Текст книги "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Комментарий и практика применения закона"

Совместные торги

Органы государственной власти столкнулись с проблемой отсутствия в Законе № 94-ФЗ и подзаконных нормативных актах механизма исполнения обязанности (функции) государственного органа организовывать обеспечение различных бюджетополучателей одноименными товарами в случаях, когда бюджетные средства для размещения заказов на поставку таких товаров специально выделяются нескольким бюджетополучателям.

Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 288 «О Федеральном агентстве по образованию» Рособразование осуществляет организацию обеспечения федеральных образовательных учреждений и образовательных учреждений высшего и послевузовского профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, бланками документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации (п. 5.8.1 Положения о Рособразовании).

В соответствии с ч. 6 ст. 10 Закона № 94-ФЗ два и более заказчика вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров путем проведения совместных торгов. В данном случае таким товаром выступают бланки документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации.

Порядок взаимодействия заказчиков при проведении совместных торгов установлен постановлением Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 631.

Однако по действующему законодательству Рособразование не может быть организатором совместных торгов, так как в смете Рособразования не предусматривается выделение бюджетных средств на закупку бланков документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации. То есть Рособразование не может быть заказчиком и оно не является специально уполномоченным органом.

Одним из выходов может быть корректировка Закона № 94-ФЗ и постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 631 на предмет возможности быть организатором совместных торгов не только одному из заказчиков или специальному уполномоченному органу, но и государственному органу, в чьи функции входит организация обеспечения бюджетополучателей товаром, который, к примеру, должен соответствовать единому государственному образцу.

Несоблюдение сроков размещения информации о заказах

На практике возникли значительные трудности с соблюдением сроков опубликования и размещения информации о заказах.

Информационное обеспечение размещения заказов регулируется ст. 16 Закона № 94-ФЗ.

Согласно ч. 7 указанной статьи порядок пользования официальными сайтами и требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования данными сайтами устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Указанный порядок утвержден постановлением Правительства РФ от 10 марта 2007 г. № 147.

Распоряжением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 229р определен официальный сайт Российской Федерации (htpp://zakupki.gov.ru), на котором заказчик размещает извещение о проведении конкурса, конкурсную документацию, протоколы заседания конкурсной комиссии.

Несвоевременное размещение информации на официальном сайте является одним из основных нарушений законодательства о размещении заказов, выявленных ФАС России в результате проведения проверок.

При этом ФАС России официально признавал неудовлетворительную работу официального сайта. В Докладе к заседанию Правительства РФ от 28 сентября 2006 г. по вопросу реализации Закона № 94-ФЗ отмечалось, что в ФАС России поступает множество обращений от заказчиков о трудностях, связанных с размещением информации на официальном сайте Российской Федерации. В связи с этим велись работы по повышению пропускной способности сайта и устранению выявленных неисправностей.

Следует учитывать, что п. 4 Положения о пользовании официальными сайтами, утвержденного указанным постановлением Правительства РФ от 10 марта 2007 г. № 147, предусматривает, что в случаях, когда доступ к официальному сайту невозможен, Минэкономразвития России должно размещать на сайте соответствующее объявление, в котором следует указать причину, дату и время прекращения доступа, а также дату и время возобновления доступа к информации. Указанные периоды времени должны учитываться при оценке соблюдения заказчиками требований Закона № 94-ФЗ по срокам.

До внесения изменений в Закон № 94-ФЗ в соответствии с ч. 3 ст. 24 заказчик по собственной инициативе или в соответствии с запросом участника размещения заказа вправе был внести изменения в конкурсную документацию не позднее чем за 20 дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе. Внося указанные изменения, заказчик обязан соблюдать установленные сроки в целях обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов.

Однако нередко необходимость внесения изменений в документацию возникала менее чем за 20 дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе. Заказчик оказывался перед выбором: внести изменение в документацию или нарушить срок.

Внесение изменений в конкурсную документацию, согласно Закону № 94-ФЗ, является правом заказчика. Следовательно, заказчик должен в каждом конкретном случае оценить значимость возможного нарушения и его последствия и принять разумные меры для его устранения.

Формулировки Федерального закона, действительно, допускают определенные коллизии, когда в целях устранения большего нарушения приходится идти на менее значительное нарушение. Например, нарушение установленного срока (в пределах разумного) может быть обусловлено необходимостью исправления ошибок в конкурсной документации, которые однозначно повлекли бы отмену результатов конкурса.

Таким образом, законодательство содержит коллизию, связанную с необходимостью соблюдения сроков и исключения ошибок в конкурсной документации, разрешение которой фактически возложено на заказчика.

Новые поправки в ст. 24 значительно улучшили положение заказчика в этой части. Теперь указанный срок сокращен до пяти дней. При этом срок подачи заявок на участие в конкурсе должен быть продлен так, чтобы со дня опубликования в официальном печатном издании и размещения на официальном сайте изменений, внесенных в конкурсную документацию, до даты окончания подачи заявок на участие в конкурсе такой срок составлял не менее чем 20 дней.

Отсутствие порядка оценки заявок на участие в конкурсе

Отсутствие установленного Правительством РФ порядка оценки заявок на участие в конкурсе создает на практике существенные проблемы и порождает споры.

Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляется конкурсной комиссией в соответствии со ст. 28 Закона № 94-ФЗ. Целью данной процедуры является выявление лучших условий исполнения государственного контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией.

Лучшие условия исполнения контракта определяются конкурсной комиссией путем оценки и сопоставления заявок в соответствии с критериями, указанными в извещении о проведении конкурса и в конкурсной документации.

Часть 4 ст. 28 Закона № 94-ФЗ содержит закрытый перечень критериев, которые могут быть использованы для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе. При этом цена контракта стала обязательным критерием (т. е. не может не учитываться). Все иные критерии (кроме цены) являются дополнительными, указываются в конкурсной документации и могут применяться по усмотрению заказчика.

Закон № 94-ФЗ предусматривает необходимость установления Правительством РФ порядка оценки заявок на участие в конкурсе, который должен предусматривать виды критериев из указанных в законе, их содержание и значимость в зависимости от видов товаров, работ, услуг. Однако данный документ до настоящего времени не принят. Таким образом, содержание критериев оценки заявок на участие в конкурсе, установленных Законом № 94-ФЗ, действующим законодательством Российской Федерации не определено.

Согласно ч. 7 ст. 65 Закона № 94-ФЗ до установления Правительством РФ порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается заказчиком в соответствии с Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части, не противоречащей Федеральному закону, а при отсутствии таких нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления – самостоятельно в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

Следовательно, в настоящее время ввиду отсутствия нормативных правовых актов, регламентирующих данный вопрос, заказчик вправе самостоятельно устанавливать критерии, предусмотренные Законом № 94-ФЗ, их содержание и значимость. При этом заказчиком в извещении о проведении открытого конкурса и конкурсной документации должны быть указаны установленные критерии, их содержание и значимость. В соответствии с установленными заказчиком критериями конкурсная комиссия осуществляет сравнительную оценку заявок на участие в конкурсе с целью определения заявки, в которой предложены лучшие условия исполнения государственного контракта.

Следует отметить, что ч. 7 ст. 65 Закона № 94-ФЗ носит императивный характер, поэтому в настоящее время заказчик обязан установить порядок оценки конкурсных заявок, в том числе установить используемые критерии оценки заявок на участие в конкурсе, их содержание и значимость путем принятия внутреннего документа (регламента).

Одним из критериев, предусмотренных ст. 28 Закона № 94-ФЗ, выступают функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара, качество работ, услуг. Поскольку законодательство Российской Федерации не содержит определения этого критерия, заказчик вправе самостоятельно установить его содержание и значимость.

Вместе с тем, если установление значений вышеуказанного критерия для товаров не вызывает особых сложностей, то определение содержания и значимости данного критерия для работ и услуг весьма проблематично.

Качество работ и услуг непосредственно связано с их исполнителем, т. е. зачастую работы и услуги, в отличие от товаров, нельзя рассматривать как отдельный объект, обладающий допускающими оценку особыми свойствами. Качество работ и услуг непосредственно зависит от исполнителя данных работ и услуг. В частности, при размещении государственного заказа на оказание образовательных услуг невозможно не учитывать наличие у участника размещения заказа квалифицированного персонала (лекторов, преподавателей). Кроме того, сделать вывод о качестве предлагаемых участником размещения заказа работ или услуг можно, лишь оценив имеющийся у данного участника или его персонала опыт выполнения эквивалентных тематике конкурса работ или оказания эквивалентных тематике конкурса услуг.

Статьей 780 ГК РФ установлено, что если иное не предусмотрено договором возмездного оказания услуг, исполнитель обязан оказать услуги лично. Данное положение свидетельствует о том, что при оказании услуг существенное значение имеет характеристика самого исполнителя. То есть, оценивая качество предлагаемых услуг, необходимо оценить возможность участника размещения заказа лично оказать услуги надлежащим образом.

В связи с этим на практике ряд заказчиков включал опыт выполнения эквивалентных тематике конкурса работ или оказания эквивалентных тематике конкурса услуг в значения критерия «качество работ, услуг». При этом опыт и квалификация персонала не рассматривались как самостоятельный критерий оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Однако ФАС России, осуществляющая контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, неоднократно обращала внимание на то, что недопустимо включать в содержание критерия «качество работ, услуг» такие понятия, как опыт выполнения аналогичных работ и квалификация персонала, задействованного в выполнении работ, услуг.

В настоящее время эта позиция подкреплена нормой закона. В статью 22 Закона № 94-ФЗ внесен запрет на включение в конкурсную документацию (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к участнику размещения заказа (в том числе требований к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требований к его деловой репутации, требований о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого служит предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена указанным законом.

Важно отметить, что указанные требования не могут включаться в конкурсную документацию как самостоятельно, так и в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара.

Вместе с тем, в связи с отсутствием четкой регламентации в законодательстве содержания критерия «качество работ, услуг» изложенная позиция (не допускающая каких-либо исключений) вызывает сомнения применительно к той части конкурсов, где невозможно определить качество работ или услуг без оценки опыта и квалификации исполнителей, в частности в образовании.

Следует также учитывать, что при проверке соблюдения Закона № 94-ФЗ ФАС России может проверять соответствие используемых заказчиком критериев оценки заявок на участие в конкурсе тем критериям, которые названы в ст. 28 Закона № 94-ФЗ (так как использование иных критериев не допускается), но не вправе осуществлять официальное толкование содержания данных критериев. Виды критериев, их содержание и значимость в зависимости от видов товаров, работ и услуг могут устанавливаться только Законом № 94-ФЗ и соответствующими постановлениями Правительства РФ.

Возможность заключения гражданско-правовых договоров

У исполнителей по государственным контрактам нередко возникали сомнения в возможности заключения гражданско-правовых договоров с физическими лицами, связанных с выполнением таких контрактов.

Участники размещения заказа, успешно пройдя все регулируемые законом стадии процесса размещения заказа и став исполнителями по государственному контракту, одновременно могут вступать в гражданско-правовые отношения с физическими лицами по договору-подряду на выполнение работ (оказания услуг). При этом предмет указанных договоров может быть тождественен полностью или частично предмету государственного контракта. Однако обязанность исполнения государственного контракта остается на исполнителе и именно он является в конечном итоге получателем бюджетных средств. Расчеты с подрядчиками – физическими лицами осуществляются денежными средствами, аккумулированными на расчетных счетах исполнителя, а не из государственного или муниципального бюджета. Исполнителю по государственному контракту не передаются права государственного или муниципального заказчика, соответственно, он не может быть обременен и обязанностями последнего. Отношения между исполнителем по государственному контракту и его подрядчиками – физическими лицами остаются вне пределов правового регулирования Законом № 94-ФЗ и регулируются исключительно Гражданским кодексом РФ.

Таким образом, можно сделать следующие выводы: нормы Закона № 94-ФЗ не распространяются на гражданско-правовые договоры, заключаемые между физическими лицами и поставщиками (исполнителями, подрядчиками) по государственным контрактам, являвшимися участниками размещения заказа, кроме случаев закупок товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями в соответствии со ст. 71 Бюджетного кодекса РФ;

в случае, если государственный (муниципальный) заказчик при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд заключает с физическими лицами гражданско-правовые договоры без конкурса, такие договоры, согласно новому п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ, должны заключаться на сумму, не превышающую в настоящий момент 100 тыс. руб. (по одной сделке).

Возможность замены товара, поставляемого по аукциону, в связи с прекращением выпуска продукции, указанной в заявке участника размещения заказа

В практике исполнения государственных контрактов, заключенных по результатам аукциона, нередко возникают вопросы о возможности замены части продукции, отсутствующей на рынке, другими аналогичными товарами.

Согласно ч. 5 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ при заключении и исполнении государственного контракта изменение условий контракта, указанных в ч. 11 и 12 ст. 9, ч. 12 ст. 25, ч. 5 ст. 27, ч. 3 ст. 29, ч. 1 ст. 31, ч. 7 ст. 31.4, ч. 3 ст. 31.5, ч. 12 ст. 35, ч. 6 ст. 36, ч. 13 ст. 37, ч. 3 ст. 38, ч. 1 ст. 40, ч. 14 ст. 41, ч. 6 ст. 42, ч. 6 и 8 ст. 46, ч. 8 ст. 47, ч. 10 ст. 53 и ч. 5 и 6 ст. 54 Федерального закона, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ.

Упомянутая в указанном перечне ч. 3 ст. 38 Федерального закона № 94-ФЗ предусматривает, что государственный контракт заключается на условиях, указанных в извещении о проведении открытого аукциона и документации об аукционе, по цене, предложенной победителем аукциона, либо в случае заключения государственного или муниципального контракта с участником аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, по цене, предложенной таким участником.

Таким образом, Закон № 94-ФЗ ограничивает возможность изменения по соглашению сторон не всех условий контракта, а только прямо указанных в ч. 5 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ.

Следовательно, при заключении и исполнении государственного контракта по результатам аукциона, по общему правилу, не допускается (ни по соглашению сторон, ни в одностороннем порядке) изменение следующих условий:

1) условий, содержащихся в извещении о проведении аукциона;

2) условий, содержащихся в документации об аукционе;

3) цены, предложенной победителем аукциона (или лицом, сделавшим предпоследнее предложение о цене контракта).

Цена может корректироваться при изменении потребности заказчика в товарах в случаях, установленных ч. 4.2, 6, 6.2–6.4 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ.

Согласно ч. 2 ст. 34 документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

Следовательно, указанные требования к товару не могут быть изменены при заключении и исполнении государственного контракта.

При этом закон формально не запрещает изменять конкретные наименования (модели) поставляемых товаров, если они отвечают требованиям документации об аукционе и такое изменение не влечет изменения цены контракта.

В то же время следует отметить, что заявка на участие в аукционе должна содержать сведения о функциональных характеристиках (потребительских свойствах) и качественных характеристиках товара, о качестве работ, услуг.

Указанные сведения наравне с другими рассматриваются аукционной комиссией на предмет соответствия требованиям документации об аукционе (ч. 1 ст. 36).

Следовательно, участник размещения заказа указывает в своей заявке конкретные наименования товаров, проводится экспертиза заявки, устанавливается соответствие данных товаров требованиям заказчика, и на этом основании данный участник допускается к участию в аукционе.

В случае, если после победы в аукционе участник предлагает изменить номенклатуру товаров, повторная экспертиза не проводится и, следовательно, государственный заказчик принимает на себя определенные риски, связанные с возможной поставкой товара более низкого качества.

Однако еще раз подчеркнем, что Закон № 94-ФЗ не требует, чтобы государственный контракт по результатам аукциона (в отличие от конкурса) заключался в полном соответствии с заявкой участника, за исключением цены.

Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с п. 1 ст. 450 Гражданского кодекса РФ изменение договора по соглашению сторон возможно, если иное не предусмотрено ГК РФ и другими законами.

В соответствии с ч. 2 ст. 451 Гражданского кодекса РФ в случае существенного изменения обстоятельств стороны могут достигнуть соглашения о приведении договора в соответствие с новыми обстоятельствами.

Гражданский кодекс РФ также предусматривает последствия передачи поставщиком товаров с нарушением условий об ассортименте.

Согласно ст. 468 ГК РФ, если продавец передал покупателю наряду с товарами, ассортимент которых соответствует договору купли-продажи, товары с нарушением условия об ассортименте, покупатель вправе по своему выбору:

принять товары, соответствующие условию об ассортименте, и отказаться от остальных товаров;

отказаться от всех переданных товаров;

потребовать заменить товары, не соответствующие условию об ассортименте, товарами в ассортименте, предусмотренном договором;

принять все переданные товары.

При этом товары, не соответствующие условию договора купли-продажи об ассортименте, считаются принятыми, если покупатель в разумный срок после их получения не сообщит продавцу о своем отказе от товаров.

При рассмотрении вопроса о внесении изменений в государственный контракт следует принимать во внимание ст. 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ч. 2 указанной статьи, изменение должностным лицом государственного заказчика условий контракта, в том числе увеличение цены товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена федеральным законом и такое изменение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, влечет наложение на должностное лицо государственного заказчика (лицо, подписавшее незаконное дополнительное соглашение или принявшее решение о его заключении) административного штрафа в размере от десяти до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, замена части оборудования в связи с прекращением выпуска продукции может быть оформлена путем подписания дополнительного соглашения к государственному контракту. Кроме того, гражданское законодательство предусматривает возможность принятия покупателем товаров, ассортимент которых не соответствует условиям договора, без внесения изменений в договор.