Текст книги "Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия"

Введение Съезда народных депутатов часто связывают с попыткой возвращения к опыту первых лет советской власти. Появившаяся в конце 1980-х годов конструкция лишь очень отдаленно и поверхностно напоминала взаимоотношения съезда Советов и его исполнительного комитета. Нововведения конца 1980-х годов не предполагали ни децентрализации власти, ни предварительного обсуждения общегосударственных вопросов в низовых Советах перед вынесением их на рассмотрение съезда, ни делегирования депутатов местных Советов на съезды. Другими словами, конструкция конца 1980-х годов по своей сути существенно отличалась от первых лет советской власти. Был введен съезд депутатов, а не съезд Советов. Делегаты съездов Советов, не избранные в исполнительный комитет, возвращались на работу в свои Советы. Народные же депутаты, не избранные в Верховный Совет, оставались как бы не у дел в качестве народных избранников.

К числу запоздалых попыток хоть как-то повлиять на все более усиливающийся процесс дезинтеграции союзной государственности следует отнести и учреждение Законом СССР от 14 марта 1990 года поста Президента Союза ССР. Эта попытка была предпринята уже после того, как стало ясно, что двухчленная конструкция Съезд – Верховный Совет не справляется со своим предназначением. Согласно очередным изменениям Конституции СССР, Президент СССР объявлялся главой советского государства. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент должен был избираться гражданами СССР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Число кандидатов на пост президента не ограничивалось. Выборы считались действительными, если в них приняло участие не менее 50% избирателей. Избранным считался кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в целом по СССР и в большинстве союзных республик. Порядок всенародных выборов президента должен был определяться законом. Однако такой закон так и не был принят, более того, избрание первого Президента СССР предусматривалось на Съезде народных депутатов СССР.

15 марта 1990 года в результате выборов на Съезде народных депутатов СССР Президентом СССР стал М. С. Горбачев, являвшийся одновременно Генеральным секретарем ЦК КПСС. Таким образом, процедура учреждения и выборов первого главы союзного государства не предусматривала ни проведение референдума по этому вопросу, ни всенародного избрания президента. Как следствие, избранный Съездом Президент СССР не получал так необходимой ему народной поддержки, а также независимости от аппаратного влияния ЦК КПСС.

Формально объем полномочий Президента СССР был достаточно обширен. Президент объявлялся гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов СССР. Он уполномочивался принимать меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства. Президент был призван обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР. Хотя по этой реформе президент и не назначал руководителей правительства и других союзных органов, однако представлял их кандидатуры сначала Верховному Совету СССР для назначения, а затем для утверждения Съезду народных депутатов СССР. Членов правительства СССР он назначал и освобождал от должности по согласованию с председателем Совета Министров с последующим представлением на утверждение Верховного Совета.

Президент обладал правом законодательной инициативы; он имел право «вето», которое могло быть преодолено в Верховном Совете СССР большинством в две трети голосов в каждой из палат. При разногласиях между Советом Союза и Советом национальностей Верховного Совета СССР президент мог подключиться к поиску приемлемого решения. Если же согласие не достигалось и создавалась угроза нормальной деятельности высших органов СССР, он мог предложить Съезду избрать Верховный Совет в новом составе.

С учреждением поста Президента СССР в Конституции СССР предусматривалось создание ряда органов под его руководством. Это Совет Федерации, состоящий из высших государственных должностных лиц союзных республик, и Президентский совет, задачей которого была выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны. Вносились соответствующие коррективы в полномочия других государственных органов, например предусматривалась возможность обращения президента в Комитет конституционного надзора СССР, в том числе и для оценки актов союзных республик, и, в свою очередь, право Комитета давать оценку актов Президента СССР.

Конструкция взаимоотношений Президента СССР, Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета и правительства страны в целом была достаточно сбалансированной с точки зрения разграничения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти. По крайней мере, речь не шла о каких-либо сверхполномочиях президента, подавляющих представительную власть. Однако в этой конструкции был главный дефект: она по-прежнему предполагала сохранение роли КПСС как гаранта союзной государственности, что уже давно не соответствовало реальности.

В марте 1990 года на Съезде народных депутатов СССР из текста Конституции СССР было исключено упоминание о руководящей роли КПСС. Статья 6 Конституции СССР стала гласить, что «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами». Этим решением однопартийности как конституционному принципу формально был положен конец. Плюрализм и многопартийность поднимались на конституционный уровень.

Более того, в посвященной праву граждан на объединение и получившей новую редакцию статье 51 Конституции говорилось, «что граждане СССР имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов». Новый конституционный принцип многопартийности только провозглашался. Как показала практика, его реализация столкнулась с множеством трудностей, в том числе с прямым противодействием структур КПСС, государственных органов. С другой стороны, деятельность новых субъектов политической жизни еще не была законодательно подкреплена. Они действовали во многом неформально и преимущественно с ярко выраженной антикоммунистической направленностью. Все это явно не способствовало утверждению реальной многопартийности и преодолению всевластия Коммунистической партии.

Слабая проработанность конструкции, включавшей Съезд народных депутатов и Верховный Совет, привела к тому, что далеко не все союзные республики последовали общефедеральному примеру. Однако в Российской Федерации эта схема была принята. В 1989 году в Конституцию России были внесены соответствующие поправки, а весной 1990 года состоялись выборы народных депутатов РСФСР. В отличие от общесоюзного Верховного Совета, который в Конституции назывался самостоятельным органом, хотя и формировался съездом, Верховный Совет РСФСР, согласно Конституции РСФСР, считался органом Съезда народных депутатов. Российский съезд численно был меньше общесоюзного, в него входили 1068 депутатов. Не было предусмотрено в РСФСР в отличие от союзного уровня специальных выборов части депутатов от общественных организаций. В 1990 году Верховный Совет России стал двухпалатным, что отвечало признанной уже на протяжении ряда десятилетий федеративной форме государственного устройства РСФСР. Учитывался предыдущий советский опыт: палаты Верховного Совета – Совет Республики и Совет национальностей – были провозглашены равноправными, и для них была установлена равная численность членов.

Уже тогда был сделан шаг к признанию субъектами РСФСР не только национально-территориальных образований, но и территориальных единиц. Это нашло отражение в составе Совета национальностей. В него входили по 3 депутата от каждой из 16 республик, по одному от каждой из 5 автономных областей (в 1991 году 4 из них приобрели статус республик) и 10 автономных округов (всего 63 депутата), а также 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда. Совет Республики состоял из того же числа депутатов, что и Совет национальностей, то есть из 126 депутатов. В каждой из палат Верховного Совета были созданы постоянные комиссии, а кроме того, создавались постоянные комитеты Верховного Совета, куда входили депутаты из обеих палат. Это было новшество, свидетельствующее о появлении у Верховного Совета РСФСР черт, характерных для парламента федеративного государства. Ранее в нашей стране такие межпалатные органы не образовывались. Каждая из палат избирала своего председателя и его заместителей. Решения Верховного Совета принимались как на раздельных, так и на совместных заседаниях палат. Съезд народных депутатов и Верховный Совет России действовали весьма активно на протяжении более чем трех лет, зачастую достаточно твердо отстаивая свои полномочия во взаимоотношениях с исполнительной властью.

В рассматриваемый период времени гораздо более серьезные демократические новации были предприняты в области законодательства о выборах и референдумах. Впервые за многие годы предусматривалось проведение состязательных выборов с возможностью выдвижения нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Для того чтобы сломать устоявшуюся десятилетиями практику безальтернативных выборов, представлявших собой, по сути, лишь процедуру единогласной поддержки населением монополии КПСС, в Конституции СССР специально оговаривалось, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке проекта закона о выборах народных депутатов СССР были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если в округе окажется один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова «за» и «против», чтобы избиратель все равно сделал выбор. Однако такого рода предложения были отвергнуты. Тем не менее на состоявшихся весной 1989 года союзных выборах состязательность все-таки имела место: на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, то есть в среднем 5 на один мандат. Несмотря на то что более чем в 300 округах было выдвинуто всего по одному кандидату, общей тенденцией данного периода стала реальная состязательность кандидатов, и хотя она по-прежнему управлялась и даже сдерживалась, выборы все-таки стали намного демократичнее.

Для понимания внутренних механизмов организации выборов следует сказать и об изменениях правового статуса избирательных комиссий. Прежде всего, система избирательных комиссий получила своеобразное организационно-правовое развитие в направлении образования как территориальных и национально-территориальных избирательных комиссий, так и избирательных комиссий общественных организаций. В соответствии с Законом СССР «О выборах народных депутатов СССР» для проведения выборов народных депутатов СССР Верховный Совет СССР образовывал Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов СССР (в составе председателя, двух его заместителей, секретаря и 31 члена комиссии со сроком полномочий в пять лет). Впервые предусматривалось создание общесоюзными органами общественных организаций – избирательных комиссий по выборам народных депутатов СССР от общественных организаций, которые регистрировали выдвинутых кандидатов в депутаты, обеспечивали организацию голосования и устанавливали результаты выборов. Также создавались окружные избирательные комиссии, образуемые в каждом территориальном и национально-территориальном избирательном округе соответствующими Советами народных депутатов.

Важно подчеркнуть, что к обязанностям избирательных комиссий относилось и такое странное с позиции сегодняшнего дня полномочие, как организация выдвижения кандидатов. Дело в том, что комиссиям предстояло организовывать альтернативные выборы. Если по округу выдвигалось более двух кандидатов, избирательными комиссиями созывались окружные предвыборные собрания, на которых и принимались решения о регистрации кандидатов или об отказе в этом. Этим, с одной стороны, вроде бы создавались организационные условия для обеспечения альтернативности выборов. С другой же стороны, комиссии, окружные предвыборные собрания становились фильтрами, сдерживающими альтернативность. При этом закон содержал противоречивые нормы, касающиеся полномочия комиссий. О постоянном характере их работы свидетельствовало то, что комиссии обеспечивали организацию проведения повторного голосования и повторных выборов, выборов депутата вместо выбывшего, а также решение вопросов, связанных с отзывом депутата. Вместе с тем указывалось, что в случае проведения выборов народных депутатов СССР вместо выбывших окружная избирательная комиссия формируется за 50 дней выборов; тем самым ставился под сомнение статус комиссий, созданных ранее.

В ходе организации альтернативных выборов народных депутатов СССР 1989 года и выборов в РСФСР 1990 года от избирательных комиссий потребовалось решение ряда проблем, ранее не встававших перед ними. Вследствие применения мажоритарной избирательной системы после первого тура выборов часть мандатов объективно оказалась свободной, так как по ряду избирательных округов баллотировалось не более двух кандидатов: если ни один из них не набирал необходимого числа голосов избирателей, проводились повторные выборы. Однако на повторных выборах в некоторых округах баллотировалось до 20 кандидатур. Такая альтернативность выборов вызывала желание избирательных комиссий сократить число претендентов, с тем чтобы выборы все-таки состоялись и выявили победителя. Большинство конфликтов избирательных комиссий с участниками избирательной кампании было связано с отказом окружных предвыборных собраний (по различным причинам) регистрировать новых кандидатов, особенно тех из них, которые не проживали или не работали на территории избирательного округа (в этом случае сказалась нечеткость законодательных формулировок, когда оговорка «как правило» позволяла окружным избирательным комиссиям принимать прямо противоположные решения по однотипным вопросам).

Законом РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» также было установлено новое правило: выборы проводятся по одномандатным и многомандатным избирательным округам. При этом по решению соответствующих Советов выборы по многомандатным избирательным округам могли проводиться на уровне городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов. Практика реализации нового избирательного законодательства на местном уровне также породила трудности в работе избирательных комиссий.

Тем не менее в тот период, несмотря на отмеченные недостатки, в целом происходило заметное обогащение функций избирательных комиссий. В частности, в связи с развитием непосредственных форм осуществления народовластия у избирательных комиссий появились дополнительные обязанности по организации и проведению всесоюзного и российского референдумов. У комиссий появились и такие полномочия, как проверка правильности заполнения подписных листов с подписями избирателей в поддержку инициативы о назначении референдума. В соответствии с законом инициатива проведения референдума принадлежала гражданам СССР при условии образования ими инициативной группы и сбора подписей не менее двух миллионов граждан, обладающих правом участвовать в референдуме. При этом Центральная комиссия референдума была обязана проверить соблюдение инициативной группой процедуры сбора подписей и занести результаты сбора подписей в итоговый протокол, после чего направить документы в Верховный Совет СССР. Окончательное право проверки достоверности подписей граждан было предоставлено исполкомам соответствующих Советов народных депутатов. При этом законодатель оставил открытым вопрос о том, какие действия могла предпринимать Центральная комиссия референдума в случае обнаружения ею недостоверных подписей избирателей в подписных листах. В свою очередь, в отличие от союзного закона российский закон не отнес к полномочиям Центральной комиссии референдума совершение каких-либо действий, связанных с проверкой подписных листов референдума. Данное полномочие принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР.

Мы не случайно обращаем внимание на эти компетенционные и процедурные противоречия, так как период 1991–1993 годов характеризовался неоднократными попытками органов государственной власти выносить весьма противоречивые вопросы на всенародные голосования. Так, на 11 апреля 1993 года было назначено проведение всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации; затем его проведение было отменено. 29 марта 1993 года Съезд народных депутатов Российской Федерации объявил проведение очередного референдума одновременно по четырем достаточно спорным, с правовой точки зрения, вопросам и сразу же возложил полномочия по проведению всероссийского референдума на Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов Российской Федерации. Однако в развитие этого решения не было предпринято гарантий правового, информационного плана. В результате избиратели зачастую вводились в заблуждение, а референдум стал орудием для выяснения отношений между институтами власти. Это крайне затруднило работу избирательных комиссий, так как они формировались и отчитывались только перед законодательными органами государственной власти. При этом закон не устанавливал должных правовых и иных гарантий независимого статуса избирательных комиссий. Хотя постоянное пополнение законодательства нормами, расширяющими участие граждан Российской Федерации в управлении государством, настоятельно требовало этого. Более того, увеличение объема задач, стоящих перед избирательными комиссиями, сделало обоснованным вопрос об осуществлении их деятельности (по крайней мере, верхних звеньев системы избирательных комиссий) на постоянной основе.

Основные принципы формирования избирательной системы, а также система органов, организующих проведение выборов и контролирующих их ход, стали активно оформляться только с конца 1980-х годов. Характерной чертой данного этапа исторического развития системы народовластия и механизмов их правового регулирования является то, что система избирательных комиссий стала претендовать на выполнение ряда важнейших государственных и общественных функций, которых до этого вовсе не было в российском обществе и государстве.

Вместе с тем новое законодательство об альтернативных выборах сохраняло в себе многие элементы старой системы (институт наказов избирателей, право отзыва депутата избирателями). Трудовой коллектив, собрание избирателей по месту жительства или общественная организация, выдвинувшие кандидата, имели право в любое время до выборов отменить свое решение о выдвижении кандидата.

К демократическим процедурам следует отнести право кандидатов участвовать в избирательной кампании с момента их выдвижения на равных основаниях с другими претендентами. Принцип равенства формально распространялся и на предвыборную агитацию, организацию встреч кандидатов с избирателями, выступления кандидатов в печати, по телевидению и радио. Однако детальной регламентации этих процедур не было.

В избирательном законодательстве также была впервые установлена ответственность зарегистрированного кандидата при нарушении им требований закона, когда вначале он предупреждался соответствующей окружной избирательной комиссией, а при повторном нарушении Центральная избирательная комиссия по представлению окружной избирательной комиссии имела право отменять решение о регистрации кандидата, информируя об этом население соответствующего избирательного округа.

Таким образом, был сделан серьезный практический шаг в закреплении в отечественном законодательстве института конкурентных выборов, которые в этот период времени представляли собой скорее механизм дополнительных гарантий для участия в выборах так называемых «независимых» кандидатов. Говорить о том, что принципы конкуренции, состязательности распространялись на всю политическую систему общества в целом, в том числе на новые партии и избирательные блоки, пока не приходилось. Однако и эти подвижки существенно стимулировали процесс развития в России многопартийности.

Ведь формальное исключение из Конституции СССР положения о монополии КПСС не могло сразу освободить страну от диктата одной партии. В дальнейшем потребовалось принятие целого ряда решений по дальнейшей демократизации политической жизни в стране. При этом гораздо более последовательными в этих вопросах оказывались не союзные структуры власти, где сохранялась плотная опека ЦК КПСС, а российские власти. К примеру, если из союзной Конституции были исключены лишь положения о руководящей и направляющей роли КПСС, то аналогичная статья Конституции РСФСР вообще не содержала никакого упоминания о КПСС. Все политические партии, согласно Конституции РСФСР, хотя бы формально ставились в равное положение перед законом.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая I Съездом народных депутатов РСФСР, пошла еще дальше. Она провозгласила равные правовые возможности для всех граждан, политических партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами[53]53
  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.


[Закрыть]. Декларация также впервые в российской истории установила, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства. Как мы увидим в дальнейшем, реализация этого положения Декларации оказалась делом непростым. Оно было подвержено политической конъюнктуре не меньше, чем доктрина полновластия Советов, но уже в антикоммунистическом контексте.

В постановлении I Съезда народных депутатов РСФСР «О механизме народовластия в РСФСР» вводился запрет на совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях. Кроме того, в принятом за основу на съезде Декрете о власти устанавливалось, что «всякое противоправное вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций в деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей решительностью». Эти новации, конечно, имели преимущественно антикоммунистическую направленность. Речь шла о выведении самого Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета, краевых, областных и местных Советов из-под опеки аппарата исполкомов, находившихся под сильным влиянием партийной номенклатуры. В частности, председатели Советов, их заместители, начальники отделов и управлений были по совместительству и депутатами, и секретарями партийных комитетов. Указанное постановление наметило тенденцию разделения функций и деятельности государственных и партийных органов в условиях зарождающейся многопартийности. Однако в дальнейшем это намерение вновь оказалось пересмотрено в угоду политической конъюнктуре.

Следующим важнейшим шагом в развитии демократии стало оформление институтов непосредственного народовластия. При этом была пересмотрена правовая природа российской государственности и власти. Из Конституции РСФСР были изъяты характеристики государства как «советского» и «социалистического». Наконец, одновременно с подтверждением положения Конституции о том, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, в Конституции было сделано важное добавление «и непосредственно». Тем самым идея прямого народовластия впервые получила свое конституционное закрепление в российском законодательстве.

На основе конституционного положения 16 октября 1990 года был принят Закон «О референдуме РСФСР». Фактически одновременно на союзном уровне был принят Закон «О всенародном голосовании (референдуме СССР)». По этим двум законам уже в марте 1991 года состоялся союзный референдум по вопросу о сохранении Союза ССР и референдум РСФСР об учреждении поста Президента России. На российском референдуме на голосование был поставлен вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» В голосовании приняло участие 75, 42% зарегистрированных избирателей, из них сказали «Да» 69, 85%. Приведенные цифры говорят не только о готовности избирателей пользоваться новым инструментом народовластия, но и о высокой легитимности принятого решения. Было бы большой несправедливостью умолчать о том, что и граждане Союза ССР также большинством голосов высказались за сохранение союзной государственности. Однако их воля оказалась нереализованной.

На основании результатов российского референдума были внесены изменения в Конституцию РСФСР. Президент стал высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в России. Согласно Конституции, президентом мог быть избран гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Президент избирался сроком на пять лет. Одно и то же лицо не могло быть президентом более двух сроков подряд. Выборы президента осуществлялись российскими гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Конституции особо подчеркивалось, что никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий президента незаконны и недействительны. Одновременно с президентом предусматривалось избрание вице-президента, кандидатуру которого предлагал кандидат в президенты.

Полномочия Президента РСФСР, согласно конституционным поправкам, были достаточно широки. Он обладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародовал законы РСФСР, мог налагать на них «вето»; представлял не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР; обращался с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету. Президент руководил Советом Министров – Правительством РСФСР, назначал его председателя с согласия Верховного Совета, а членов правительства назначал и освобождал от должности по представлению председателя правительства, принимал отставку правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечал за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавлял Совет безопасности, объявлял чрезвычайное положение. Президент мог вести переговоры и подписывать договоры от имени РСФСР.

Конституирование поста Президента РСФСР хотя и произошло на основе всенародного голосования, однако при принятии поправок в Конституцию РСФСР, а также при разработке Закона «О Президенте РСФСР» прошло определенную адаптацию к действующей советской системе власти. Съезд народных депутатов и Верховный Совет смогли получить серьезные возможности влияния на президента. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от президента, отменить его акты, отрешить президента от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги.

Введение поста президента в российскую политическую систему не сопровождалось адекватным развитием положений Конституции в части профессионализации российского парламента. Принцип полновластия Советов продолжал оказывать сдерживающее воздействие на всю структуру государственных органов РСФСР, в том числе и на формирование сильного многопартийного парламента.

В Конституции РСФСР оказались закреплены противоречивые положения о том, что система государственной власти Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением. Вместе с тем в нарушение этого нового принципа конституционного строя России здесь же, в Конституции, устанавливалось, что «высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации». Тем самым Съезд ставился над всей системой государственных органов, предполагавшей если не принцип разделения властей, то хотя бы разграничение предметов ведения и полномочий. Более того, в компетенции Съезда было «принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации», – это намечало еще одно противоречие в полномочиях органов власти по горизонтали и по вертикали.

Главным недостатком съездовской системы был непостоянный характер работы и непрофессионализм депутатского корпуса. Как следствие, Съезд не смог претендовать на роль российского парламента, поскольку парламент – это постоянно действующий, мобильный, структурированный по партийным предпочтениям представительный орган власти, способный выполнять сложные законотворческие и контрольные функции. Верховный Совет России как орган Съезда народных депутатов достаточно близко подошел к статусу законодательного органа, однако он не опирался на процедуры всенародного избрания. На наш взгляд, именно многолетняя практика безальтернативных выборов Верховного Совета и всех нижестоящих Советов народных депутатов лишила их возможности самореформирования. Принцип разделения властей не является самоцелью любой государственности: он лишь реализуется в четких механизмах взаимодействия всех ветвей власти с учетом специфики конкретной страны. Однако источником любой из ветвей власти является народ. Соблюдение этого правила в равной степени гарантирует демократизм, причем как конституционной монархии, так и президентской республики.

К сожалению, в России как в указанный период, так и после выборов Учредительного собрания в 1917 году сначала Съезд рабочих и солдатских депутатов, а затем и Съезд народных депутатов присвоили себе по существу учредительные полномочия, в том числе и по отношению к органам исполнительной и судебной власти. Эти попытки входили в прямое противоречие с полновластием народа. Таким образом, Съезд народных депутатов, ставший переходной моделью советско-парламентской государственности, вместо усиления начал парламентаризма в своей деятельности стал конкурировать не только с исполнительной и судебной властью, но и присваивать себе учредительные полномочия. Это не соответствовало ни правовой природе российской государственности, ни традициям российского народоправства. Кризис этой переходной формы правления в России был предопределен.