Текст книги "Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия"

В то же время было бы большим заблуждением считать ренессанс мобилизационной политики необратимым. Как нам представляется, в обществе есть огромная потребность в открытых и профессиональных правилах согласительного политического процесса. И граждане, и политики хотят иметь возможность выбора того или иного решения, той или иной политической или профессиональной команды. Это может быть чиновничья служба в различных правительственных, судебных учреждениях, профессиональная депутатская деятельность, партийное функционерство, работа в СМИ. На наш взгляд, только борьба, соперничество этих профессиональных команд, отстаивание ими своей политической линии и, самое главное, публичная апелляция через СМИ к гражданам – вот что способно оживить страну и вывести ее из очередного застоя. Именно этим отличаются согласительные политические системы от монопартийных и мобилизационных систем. При этом все участники согласительных процессов должны опираться на общность моральных обязательств перед людьми, чтить Конституцию, знать четкие процедурные правила политики и бизнеса, за соблюдением которых призвана следить действительно независимая судебная власть и общественность. Лишь в этом случае субъекты согласительной политической системы могут не только доказать лучший позитивный результат своей профессиональной деятельности, но и вызывать интерес к своей работе у рядовых граждан. Подчеркнем, что основное предназначение согласительных политических систем – это восстановление доверия к институтам власти и укрепление легитимности государственных органов. Это как раз то, что сегодня нужно российскому обществу и государству.

Необходимость перехода всей системы государственных органов на правила открытой профессиональной политики давно осознана российским обществом, гражданами, на себе испытывающими всю тяжесть бюрократического государства. Однако объективной потребности перехода России на цивилизованные общемировые правила профессиональной политики никак не хочет признать отечественное чиновничество и партийные функционеры. Для многих из них переход на профессиональные и публичные правила политики означает немедленную политическую смерть. Ибо новый характер взаимоотношений с людьми профессиональных политиков и чиновников в рамках открытого согласительного политического процесса определяется не расплывчатыми политическими лозунгами или абстрактными социальными обещаниями, а конкретными положениями партийных программ и даже договорными обязательствами. Пока что, однако, ни одна из существующих политических партий не способна на это. Единственным исключением из правил, на наш взгляд, можно назвать избирательную кампанию по выборам губернатора Красноярского края, когда один из кандидатов – С. Глазьев – предложил избирателям письменный договор о своей политической и социальной ответственности за вывод экономики края из кризисного состояния. Это с большим интересом было воспринято населением края, отдавшим ему более 20% голосов уже в первом туре выборов. К сожалению, этот позитивный опыт не был должным образом изучен ни политическими партиями, ни законодателями.

Как следует из сравнительной характеристики согласительных и мобилизационных политических систем, лишь в первых граждане, народные массы выступают в качестве полноправных участников политики. Рядовые граждане, группы граждан имеют все возможности становиться участниками согласования интересов общества и государства как непосредственно, так и через соответствующие общественные, партийные и государственные структуры. Как следствие, согласительные политические системы требуют постоянного развития и совершенствования всего комплекса политических прав и свобод граждан, в особенности процедурных механизмов их реализации. Отсутствие правовых гарантий постоянной возможности участия граждан в согласительных процедурах однозначно ведет к откату, к мобилизационному типу развития общества со всеми серьезными рисками социальных конфликтов.

Эпизодически предпринимавшиеся попытки перевода советской мобилизационной политической системы на открытые согласительные начала были достаточно заинтересованно восприняты рядовыми избирателями. Это показало их желание и способность пользоваться современными достижениями мировой политической культуры. Мы уже приводили примеры не только высокой явки российских избирателей на референдуме по учреждению поста всенародно избираемого Президента Российской Федерации, на первых альтернативных выборах депутатов Государственной Думы, Совета Федерации. Эти акты народного волеизъявления наглядно продемонстрировали скептикам демократического пути развития России, что у российских граждан есть высокий демократический потенциал и желание участвовать в реальной политике. Однако проведение федеральных и региональных референдумов, альтернативных состязательных выборов оказалось коротким и временным демократическим эпизодом. Эти события не сопровождались развитием других точечных, но не менее действенных форм участия граждан в политике, таких, как петиции, обращения, публичное обсуждение общественно значимых вопросов, гласные парламентские расследования, открытые формы партнерства бизнеса и власти по развитию гражданских инициатив.

К сегодняшнему дню удельный вес даже таких массовых институтов, как выборы и референдумы, стал стремительно сокращаться. Не был оформлен даже их статус, не говоря об отладке процедурного механизма их работы, а тем более об их массовой пропаганде и усвоении гражданами. Правящая бюрократия вместо разъяснения преимуществ республиканской формы организации власти, совершенствования механизмов политического участия граждан и развития горизонтальных структур гражданского общества занялась укреплением исключительно функций президентской власти и строительством очередной пропрезидентской партии власти. Сегодня мы с сожалением констатируем, что за эти годы не получили своего статусного и процедурного развития даже элементарные формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, полностью отсутствует институт парламентской оппозиции. Серьезным сдерживающим фактором их развития стало и отсутствие специальных законодательных наработок в этой области.

Остается только сожалеть, что ни первый, ни второй всенародно избранные президенты России не смогли устоять перед мощным давлением бюрократии в ее извечном негативистском отношении не только к публичному праву в целом, но и к российскому парламентаризму, а также к независимой судебной власти. Вся система государственной власти по-прежнему рассматривается правящей бюрократией как собственная вотчина. Единственным критерием ее работы является личная лояльность очередному президенту, но никак не приверженность принципам демократии и профессиональному долгу, хотя чисто формально даже нынешний конституционный статус всей системы федеральных и региональных органов власти основан на многопартийности и механизмах публичного и профессионального взаимодействия с гражданами. И президент, и правительство, и парламент, и все политические партии, их блоки и коалиции уполномочены на принятие управленческих решений, лишь опираясь на единые демократические принципы народовластия. Ни один из нынешних государственных органов не вправе претендовать на верховенство власти и учредительные полномочия. Однако на практике это возможно лишь при четком выполнении всеми участниками политического согласительного процесса положений Конституции о разграничении полномочий органов власти и соблюдении принципов публичной ответственности перед гражданами. Только в этом случае у избирателей, граждан страны повысится уровень доверия к структурам власти, а общество и государство получат новый импульс развития. Ведь только граждане, избирательный корпус страны в совокупности обладают всей полнотой власти, им принадлежит суверенитет страны.

Вместе с тем вполне можно согласиться с выводами отечественных и зарубежных исследователей о том, что современная демократия давно уже не мыслится исключительно как самоуправление народа. Она представляет собой сложное переплетение механизмов непосредственного осуществления как народовластия, так и власти ее высшими представительными, исполнительными и судебными органами при большой самостоятельности местного самоуправления. Ведь у граждан и общества в целом, а также у государства объективно единые публичные интересы, ценностные ориентиры, имеющие под собой общую территориальную, народонаселенческую основу. И в то же время гражданское общество представляет собой более широкое множество самоуправляемых ассоциаций. По данным Института федерализма и гражданского общества в России действуют более 300 тыс. только некоммерческих организаций, охватывающих свыше 3, 5 млн. граждан. Каждая из этих структур, кроме общих ценностей, имеет свои специфические профессиональные и социальные интересы, установки, цели. Вместе с тем только совместно с политическими партиями, их представителями в государственных и муниципальных органах власти, через средства массовой информации они могут добиваться своих уставных и корпоративных целей. Только учет многообразных интересов общества через согласительные процедуры позволяет поддерживать стабильность в обществе. Лишь прочный горизонтальный общественный фундамент придает устойчивость любой государственной форме организации власти, будь-то парламентская, президентская республика или даже конституционная монархия.

В то же время связующими элементами согласительной политической системы выступают несколько государственных, общественных и экспертных центров принятия решений не только в лице президента, парламента, независимой судебной системы, но и политических партий, а также независимых СМИ. Такова современная мировая тенденция совершенствования и оптимизации роли государства. При этом речь идет вовсе не об умалении его роли вообще, а о трансформации авторитарного государства в демократическое. Эта тенденция верна и для современной России. В действующей Конституции Российская Федерация также провозглашается демократическим государством с республиканской формой правления. Это означает, что правила осуществления государственной власти по отношению к обществу, гражданам, их объединениям исключают диктат или подчинение граждан режиму личной власти того или иного руководителя или одного органа власти. Они подразумевают широкое гражданское участие населения в управлении делами государства через членство в различных партиях, общественных организациях, взаимодействие с различными органами государственной власти. При этом государство всей системой своих органов берет на себя обязательство охранять права и законные интересы своих граждан, не подменяя их и не вытесняя из политики.

Российская республиканская форма правления предусматривает широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия как в текущей деятельности всех государственных органов, так и в праве граждан Российской Федерации формировать всю систему органов государственной власти и местного самоуправления через периодические свободные выборы, а также участвовать в управлении страной непосредственно. Глубочайший демократический смысл и ответственность граждан за деятельность всей системы органов государственной власти заложен в самой конституционной формулировке: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». В этой конституционной норме заложен принцип российского народовластия – один из самых главных, решающих устоев демократического строя в России. Признание народа единственным источником власти и носителем суверенитета является отличительной особенностью демократических государств с республиканской формой правления.

Никакие конституции демократических стран мира не обходились и не обходятся без формулы «вся власть принадлежит народу», или «вся власть исходит от народа», или «демократия составляет основу конституционного строя». В Конституции Российской Федерации не только закрепляется демократическая основа российской республиканской государственности, но и фиксируется понятие народовластия как конституционной основы взаимоотношений народа и органов государственной власти. Так Конституция страхует наше общество, государство, его должностных лиц от возврата к авторитаризму и монополии на власть. К сожалению, эта норма Конституции так до сих пор и не подкреплена механизмами публично-правовой ответственности каждой из ветвей власти. Процедурно не урегулирован институт импичмента Президента Российской Федерации, крайне забюрократизированы механизмы, позволяющие вынести недоверие правительству Российской Федерации или распустить Государственную Думу. Это создает потенциальную опасность концентрации власти в руках одного должностного лица в случае существенного изменения расстановки политических сил.

Высокая ответственность многонационального народа России за судьбу своей страны, общества и государства определяется понятием не только «народовластие», но и «суверенитет народа». В Конституции само понятие «народовластие» дается в органической связи с понятием «суверенитет народа». Более того, только с народом связано употребление термина «источник власти». Понятие «суверенитет» (от франц. souverainite, от немец. Souveranitt) дословно означает «верховная власть». Оно охватывает сразу три свойства государственной власти: единство, верховенство и ее действие в пределах определенной территории. На основании этих свойств суверенитет является признаком государства. Никакое иное территориально организованное сообщество людей суверенитетом обладать не может. Конституция Российской Федерации, раскрывая понятие народовластия, говорит о принадлежности суверенитета народу. Именно он – многонациональный народ – является источником всей государственной власти. Это ключевое положение надо понимать таким образом, что институты и должностные лица государства (законодательство, исполнительно-распорядительная деятельность, правосудие) могут приобретать все полномочия на осуществление государственной власти в той или иной форме лишь в результате свободно выражаемой воли народа. Только народ делает власть Российского государства легитимной, правомерной. В масштабе Российской Федерации государственная власть есть форма выражения суверенитета народа, его верховной воли. Тем самым Конституцией устанавливается принцип неделимости государственного суверенитета в Российской Федерации. Соответственно любые действия отдельных органов федеральной власти, региональных властей, волеизъявление населения части территорий не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми независимо от конституционного строя, установленного Конституцией, принятой на основе всенародного волеизъявления. Провозглашение государственного суверенитета помимо воли многонационального народа Российской Федерации противоречит Конституции.

При анализе механизмов и институтов демократии (народовластия) различают две ее главные формы: прямую (непосредственную) демократию и опосредованную (через выборные органы власти), которую также именуют представительной демократией. Говорить о приоритете какой-либо формы демократии некорректно, так как Конституция Российской Федерации гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Тем самым подчеркивается непрерывность, постоянство осуществления народом власти в двух взаимодополняющих друг друга формах. Следует также обратить внимание на то, что Конституция объявила референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, то есть высшим лишь среди форм непосредственной демократии. Тем самым не подчеркивается и верховенство непосредственной демократии над опосредованным осуществлением власти народа государственными органами.

Конституционные основы народовластия (демократии) распространяются на деятельность всей системы органов государственности. Согласно Конституции Российской Федерации, государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Этот конституционный перечень федеральных органов государственной власти, хотя и не является исчерпывающим, подчеркивает то, что в деятельности только этих органов реализуется на федеральном уровне государственный суверенитет и принцип полновластия народа. Указания Конституции на то, что государственную власть осуществляют строго определенные органы, означает и то, что власть всех других государственных органов является производной от власти поименованных выше органов и должна соответствовать конституционному принципу полновластия народа.

Говоря об опосредованном осуществлении народом своей власти (через органы государства и местного самоуправления), нужно еще раз обратить внимание на следующее обстоятельство. Как известно, в ранее действовавшей советской Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть «через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации...». В действующей российской Конституции применительно к опосредованному осуществлению власти применена другая формула: народ осуществляет власть «через органы государственной власти». Таким образом, в новой Конституции мы отказались от верховенства как представительных органов власти, так и органов исполнительной и судебной власти, что выразилось в закреплении в Конституции Российской Федерации принципа разделения ветвей власти.

Этот принцип не является абсолютной новацией организации власти в Российской Федерации по действующей Конституции. Мы уже отмечали отдельные его проявления в ходе неоднократно предпринимаемых попыток разграничения полномочий представительных и исполнительных органов власти. Однако в классическом виде в России этот принцип не действовал никогда. Наоборот, Россия демонстрировала примеры то полного соединения законодательных и исполнительных функций в лице Советов, то слияния партийных и государственных решений в форме совместных постановлений Совмина и Политбюро.

При классическом разделении функций государственной власти каждый государственный орган осуществляет лишь одну из трех функций (законодательную, исполнительную, судебную), при этом тесно взаимодействуя с другими государственными органами. Вместе все они ограничивают и сдерживают друг друга. В целом эта система не выгодна ни одному государственному органу, ни одному высшему и даже среднему чиновнику, так как она позволяет гражданам сохранять за собой полноту власти и достаточно эффективно контролировать организацию всех ее ветвей путем демократических процедур выборов, референдумов, механизмов опосредованного народовластия и публичной ответственности власти перед народом.

Таким образом, система разделения властей в ее современном прочтении вовсе не посягает ни на полновластие народа, ни на разделение власти как таковой. Речь идет об ограничении и сдерживании полномочий различных ветвей власти рамками Конституции и создании четких механизмов их взаимодействия с установлением конкретных мер публично-правовой ответственности каждой из ветвей власти, вплоть до мер уголовной ответственности за посягательство на конституционные основы народовластия.

Согласно действующей Конституции Российской Федерации, организация государственной власти на федеральном уровне строится на принципе разделения государственной власти между тремя ее ветвями – законодательной, исполнительной и судебной.

Законодательный орган – Федеральное Собрание – принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, а также оказывает влияние на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния – возможность постановки вопроса о доверии правительству), участвует в формировании правительства, судебных органов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность представления заключений правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выразить недоверие правительству сбалансирована правом президента распустить Государственную Думу.

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам своего ведения. Суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых могут являться другие федеральные органы государственной власти.

В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в его полномочиях по разрешению дел о соответствии Конституции федеральных законов, актов президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешению споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также возможности толковать Конституцию Российской Федерации.

Сущностной особенностью организации власти на федеральном уровне является то, что, являясь главой государства, Президент Российской Федерации формально не входит в систему разделения властей. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, президент призван обеспечивать необходимое согласование деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

Однако при подробном рассмотрении компетенции Президента России обнаруживается, что он все-таки в значительной степени включен в деятельность исполнительной власти. Его конституционные полномочия не исчерпываются руководством системой исполнительной власти. Президент Российской Федерации прежде всего является гарантом Конституции Российской Федерации, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти различных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, российский механизм разделения властей имеет свою специфику. Она обусловлена прежде всего федеративной природой российской государственности и необходимостью взаимодействия всей системы органов государственной власти с гражданами, институтами гражданского общества. Российская система сдержек и противовесов, помимо уровня Государственной Думы, правительства и судов общей юрисдикции, имеет еще один уровень разделения полномочий – между президентом, Советом Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации. Однако этот уровень разделения властей, значительный для укрепления российской федеративной государственности, до сих пор должным образом не используется. Наоборот, укрепление института полномочных представителей Президента России в регионах, отказ от выборности Совета Федерации не только поставили под сомнение самостоятельный статус верхней палаты парламента и его роль в укреплении федеративного государства, но и нарушили баланс сил в общей системе российской государственной власти.

Конструкция разделения государственной власти, закрепленная в российской Конституции, существенно отличается от теории Ш. Монтескье, предложенной еще в XVIII веке. Согласно этой классической схеме, субъектов осуществления власти может быть только три, так это закреплено, например, на федеральном уровне в США. Вместе с тем со времени появления этой схемы прошло уже несколько столетий, и демократические государства в той или иной мере трансформировали ее в своих конституциях. Не была в стороне от этого процесса и Россия.

Мы уже отмечали, что на тех или иных этапах развития российской государственности механизм разделения властей был присущ и ей. Так, в системе организации российской власти важнейшую функцию всегда выполнял коллегиальный орган типа Государственного совета или Политбюро ЦК, уравновешивающий власть монарха или Генерального секретаря ЦК. И эта монархическая, секретарская власть сегодня никуда не исчезла, она сосредоточена в руках президента страны. Однако за время после развала СССР и оформления новой российской государственности была полностью дезавуирована самостоятельная и сдерживающая роль Совета Федерации. Вовсе не случайно за прошедшие десять лет по инициативе президента трижды менялся порядок формирования этого органа. В результате всех пертурбаций он фактически утратил свои конституционные функции. И сегодня открыто звучат призывы чуть ли не восстановить монархию в России. Подразумевается, что усилиями действующего главы государства в первую очередь была обесценена роль Совета Федерации как органа, призванного, согласно действующей Конституции, сдерживать авторитарные устремления главы государства. В этих рассуждениях есть лишь одно рациональное зерно: нынешний статус российского главы государства весьма близок статусу монарха. Однако даже в классических монархиях глава государства составляет совершенно самостоятельную ветвь власти в силу принадлежащих ему прерогатив и правомочий. Однако нам будет правильнее сделать другой вывод. Надо укреплять самостоятельный и независимый статус Совета Федерации, Конституционного Суда с тем, чтобы уравновесить современную российскую конструкцию разделения властей, вписать ее в рамки республиканского, а не монархического государственного устройства.

Взаимоотношения между ветвями власти по действующей Конституции Российской Федерации явно не вписываются в классическую схему Монтескье. Они лишь косвенно напоминают взаимоотношения, установленные французской Конституцией 1958 года. Однако этот документ вообще не дает даже наименований того, какие именно ветви власти существуют во Французской Республике. Лишь опосредованно Декларация прав человека и гражданина 1789 года, по-прежнему сохраняющая юридическую силу и входящая в так называемый конституционный блок, утверждает, что «общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет Конституции». Тем самым Франция признавала и признает необходимость разделения властей, однако рассматривает этот принцип прежде всего во взаимосвязи с гарантиями прав и свобод граждан, оставляя за собой право выбора собственной национальной системы разделения властей.

Показательно, что, за исключением, например, Франции, Португалии, Финляндии, зарубежная конституционная доктрина не рассматривала институт монарха, президента вне системы разделения властей. Да и французское конституционное законодательство однозначно не выводит президента за рамки системы разделения власти и ничего не говорит о верховенстве правительства в сфере исполнительной власти, оставляя данный вопрос, как представляется, открытым и позволяя главе государства активно участвовать в осуществлении исполнительной власти и фактически руководить ею в условиях совпадения президентского и парламентского большинства.

Практика показала, что французские президенты реализовывали свои полномочия преимущественно в сфере исполнительной власти и что правовое положение президента обычно определяется не столько его статусными характеристиками (гарант, арбитр, олицетворение национального единства), сколько его конкретными полномочиями. Полномочия же главы государства, закрепляемые французской Конституцией, – это полномочия, присущие в основном высшим органам исполнительной власти. Не составляют исключения и закрепляемые полномочия президента как гаранта национальной независимости и территориальной целостности, которые также реализуются преимущественно в сфере исполнительной власти.

Французская модель свидетельствует о том, что вполне возможен определенный дуализм исполнительной власти, в рамках которого решения принимаются в двух центрах при условии достаточно четкого разделения управленческих функций между основными носителями исполнительной власти – президентом и правительством, причем во Франции система не дает сбоев даже в условиях, когда президент и члены правительства принадлежат к разным партиям. Более того, французский опыт показывает, что даже если эти партии традиционно соперничают на политической арене, управление не нарушается и довольно высокая роль президента в решении реальных политических задач сохраняется.

Однако еще раз подчеркнем, что Россия в отличие от Франции является федеративным государством, и институт президентства в нашей стране выполняет важнейшие функции, вытекающие именно из федеративной природы нашей государственности. Сегодня мало кто предполагает, что по мере формирования сильных парламентских партий взаимоотношения по линии правительство – Государственная Дума могут приобретать и кризисный характер. Однако верхний уровень разделения властей – президент – Совет Федерации – и в этом случае призван гарантировать стабильность институтов власти. Все это и требует нового взгляда на конституционно-правовые взаимоотношения главы государства не столько в рамках исполнительной власти, сколько прежде всего по линии Совета Федерации, а также Конституционного Суда.

Необходимо не копирование чужого опыта, а осмысление собственной российской системы разделения государственной власти и более четкое определение места Президента Российской Федерации в традиционной схеме российской государственности. Важно, чтобы содержание конституционного принципа разделения государственной власти было адекватно требованиям сегодняшнего дня, диктуемым не партийными разногласиями, а необходимостью укрепления российского федеративного государства.

Характерно, что Конституцией сделано важное уточнение: Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Тем самым заложена двухпалатная структура Федерального собрания и даны четкие названия палат. Палаты российского парламента не только самостоятельны, но и формируются на разных принципах и имеют существенные различия в своей компетенции. Это оправданно именно в федеративном государстве, где верхняя палата традиционно играет особую роль, прежде всего во взаимоотношениях с главой государства, выполняя совместно с ним функции, гарантирующие единство и территориальную целостность государства, сохраняя суверенитет народа.