Текст книги "Социология права: Учебник"

Правовая политика осуществляется через деятельность субъектов политики.

Правовую политику при демократическом режиме невозможно представить как деятельность только государства либо только гражданского общества. Их взаимное участие в правовой политике направлено на решение тех специфических задач, которые присущи лишь правовой политике. Гражданское общество, участвуя в правовой политике, ограничивает с помощью права саму сферу властвования. А государство упорядочивает политическими средствами гражданское общество, не позволяя ему утратить те связи и признаки, которые отличают гражданское общество от традиционного.

Но при характеристике правовой политики следует учитывать, что все-таки правовая политика осуществляется преимущественно государством и всеми его органами, действующими на основе и во исполнение норм права. Между тем субъектами правовой политики являются также институты гражданского общества, зачастую выступающие движущей силой правовой политики. Так, некоторые формы прямой демократии (митинги, петиции, пикетирование и др.) вполне способны в условиях демократического общества повлиять не только на практику правоприменения, но и на качественную составляющую процесса принятия законов. А референдум и вовсе является квинтэссенцией политики и права.

Следует различать субъекты формирования правовой политики и субъекты осуществления этой политики, хотя данная точка зрения разделяется не всеми исследователями[45]45
  Например, Н.И. Матузов полагает, что субъекты формирования правовой политики выступают одновременно субъектами ее осуществления (см.: Матузов Н.И. Указ. соч. – С. 9).


[Закрыть]. Так, различные общественные организации воздействуют на процесс принятия правовых решений, но в правоприменительной деятельности участвуют лишь определенные законом субъекты (правоприменительные органы). Различные социальные силы влияют на государственную наградную политику, оказывают на нее определяющее воздействие, но осуществляет наградную политику лишь государство через деятельность специально на то уполномоченных органов и должностных лиц.

Ввиду разнообразия этих субъектов и многообразия их деятельности можно говорить о различных видах правовой политики.

Во-первых, это государственная правовая политика, осуществляемая государственными органами и учреждениями, и, во-вторых, правовая политика, осуществляемая различными общественными организациями.

Ориентированная на правовые ценности политика государства тесно связана с иными направлениями государственной деятельности, особенно в сфере экономической жизни общества. Так, Российскому государству для либерализации и оздоровления общества, искоренения наследия тоталитаризма потребовалось и проведение новой правовой политики, прежде всего проявившейся в преобладании частноправовых моментов в правовом регулировании.

Цель правовой политики состоит в создании эффективного механизма правового регулирования, в цивилизованном использовании юридических средств для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека, укрепления законности и правопорядка, формирования правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности[46]46
  См.: МалькоА.В. Проблемы наградной политики в России // Правоведение, – 1997. – № 4.– С. 153.


[Закрыть].

Любое направление политики наряду с правовой частью имеет и организационно-правовую составляющую (наградная политика, поощрительная, демократизация избирательной системы, альтернативная воинская служба и т. д.). Проблема состоит в том, считать ли эти действия частью правовой политики государства. При широком понимании правовой политики организационные меры есть часть правовой политики. Если же трактовать правовую политику узко, то организационные меры не следует включать в нее. Так, П.В. Коробов полагает, что уголовная политика государства осуществляется и организационными, техническими и иными средствами, но эта часть уголовной политики не является правовой политикой[47]47
  См.: Приоритеты правовой политики в современной России («круглый стол») // Правоведение. – 1998. – № 1. – С. 181.


[Закрыть].

Если рассматривать правовую политику широко, как деятельность государства по достижению значимых для права целей, реализации всех своих функций только в соответствии с правовыми ценностями, то всю эту деятельность можно «облачить» в двоякого рода одежды, в зависимости от преобладания тех или иных средств: «чисто» правовую и организационную. Там, где присутствует решение проблем путем обращения к правотворчеству, – это «чисто» правовая политика. Особенность юридических средств проявляется в том, что они четко и точно закреплены в нормах права. Это запреты, наказание, поощрение, договорное регулирование отношений, правовое стимулирование (льготы). Особую важность приобретает оптимальное сочетание различных средств и его соответствие целям правовой политики. Также важно определить, какие политико-правовые цели могут быть достигнуты с помощью создания и применения норм права, а какие – с помощью иных внеправовых механизмов.

В ряде случаев принимаются властные решения, но без создания норм права, в итоге воздействующие на правовую действительность. Это – организационные, экономические, социологические (прогностические) вспомогательные средства правовой политики. Организационные рычаги правовой политики проявляются в реорганизации судебной системы, изменении требований к занятию адвокатской, нотариальной практикой. Одним из важнейших направлений правовой политики Российского государства является политика информатизации правовой сферы[48]48
  См., напр., работы О.А. Гаврилова, Н.С. Полевого, Ю.А. Тихомирова и др.


[Закрыть]. Организация доступа к правовой информации – прежде всего обязанность государства, участвующего в создании позитивного права и обеспечивающего его действие.

Экономическое средство правовой политики – повышение оплаты труда судей, законодателей, научных сотрудников правоведческих учреждений. Социологические (прогностические) средства предполагают планирование программ по развитию правовой системы, меры в области совершенствования юридической науки, повышения правового сознания и правовой культуры.

Правовое воспитание – неизменный атрибут правовой политики. Оно играет роль инструмента при проведении разнообразных мер по повышению правового сознания, необходимо на каждом направлении и этапе правовой политики. Учитывая, что правовой нигилизм представляет собой такое состояние общественного сознания, при котором в обществе сочетаются юридическая некомпетентность с негативной оценкой права, а противоправное поведение становится оптимально возможным вариантом поведения (стереотипом), необходим комплекс мер по преодолению синдрома «отторжения права».

Эффективность государственной политики при этом в первую очередь будет зависеть от согласованности мер, от уровня имеющейся правовой культуры всех субъектов политической системы общества, но прежде всего государства и его служащих. Ведь не является секретом недостаточно высокий уровень правового сознания представителей законодательной власти, правоприменителей. Заслуживают одобрения действия государства по повышению осведомленности граждан о действующей системе позитивного права, несмотря на то, что существуют проблемы с правовой информированностью государственных и муниципальных служащих, с качеством официальных публикаций текстов законов. Так, некоторые издательства неверно перепечатывают текст Конституции Российской Федерации, вплоть до того, что сообщают своим читателям о том, что мужчина и женщина имеют «не равные» права. С точки зрения типографской оплошности – не велика беда, но каким уродливым деформациям может подвергнуться правовое сознание доверчивого школьника, изучающего подобный «Основной закон» государства. Поэтому необходим более тщательный контроль за деятельностью всех субъектов в сфере правовой информации и популяризации права.

Повышению навыков правомерного поведения в большей степени способствуют меры поощрения за добросовестную уплату налогов, отсутствие «серой» бухгалтерии на предприятиях и т. п., тогда как постоянное обращение средств массовой информации к разнообразным вариантам обхождения закона не поднимает авторитет закона, а наоборот, ведет к правовому отчуждению. Современное состояние российского общества таково, что без государственной поддержки (в том числе и со стороны научного потенциала) понимание того, что существующий порядок несовершенен, может наступить не так скоро, как требуется.

Отраслевая правовая политика может существовать и в рамках законодательной политики (принятие разного рода нормативных правовых актов, систематизация законодательства), правоприменительной (деятельность органов внутренних дел, судов), юридической (научные исследования в различных областях). Но для достижения эффекта в этих сферах необходимо обеспечивать надлежащую материальную базу, привлекать общественность к участию в деятельности суда присяжных, реформировать систему правоохранительных органов с целью искоренения коррупции, взяточничества.

В условиях демократии государство не должно вмешиваться в жизнь гражданского общества, но оно обязано способствовать тому, чтобы она не препятствовала правовой деятельности государства, граждан и иных субъектов. В частности, от государства требуется проведение такой политики, которая бы свела на нет действие факторов, деформирующих законодательный процесс. Укрепление основ представительной демократии способствует уменьшению влияния частных, узкогрупповых интересов, замене стихийного лоббирования отдельных группировок (прежде всего промышленно-финансовых, банковских групп, а иногда и отдельных органов государства) на партийно-политическое опосредование интересов широких социальных слоев. В то же время лоббирование представляет собой один из способов, инструмент взаимодействия представительной власти с иными ветвями власти и общественными организациями. Лоббизм способен мобилизовать ресурсы гражданского общества на поддержку того или иного законопроекта или создать оппозицию ему, тем самым способствуя сплочению общества. В демократически развивающемся обществе посредством лоббирования осуществляется влияние и на управленческие решения, власть побуждается к более активным действиям, обращается внимание на незаслуженно обойденные вниманием проблемы.

Правовая политика общественных организаций может быть представлена как деятельность в связи с изменением и корректировкой государственной правовой политики (народная законодательная инициатива в Италии, лоббирование в правотворческой деятельности и в правоприменительной сфере, реализация форм прямой демократии, акции гражданского неповиновения, означающие неприятие либо действующего права, либо практики его применения, и т. д.). Также важна деятельность по изменению границ вмешательства государства в жизнь гражданского общества (расширение компетенции местного самоуправления, передача функций государства церкви или корпоративным организациям и т. д.).

Принципы правовой политики закладывают основы, определяющие содержание деятельности государства по осуществлению правовой политики. При проведении любой политики, в том числе и правовой, в условиях демократического и правового государства необходимо, чтобы правовые принципы и ценности стояли над политикой, не были подвержены манипулированию со стороны государства.

Если придерживаться классификации принципов права, предложенной в трудах Л..С. Явича и Н.Н. Вопленко[49]49
  См., напр.: Вопленко Н.Н. Сущность, принципы и функции права: Учебное пособие. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 1998. – С. 38–39.


[Закрыть], то правовая политика государства в первую очередь ориентируется на так называемые политические принципы права. Их специфика состоит в том, что они относятся к числу общесоциальных, а не специально-юридических принципов. Общесоциальными же принципы называются потому, что фиксируют те идеи, которые производны от факторов экономической, политической, социальной динамики общества.

Принципы правовой политики производны от состояния политической системы общества, официально установленных правовых идеалов и практики их достижения. К их числу относятся: 1) связанность общими принципами права (справедливость, гуманность, обеспечение формального равенства и т. д.); 2) научная обоснованность;

3) соответствие принципам демократического общества; 4) соответствие международным стандартам в области прав человека; 5) реализм.

Принципы свободы и справедливости, являющиеся одновременно основой и целью правовой политики, предполагают, что не только действие правовых институтов свободно от вмешательства извне (например, неподвластность правовых норм религиозным ценностям в светском государстве) и общество оценивает существование этих институтов как справедливое, но и их становление проходило под прямым воздействием этих принципов. В противном случае может сложиться недопустимая для правового демократического государства ситуация, когда в становлении права используются неправовые методы.

Принципы демократии требуют от общества значительной самостоятельности в формировании собственной правовой системы. Важнейшим принципом демократического общества является принцип равенства, а для сферы правовой политики – принцип равноправия. Ориентированность политики на этот принцип означает, что государство и институты гражданского общества наравне несут ответственность за равенство прав граждан вне зависимости от каких бы то ни было социально значимых факторов. Конечно, полная реализация этого возможна лишь в условиях подлинно демократического государства с развитым гражданским обществом.

Принцип равенства имеет две важные для развития демократии составляющие. Первая – равенство стартовых возможностей, – достигаемое благодаря признанию и обеспечению реального пользования основными правами человека. Вторая – равенство юридических обязанностей. Не менее важны для осуществления правовой политики в демократическом обществе принципы разделения властей, многопартийности и политического плюрализма, гласности.

Ориентация правовой политики на принцип реализма означает отказ от идеологизированной, корпоративной оценки значения произошедших и происходящих в стране перемен для развития правовой системы.

Более детально вышеуказанные принципы раскрыты в ряде отраслевых законов. Так, Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в ст. 2 к числу принципов государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования относит: непрерывность и преемственность процесса образования; интеграцию системы образования Российской Федерации в мировую систему высшего образования; государственную поддержку подготовки специалистов и приоритетных фундаментальных и прикладных научных исследований и т. д. В Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» также определены принципы, на которых базируется «отношение государства к научной и научно-технической деятельности».

Принципы правовой политики, как и принципы права вообще, должны рассматриваться в качестве непререкаемых ценностей на данном этапе развития общества и на достаточно отдаленную перспективу. Недостаточность опыта в их использовании не должна стать причиной их отвержения, нежелания субъектов политики использовать их потенциал в своей деятельности.

Государственная правовая политика в зависимости от сферы воздействия подразделяется на следующие виды:

– законодательную (конституционная, уголовная, налоговая, семейно-брачная и т. п.);

– правоприменительную;

– юридическую (политика в области юридической науки).

Осуществление законодательной политики государства (правоустановительная деятельность) в условиях демократического правового государства есть не только право государства, но и его прямая обязанность, отличающая данный тип государства от деспотии. Данного рода деятельность представляет собой процесс постоянного совершенствования действующего права в свете правовых принципов. Она, несомненно, должна соответствовать экономической и социальной политике, так как переводит на язык права потребности общественной жизни. Принятие заведомо финансово не обеспеченных законов, особо популярное в сфере социальной защиты, совершенно недопустимо в нынешних условиях. Курс на урезание системы льгот и привилегий не должен сочетаться с установлением новых субъектов и объектов льготного режима.

Правовую политику государства целесообразно также рассматривать как политический фактор, способствующий усилению позитивного отношения граждан к закону. В связи с этим можно выделить следующие действия государства: обеспечение доступности политической жизни, политического процесса для всех социальных слоев и групп населения; повышение престижа национальной политической и правовой системы на международной арене и внутри государства; более частое использование российской политико-правовой символики.

Усиление влияния принципов демократии и правового государства в политико-правовой жизни общества должно привести к появлению юридической, а не только политической ответственности за неоправданное и «вредное» законотворчество, за расходование средств на ненужные законы. Однако подобная перспектива в первую очередь зависит от укрепления правосудия.

В современной правовой политике России отмечается тенденция замены прогнозирования посредством федеральных программ на законодательно определенное прогнозирование. Одной из предпосылок этого стал характер самих программ, которые по инерции (как бы продолжая советскую практику) намечали недостижимые с позиций здравого смысла показатели. Сейчас ситуация меняется. Так, в Федеральном законе от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» подчеркивается, что данная программа является организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования и направлена на решение вопросов, предусмотренных российским законодательством[50]50
  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. – 2000. – № 16. – Ст. 1639.


[Закрыть]. Статус закона, приданный Федеральной программе развития образования, по мнению законодателей, должен способствовать более ответственному и качественному ее выполнению органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В условиях федеративного государства правовая политика имеет два уровня: общефедеральная правовая политика и политика субъектов Российской Федерации по формированию собственной правовой системы. Поэтому одной из целей современной правовой политики Российского государства и его субъектов является урегулирование конфликтов между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Здесь важно не только усиление вертикали исполнительной власти, но и уточнение вопросов функционирования ряда механизмов, призванных сглаживать трения внутри правовой системы федеративного государства.

В последнее время особую актуальность приобрела тема правовой реформы. Как известно, начало реформированию положили постперестроечные изменения в жизни общества. Сегодня вопрос состоит в определении темпов дальнейшего правового регулирования. Необходима постепенная замена практически всего законодательства, отягощенного советским наследием (КЗоТ РФ, ГПК РСФСР и т. д.). Законодатель в связи с этой потребностью стремится как можно быстрее заполнить подчас мнимый правовой вакуум, в результате чего появляются слабые с точки зрения законодательной техники нормативные правовые акты. При этом особо негативным является оправдание подобных мер тем, что акт будет совершенствоваться по мере применения. Складывается парадоксальная ситуация: от изначально не способного выполнять регулятивные функции закона требуют эффективности.

Между тем замена старого права новым – это процесс сложный и болезненный для общества. Право не может быть просто отменено путем признания недействующими старых законов. В противном случае, когда новых законов еще нет или они фактически бездействуют, возможно возрождение старого права, которое будет играть реакционную роль, тормозить развитие новых общественных отношений. Вот почему так важны не только количественная сторона реформирования законодательства, но и его качество, выражающееся прежде всего в регулирующем потенциале.

Эмоциональная критика нынешней Конституции Российской Федерации и отдельных законов должна смениться серьезным обоснованием причин неэффективности законодательства и четким определением того круга объективных проблем, которые не только актуальны в обществе в данный момент, но и требуют именно правовой регламентации. Использование демагогических приемов на данном этапе развития российской демократии становится все более неэффективным. Российские граждане постепенно, с большим трудом, но осваивают ценности демократического общества. Заложены основы формирования гражданского общества, повышается авторитет прав и свобод личности. В российской и зарубежной науке отмечается как опасное явление возможность этатизации общества, одним из симптомов которой является расширение административной деятельности государства в ущерб правовой. Единственным выходом из данной ситуации может быть приведение деятельности государства в соответствие с буквой и духом Основного закона.

Политика в области прав человека направлена на повышение качества правовой защищенности личности. Важно не допустить, чтобы в условиях российской действительности права человека и гражданина остались лишь красивой, но не используемой мечтой. Поэтому акцент должен быть смещен с законодательного процесса, с создания декларативных актов в области прав человека на разработку механизма реализации этих прав. На первое место здесь выходят организационные средства реализации правовой политики. Ведь правовой нигилизм нельзя отменить законом, а можно лишь потеснить в результате эффективного действия всех правовых механизмов. Но и законодательство должно быть реформировано с учетом тех проблем, с которыми связан процесс реализации прав. Так, необходимо отказаться от абстрактного напоминания о гарантиях в данной области. В то же время следует закреплять прямые гарантии прежде всего в области защиты личных и социальных прав. Дальнейшее развитие законодательного регулирования прав граждан предполагает определение института правовой ответственности за нарушения или ущемления прав личности. Кроме того, реформирование посредством права всей политической системы общества предполагает развитие гражданских и политических прав и свобод, благодаря которым каждый гражданин превращается из объекта политического влияния (управления) в его субъект. Для придания демократическим процессам в обществе необратимого характера требуется большая гарантированность права граждан на информацию во всех его проявлениях.