемы – потребность исполнителей в «обрамлении» закона массой приказов и инструкций, которые, по их мнению, и делают возможным исполнение закона. Второй аспект, тесно связанный с первым, – это потеря законом своего первоначального содержания и замысла после его «уточнения» подзаконными актами. Третий аспект – расширение сферы усмотрения чиновника (несмотря на обилие актов различного уровня), приводящее к произволу.

Кадровая политика – важнейшая составляющая правоприменительной политики государства. Исполнять законы в сфере действия процессуальных норм должны лица с юридическим образованием. Количество работников правоохранительной системы, особенно в судах, должно быть хотя бы приближено к европейским стандартам. Государство сегодня ограничивается словесным порицанием коррупции. Существующие нормы обычного права, да и многие законы, по мнению практикующих работников, словно специально предусматривают возможности получения взяток, злоупотребления правом и иных неправовых действий.

Для демократически развивающегося общества, в котором многопартийность и политизация общества жизненно важны, особую актуальность приобретают установление «границ» политики и их неприкосновенность. Так, судебная система не должна быть ареной борьбы политических сил за власть, а суды не должны быть замешаны в политических интригах на стороне той или иной партии.

Организационное, техническое и финансовое обеспечение судов, органов внутренних дел, прокуратуры также является самостоятельным аспектом деятельности государства в области правоприменительной политики.

Контроль – значимая часть правоприменительной политики. Контрольная деятельность государства предусматривает инспектирование, проверки деятельности и решений должностных лиц на соответствие правовым актам, имеющим для них обязательную силу. Контрольные органы государства, к числу которых относятся конституционные суды, уполномоченные по правам человека, прокуратура, контрольные (счетные) палаты и управления, общественный контроль (народный контроль, рабоче-крестьянская инспекция и т. п.), в котором общественные институты переплетаются с правовой политикой, – обладают весьма специфичным правовым положением. В условиях демократического государства, где в рамках разделения властей существует система сдержек и противовесов, каждая ветвь власти и представляющие ее органы и учреждения, обладают контрольными полномочиями по отношению к другим ветвям власти. Но основная задача деятельности контрольных органов заключается в установлении фактов нарушения законов, а в ряде случаев – ненадлежащего поведения государственных служащих, противоречащего основным догмам и принципам управления в правовом демократическом государстве.

В основе приоритетных направлений правовой политики лежат те задачи и проблемы политики государства, которые надлежит решать с использованием институтов права. Приоритеты правовой политики определяют ее содержание.

К их числу относятся: формирование правового государства, строительство гражданского общества, совершенствование законодательства, восстановление практики применения и использования права, изменения в правовом сознании общества и индивида, правовая оптимизация механизма государства.

Юридический подход к политике государства базируется на постулате о народе как единственном источнике и верховном носителе государственной власти. Поэтому само государство представляет собой организационную форму существования и действия политической власти, а закон – нормативную форму ее существования и действия.

Дальнейшая демократизация действующей избирательной системы России также является одной из основных задач правовой политики. Речь идет о выборе модели представительства, так как нынешнее смешение пропорциональной и мажоритарной избирательных систем имеет много недостатков и может сыграть дестабилизирующую роль.

В условиях демократического политического режима правовая политика должна способствовать развитию механизмов народовластия. Идея народовластия связана не только с подчинением законодательного процесса народному представительству, но и с ответственностью граждан за нормальное функционирование государственного механизма.

Дальнейшее становление в России демократических и правовых основ жизни общества призвано наиболее оптимально сблизить право и политику, заставить государственный аппарат не только слышать, но и реализовывать мнение народа. А это возможно лишь при таком положении личности в обществе, при котором индивидуалистические, гуманистические начала государственной деятельности будут соответствовать коллективистским, социально значимым принципам правовой политики.

Все совместные усилия государства и общества по реализации правовой политики призваны в конечном счете способствовать повышению авторитета права во всех его проявлениях. Право должно обладать такими характеристиками, которые и отличают «просто государство» от правового демократического государства, вступившего в XXI в. Для этого необходимо добиться:

– правильного и точного соблюдения всех законов, прежде всего тех, которые определяют стратегию реформирования государства и общества;

– использования в политике государства при решении наиболее важных вопросов лишь правовых средств, а в остальных случаях – ориентации на существующие правовые принципы и конституционные институты;

– повышения качества работы всего «сословия» юристов и правоприменителей;

– признания за юридической наукой реальной возможности влиять на разработку правовой политики, превращения ее в своеобразный «совещательный орган при государстве».

Правовая политика современной России должна способствовать уменьшению «персонификации» политических решений. Социально значимые решения должны иметь в своей основе не импульс отдельного индивида, наделенного властными полномочиями, а право. Только в нем закреплен оптимальный вариант принятия решений.

Глава 8 Социологическое обеспечение правотворчества

Подготовка проекта нормативно-правового акта может осуществляться как по инициативе населения, общественных организаций, политических партий, так и по решению правотворческих органов. Независимо от того, кто является инициатором проекта – члены гражданского общества или государственные органы, – подготовка проекта нормативного правового акта составляет отдельную стадию правотворческого процесса. Обычно для подготовки проекта нормативно-правового акта создается специальная группа – коллектив разработчиков (проектантов), состоящий из квалифицированных специалистов по теме проекта, работников государственных органов и др.

Суть и содержание подготовки проекта нормативно-правового акта сводятся прежде всего к созданию определенной модели поведения субъектов общественных отношений в целях установления новых порядков или запрета общественных отношений, которые, по мнению правотворческого органа, мешают нормальному существованию и развитию общества и государства. Эта модель выражается в виде отдельной новой нормы или совокупности норм, которые закрепляют основные признаки моделируемого поведения таким образом, чтобы любое конкретное отношение было в них отражено во всех своих главных признаках и свойствах.

Например, одним из необходимых условий социализации личности является ее признание в качестве лица, способного своими действиями приобретать права и обязанности. Особенно важна правоспособность граждан в сфере пользования, владения и распоряжения имуществом и иными благами. Поэтому при проектировании Гражданского кодекса Российской Федерации был подготовлен ряд норм, которыми закреплялось определение дееспособности гражданина, устанавливался возраст, с которого возникает дееспособность в полном объеме, определялось содержание ограниченной дееспособности несовершеннолетних и порядок их эмансипации. В результате все связанные с определением дееспособности вопросы, которые могут возникнуть в процессе реализации права, оказались урегулированными правом. При проектировании были не только воспроизведены положения ранее действующего гражданского законодательства, но и подготовлены новые (например, по вопросам эмансипации несовершеннолетних).

Подобным образом осуществляется и проектирование всех иных институтов и норм права. При этом перед проектантами встают задачи поискового плана: 1) сформулировать эффективно действующие нормы права; 2) создать надежный механизм их реализации в конкретных отношениях; 3) согласовать нормы права с системой действующего законодательства.

Излагая содержание правовой нормы, проектанты должны исчерпывающим образом и предельно четко изложить все ее элементы: гипотезу, диспозицию и санкцию. При этом важно видеть их необходимую связь и не допускать принятия норм, которые не имели бы тех или иных частей. Недопустимо также вступать в противоречие с Конституцией РФ и с основополагающими принципами соответствующей отрасли права. В целях эффективного действия проектируемого акта следует закреплять в качестве объектов правоотношений такие материальные, социальные и иные блага, которые представляют реальную ценность для субъектов права и могут побудить их к реализации предоставленного законом правомочия. В действующем законодательстве имеется немало норм, не представляющих значительного интереса для граждан, иных участников правоотношений. Такие нормы, не обеспеченные инициативой управомоченного лица, его активными действиями по вступлению в конкретные правоотношения, реализуются достаточно редко и являются малоэффективными.

В процессе проектирования необходимо разрабатывать юридический механизм, способный обеспечить реальное действие проектируемых норм. Искусство проектантов в том и состоит, чтобы найти такие юридические средства, которые позволяли бы нейтрализовать негативные факторы и усиливали действие позитивных. В противном случае негативные факторы будут более действенны, нежели правовые средства. Соответственно результаты применения закона окажутся менее значимыми, чем планировал законодатель.

Проектирование норм права во многом осложняется тем, что они готовятся с учетом процессов и явлений, которые будут иметь место лишь впоследствии, в том числе благодаря проектируемым нормам. Нестабильность федерального законодательства как раз свидетельствует о недостаточном учете Государственной Думой исторической перспективы общественных отношений. Следовательно, чем точнее проектанты смогут спрогнозировать будущее, тем дольше и эффективнее будет действовать принятый ими закон.

Таким образом, процесс проектирования нормативно-правового акта представляет собой сложную задачу, решение которой носит к тому же многовариантный характер. Избирается тот вариант правового регулирования, который, по мнению проектантов, является наиболее эффективным в данных конкретно-исторических условиях. Другое дело, что проектанты не могут быть застрахованы от ошибок при выборе варианта правового регулирования, т. е. не исключена вероятность того, что будет избран не самый эффективный вариант. Характерно, что в разных государствах и даже в разных субъектах федеративного государства при правовом регулировании однотипных общественных отношений, как правило, принимаются различные его варианты.

Итак, правотворчество – это творческая интеллектуальная деятельность, направленная на разработку норм права, с принятием и действием которых вносятся новые элементы в правовое регулирование общественных отношений. По вступлении таких норм в действие реально меняется и само общество, его система социальных и правовых отношений. Нормы становятся неотъемлемым элементом практической деятельности как отдельных людей, так и общества в целом.

Однако способность вносить изменения в реальный мир – характерная черта не только правотворчества, но и любой иной конструкторско-проектировочной работы. Конструирование новых машин, механизмов, современной бытовой техники, проектирование зданий, сооружений представляет собой интеллектуальное творение реального мира. Этот процесс неизбежно предшествовал всем достижениям научно-технического прогресса, которыми располагает современное общество. В настоящее время, когда решаются задачи планомерного и целенаправленного управления обществом, возникает настоятельная потребность в создании принципиально нового направления проектировочной работы – социального проектирования, основным предметом которого выступают как отдельные социальные явления и процессы, так и общество в целом.

Изложенное свидетельствует о том, что правотворчество по способам проектирования нормативно-правовых актов, кругу решаемых задач и полученным результатам представляет собой разновидность социальной инженерии. Деятельность по проектированию норм права в общем и целом совпадает с трудом конструкторов и проектировщиков. Любая норма права представляет собой такой же результат творческой мысли, как и машина, здание, сооружение.

Правотворчество в теории права принято подразделять на два вида – законотворчество и подзаконное правотворчество. Предмет законотворчества – подготовка законов, т. е. актов, устанавливающих исходные первичные нормы правового регулирования, принятие которых осуществляется представительными органами государства. Подзаконное правотворчество же осуществляют органы исполнительной власти, подготавливая подзаконные нормативно-правовые акты – указы главы государства, постановления и распоряжения правительства, приказы, инструкции и иные нормативно-правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти. Законотворчество – более сложный процесс проектирования норм права по сравнению с подзаконным правотворчеством, но и в том и в другом случае правотворческая деятельность осуществляется по общим правилам, с применением одних и тех же приемов и способов подготовки проектов нормативно-правовых актов.

Процесс проектирования нормативно-правовых актов состоит из следующих четырех этапов:

1) подготовка концепции нормативно-правового акта;

2) формулирование основных положений и структуры нормативно-правового акта;

3) написание текста проекта;

4) проведение экспертизы подготовленного проекта.

Концепция нормативно-правового акта представляет собой

письменный документ, в котором дается научное обоснование главных положений будущего проекта нормативно-правового акта. В частности, в концепции излагаются недостатки действующих норм права, объективные причины, вызывающие потребность в совершенствовании этих норм права, цели проекта нормативно-правового акта, основные способы и пути их достижения, результаты, которые могут быть получены при условии принятия предлагаемого варианта правового регулирования общественных отношений.

После того как разработчики проекта придут к консенсусу относительно понимания основных положений (концепции) проекта, начинается процесс непосредственной подготовки текста нормативно-правового акта, проектирования конкретных правил поведения. На этой стадии закладываются основы будущего нормативно-правового акта, хотя первый вариант проекта неизбежно будет дополняться и подвергаться существенным корректировкам. Однако для того чтобы считать работу успешно завершенной, подготовленный проект направляется на экспертизу квалифицированным специалистам, не принимавшим участия в его подготовке. Замечания и предложения экспертов учитываются разработчиками проекта по мере необходимости. Согласованный и одобренный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотворческого органа. Разработчики также должны дать квалифицированную оценку альтернативным проектам, подготовленным другими творческими коллективами, если такие проекты будут представлены в правотворческий орган.

Правотворческая деятельность завершается принятием нормативно-правового акта и его опубликованием в официальном источнике. Таким образом, деятельность по проектированию, принятию и опубликованию нормативно-правового акта составляет единый правотворческий процесс, а лица, осуществляющие такую деятельность, признаются участниками процесса. Это могут быть как специалисты, проектирующие нормы права, участвующие в их экспертизе, так и лица, которые принимают нормативно-правовой акт и публикуют его.