Текст книги "Муниципальное право"

Основные тенденции развития местного самоуправления в современной России

Конституция РФ 1993 г. относит к основам конституционного строя (т. е. к положениям, которые могут быть отменены или изменены только путем принятия новой конституции) такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

Указом от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»:

1) установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

2) разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;

3) установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;

4) установлено, что глава местного самоуправления вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации;

5) дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Российской Федерации по предложению главы исполнительной власти.

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

В 1995 г. был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». После этого стало активно формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Однако практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации.

В целях их разрешения в 2002 г. Президентом РФ была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

7 октября 2003 г. была принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Новая редакция данного федерального закона переносит основную тяжесть правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации на федеральный и муниципальный уровни. Поэтому большинство упомянутых законов подвергнется серьезной корректировке либо вообще отмене (об установлении порядка регистрации уставов муниципальных образований и др.).

В нем предусматривается весьма большое увеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами.

Местное самоуправление как институт народовластия

Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

С точки зрения Конституции РФ право граждан на местное самоуправление можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе следующие права и свободы граждан:

• участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;

• избирать в органы местного самоуправления, а также не участвовать в муниципальных выборах;

• быть избранным в органы местного самоуправления, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица;

• иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;

• обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления.

Перечисленные права базируются на конституционных нормах, а именно – на положениях ст. 37 Конституции РФ, установивших право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также запрет на принудительный труд.

Право на местное самоуправление в контексте норм Европейской хартии местного самоуправления

Местное самоуправление – право или обязанность? Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления – главный аргумент сторонников отношения к местному самоуправлению как к праву. В данной статье указывается, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел…»

Однако в Хартии говорится не о праве граждан, а о праве органов местного самоуправления, и уже поэтому нельзя приравнивать право на местное самоуправление к личным правам граждан.

Статья 3 Хартии определяет, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность объектов регламентировать значительную часть публичных дел. Из преамбулы Хартии следует, что государства, подписавшие данный международный договор, признают, что названные объекты являются одной из главных основ любого демократического строя, что их существование обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, что защита и укрепление местного самоуправления является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии.

Указанными нормами в Хартии констатируется:

1) признание существования в государстве, присоединившемся к Хартии – local authorities (англ.), collectivites locales (фр.) – т. е. факта, что население государства уже разделено на территориально обособленные общности, имеющие собственные интересы, обусловленные проживанием в соответствующей местности (муниципальном образовании);

2) реализация и защита этих интересов наиболее эффективно осуществляется органами публичной власти, сформированными населением указанных местностей;

3) защита указанных интересов является неотъемлемой частью демократического государственного устройства.

В Европейской хартии местного самоуправления вопрос о признании наличия local authorities (collectivites locales) не рассматривается – их объективное существование констатируется как очевидный, всеми признаваемый, а потому не требующий специального доказательства факт. В Хартии идет речь не о праве граждан на объединение в целях осуществления местного самоуправления, а о следующих шагах: о юридическом признании прав территориальных объединений граждан и установлении государственных гарантий реализации этих прав.

Право на местное самоуправление – это не аналог прав граждан, а элемент квалификации местного самоуправления как одного из проявлений власти народа, так как необходимо разделять право граждан на участие в местном самоуправлении и право населения на осуществление местного самоуправления. Это одна из составных частей права народа на власть.

Существом местного самоуправления является решение вопросов местного значения, а также иная деятельность по представлению и защите интересов местных сообществ (населения муниципальных образований). Но эта деятельность является не только правом, но и обязанностью решать вопросы местного значения, осуществлять иную деятельность, законодательно отнесенную к ведению местного самоуправления, нести ответственность за законность и целесообразность деятельности представителей населения.

Бремя местного самоуправления включает в себя обязанности граждан:

• соблюдать общеобязательные правила, установленные органами местного самоуправления;

• взаимодействовать с муниципальной властью и ее представителями в формах, регламентация которых осуществлена как законами, так и актами самой муниципальной власти;

• воздерживаться от действий, осуществление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Еще один элемент бремени местного самоуправления – ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые федеральными законами в отношении выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих.

Местное самоуправление – форма народовластия

Статья 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) определяет, что местное самоуправление «признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации».

Как уже ранее отмечалось, конституционными нормами установлено государственное устройство России, предусматривающее осуществление власти народа на трех относительно самостоятельных уровнях публичной власти – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Принципы функционирования трехуровневой системы власти:

1. Все три уровня публичной власти являются самостоятельными формами осуществления власти народа. Подчиненность между органами власти различных уровней допускается исключительно в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ или федеральными законами.

Воздействие федеральной власти на региональную и муниципальную, а также региональной власти на муниципальную должно осуществляться через принятие законов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования соответствующего уровня власти, а также через действие правовых механизмов государственного контроля законности деятельности соответствующего уровня публичной власти.

2. Каждый уровень публичной власти обладает собственными законными интересами, которые могут и не совпадать, и даже противоречить интересам иных уровней публичной власти. Все эти интересы признаются равноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав и свобод человека и гражданина.

3. Каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собственные интересы, но не вправе в целях защиты собственных интересов вторгаться в компетенцию иного уровня публичной власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия – в судебном порядке.

В Российской Федерации местное самоуправление как форма власти народа:

1) обладает механизмами государственного (осуществляемого от имени народа Российской Федерации) принуждения к признанию своей власти, в том числе в формах:

• законодательного установления обязательности исполнения решений, принятых населением на местных референдумах, и решений органов местного самоуправления;

• возможности обращения к судебной защите законных прав и интересов местного самоуправления.

2) обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, являющихся частью круга вопросов, подлежащих решению публичной властью;

3) вправе принимать решения, обязательные для всех субъектов правоотношений, находящихся на подвластной территории (в соответствующем муниципальном образовании), – физических и юридических лиц, учреждений, независимо от форм собственности, органов государственной власти и местного самоуправления;

Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством

Защита интересов и прав местного самоуправления предполагает широкий спектр механизмов отстаивания законных интересов различных субъектов права.

Группы интересов, подлежащих отстаиванию в рамках правовой защиты местного самоуправления:

• защита прав граждан на местное самоуправление;

• защита прав муниципальных образований на местное самоуправление;

• защита граждан от действий органов местного самоуправления, ущемляющих права и свободы человека и гражданина.

В РФ в наибольшей мере законодательно обеспечена защита граждан от действий органов местного самоуправления, ущемляющих права и свободы человека и гражданина, в то время как законодательное обеспечение первых двух из вышеупомянутых направлений правовой защиты местного самоуправления еще находятся в стадии становления.

Проблема защиты прав на местное самоуправление возникла относительно недавно. Впервые однозначное указание на государственную защиту местного самоуправления было сделано в Конституции РФ 1993 г. (ст. 133). За прошедшие 10 лет законодательство пополнилось нормами, направленными на реализацию указанной конституционной нормы, однако до сих пор осталось множество неурегулированных проблем.

Среди наиболее эффективных механизмов государственной защиты прав граждан и муниципальных образований следует выделить судебную систему.

Однако наряду с судебной защитой имеются и внесудебные механизмы отстаивания законных интересов граждан и муниципальных образований.

Защита через систему прокуратуры. Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что прокуратура Российской Федерации действует в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокуратура осуществляет:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) определено, что «органы прокуратуры Российской Федерации, другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов».

Граждане и муниципальные образования (уполномоченные ими лица) могут обратиться за защитой своего законного права в органы прокуратуры для принятия соответствующих мер прокурорского реагирования. Эта позиция соответствует и положениям ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, где говорится об органах местного самоуправления как субъектах права государственной защиты.

К мерам прокурорского реагирования, в частности, относится принесение протеста на противоречащий закону правовой акт либо представление об устранении нарушений закона.

В установленных законом случаях прокурор вправе вынести предостережение о недопустимости нарушения закона либо постановление о возбуждении уголовного дела или административного производства, а также принять иные меры.

Наряду с прокуратурой граждане и муниципальные образования вправе осуществлять защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством иными способами.

Защита через обращения к вышестоящему органу (лицу). Конституцией РФ закреплено право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), в том числе обжалование в административном порядке (в вышестоящий орган) действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. При этом необходимо иметь в виду, что не всегда имеется вышестоящий по подчиненности орган (лицо).

К примеру, жалоба главе местной администрации на действия руководителя структурного подразделения администрации может привести к отмене решением главы администрации обжалуемого решения его подчиненного. А жалоба губернатору на действия главы муниципального образования может и не привести к аналогичным правовым последствиям.

Защита через институт Уполномоченных по правам человека. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В ряде субъектов Российской Федерации введен также институт региональных Уполномоченных по правам человека.

Деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в:

• суд с заявлением в защиту прав и свобод;

• компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела;

• суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

• Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Указанная деятельность Уполномоченного может быть направлена на защиту права граждан на осуществление местного самоуправления, в частности, на защиту отдельных составляющих данного права, таких, как право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления и пр.

Защита через деятельность негосударственных (общественных) организаций. Защита прав граждан, в том числе на местное самоуправление, может обеспечиваться также посредством деятельности отдельных негосударственных организаций (Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Союз российских городов, Центр правовой поддержки местного самоуправления и пр.).

Значительное место в деятельности данных организаций занимает обеспечение представительства интересов местного самоуправления на федеральном уровне власти и в сфере международных отношений.

В российском законодательстве отсутствуют процессуальные механизмы, необходимые для эффективного осуществления указанными органами своих функций, а именно – по контролю за законностью деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Законодательством Российской Федерации не определены правовой статус и последствия вынесения заключений государственных органов или уполномоченных негосударственных организаций о несоответствии закону правовых актов органов власти, нарушающих права и свободы граждан.

Защита через деятельность международных организаций. Конституция РФ предоставляет гражданам Российской Федерации право использовать международные механизмы защиты.

Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Обращение в Европейский суд по правам человека (Страсбург) для защиты права на осуществление местного самоуправления в настоящее время невозможно.

В Европейском суде рассмотрению подлежат лишь дела, вытекающие из нарушения прав и свобод человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1984 г.), которая не содержит указание на право на местное самоуправление.

Институт самозащиты прав. Согласно п. 2 ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Еще более четко данное право оговаривается в ст. 14 Гражданского кодекса РФ: допускается самозащита гражданских прав; способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения.

В Российской Федерации наиболее типичной формой самозащиты своих законных прав является неисполнение гражданами решений органов государственной власти, нарушающих данные права, либо обращения в суд о защите нарушенных прав и свобод.