Текст книги "Муниципальное право"

Принципы организации местного самоуправления

Понятие принципов организации местного самоуправления

Общие принципы местного самоуправления – принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также актами, принятыми в соответствии с ними.

Общие принципы местного самоуправления:

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

• организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;

• взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

• сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;

• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;

• законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

• гласность при осуществлении местного самоуправления;

• сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;

• наличие государственных гарантий местного самоуправления;

• возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий.

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения

Местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (ст. 130 Конституции РФ).

Понятие «самостоятельное решение» подразумевает решение, принимаемое:

1) населением через формы прямого волеизъявления местным референдумом, сходом (в малочисленных муниципальных образованиях);

2) через формы прямого волеизъявления или представительным органом местного самоуправления;

3) через формы прямого волеизъявления или обладающим соответствующим полномочием органом (должностным лицом) местного самоуправления.

Когда речь идет о прямом волеизъявлении населения, в Конституции РФ используется термин «непосредственно».

«Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3 Конституции РФ).

В ст. 132 Конституции РФ в числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка. Решение указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления.

Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно. Это следует из нормы ст. 131 (п. 1) Конституции РФ.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления:

1) установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение – муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация.

2) установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение – муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек).

Допустимые варианты организации местного самоуправления:

1) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (во всех типах муниципальных образований);

2) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (во всех типах муниципальных образований);

3) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных районах);

4) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (только в муниципальных районах);

5) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, возглавляет местную администрацию и является председателем представительного органа (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

6) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, является его председателем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

7) полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования; глава муниципального образования избирается на сходе, председательствует на нем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 100 человек).

Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан

«Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12 Конституции РФ); «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (ст. 130 Конституции РФ).

Соотношения между различными вариантами понимания самостоятельности местного самоуправления.

1) решения, принятые через формы прямого волеизъявления, имеют законодательно установленные правовые последствия, изменить которые можно лишь путем повторного обращения к соответствующей форме прямого волеизъявления. Такие решения обладают приоритетом по отношению к решениям, принимаемым органами местного самоуправления;

2) полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования на основании норм действующих законов. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах установленной компетенции, обязательны на всей территории муниципального образования, но не могут отменять решения, принятые путем прямого волеизъявления;

3) решения и действия, осуществленные в формах участия граждан, имеют характер индивидуальных или коллективных инициатив жителей. Решения, принятые жителями через инициативные формы участия в местном самоуправлении, подлежат рассмотрению в органах местного самоуправления.

Однако предложения собраний жителей, органов территориального общественного самоуправления могут быть приняты или отвергнуты органами местного самоуправления. Не носят упомянутые решения обязательного характера и для жителей той части муниципального образования, где прошло соответствующее собрание и организовано территориальное общественное самоуправление.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции РФ). Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления является обязательным, но при этом муниципальные правовые акты не могут вторгаться в сферы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ряд прав и свобод человека и гражданина, к обеспечению которых имеют непосредственное отношение органы местного самоуправления:

• право доступа к информации, затрагивающей права и свободы человека и гражданина;

• право обращения в органы местного самоуправления;

• право на участие в управлении делами государства;

• право на жилище;

• право на охрану здоровья и медицинскую помощь;

• право на образование;

• право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов местного самоуправления.

Конституционно гарантированные права и свободы человека и гражданина, к которым имеет отношение местное самоуправление, – это:

• свобода передвижения;

• право свободно получать информацию;

• право на объединение;

• свобода экономической деятельности;

• право частной собственности;

• право на благоприятную окружающую среду;

• право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры;

• право защиты от злоупотребления властью.

Гласность местного самоуправления

Цель осуществления местного самоуправления – решение вопросов местного значения непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования.

Основные формы обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления:

1) учреждение печатного издания муниципального образования, в котором публикуются официальные тексты решений органов местного самоуправления;

2) создание муниципальной информационной службы, а также вменение в обязанность лицам, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, регулярного информирования электронных и печатных СМИ о результатах и планах своей работы;

3) проведение регулярных встреч выборных лиц местного самоуправления и иных лиц, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, с жителями муниципального образования (система отчетов перед избирателями);

4) проведение публичных слушаний;

5) проведение опросов жителей по наиболее важным вопросам, предполагаемым к решению органами местного самоуправления;

6) создание совещательных органов из лиц, представляющих интересы отдельных групп населения и обладающих собственными механизмами доведения информации до жителей.

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен перечень вопросов местного значения.

Принцип правового регулирования полномочий органов местного самоуправления позволяет закрепить единый источник финансирования реализации полномочий этих органов по решению вопросов местного значения.

Решение вопросов местного значения должно осуществляться за счет средств местного бюджета.

Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные источники финансирования затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это могут быть средства федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и другие.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по определению объемов расходов из местных бюджетов ограниченны. Ни федеральным законом, ни законом субъектов РФ объемы расходов из местных бюджетов определены быть не могут.

Установление перечня вопросов местного значения только в одном федеральном законе, а также лишение права органов государственной власти устанавливать объемы расходов на решение вопросов местного значения позволят стабилизировать законодательно установленные нормы, контролировать объемы устанавливаемых органам местного самоуправления государственных полномочий, предотвращать случаи нарушения полномочий органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.

Материальная и финансовая обеспеченность полномочий местного самоуправления

Проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям относится к наиболее острым.

В целях решения существующих проблем Президентом РФ в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Комиссией был сделан вывод о необходимости внесения серьезных изменений в законодательство Российской Федерации. Речь шла не только об изменении перечня полномочий органов власти, но и о содержании норм, гарантирующих конструктивное взаимодействие между уровнями власти, иных сил, имеющих политическое влияние в государстве, норм, регулирующих разрешение различных потенциально возможных конфликтных ситуаций.

Результатом работы Комиссии стали проекты Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».

Общие направления решения проблемы финансирования:

1) формирование налоговой базы каждого из уровней власти за счет налоговых источников, содействие развитию которых может быть осуществлено в рамках деятельности органов соответствующего уровня власти;

2) пересмотр законодательства о льготах в целях:

• изменения статуса льгот как одного из источников дохода в механизм поддержки лиц, социально слабо защищенных, повышения адресности льгот;

• перевода льгот в преимущественно денежную форму;

• однозначного установления, что льготы финансируются за счет бюджета того уровня публичной власти, органы которого издали акт о введении льгот;

3) расширение возможностей обеспечения решения вопросов местного значения не путем использования средств местного бюджета и иной муниципальной собственности, а путем создания условий для решения соответствующих вопросов через рыночные механизмы.

Государственная гарантия местного самоуправления

Три группы государственных гарантий местного самоуправления:

1) создающие условия для осуществления местного самоуправления;

2) направленные на недопущение или пресечение деятельности, препятствующей осуществлению местного самоуправления;

3) обеспечивающие право местного самоуправления защищать свои интересы.

К первой группе государственных гарантий относятся:

• формирование законодательной базы о местном самоуправлении;

• установление обязанности выплаты компенсации местному самоуправлению расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• разработка государственных образовательных стандартов и организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований;

• формирование совещательных органов при государственных должностных лицах по проблемам местного самоуправления;

• разработка государственными органами и содействие разработке иными структурами методических материалов по порядку решения вопросов местного значения, реализации иных полномочий органами местного самоуправления.

К второй группе государственных гарантий относятся:

• установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов;

• установление запрета на ограничение законных прав местного самоуправления;

• возможность обращения в суд, а также в прокуратуру по вопросам незаконности решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления (их должностных лиц);

• установление права органов государственной власти на досрочное прекращение полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления, нарушающих законы;

• установление, что в случае бездействия органов, обязанных принять решения, необходимые для осуществления местного самоуправления в определенные сроки (назначение муниципальных выборов, установление границ муниципальных образований, регистрация уставов муниципальных образований), соответствующее решение вправе принять иной орган власти.

К третьей группе государственных гарантий относятся:

• право местного самоуправления на судебную защиту и защиту системой прокуратуры; право обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, обращения в прокуратуру;

• право населения муниципального образования на отзыв выборных лиц местного самоуправления.

Законность в организации и осуществлении местного самоуправления

Местное самоуправление – власть подзаконная. На обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции России и законов указывает ст. 15 Конституции РФ.

Формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать Устав муниципального образования и т. д.

Конституцией РФ (ст. ст. 46, 52) установлены возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, а также государственная гарантия защиты от злоупотребления властью.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что устав муниципального образования (акт, обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов муниципального образования) вступает в силу после его государственной регистрации. Государственная регистрация в данном случае является элементом государственного контроля. В законодательстве предусмотрены также механизмы принуждения органов местного самоуправления и их должностных лиц к соблюдению требования законности.

Федеральным законом предусмотрена обязанность прокуратуры надзирать за законностью в деятельности по осуществлению местного самоуправления, а также установлено, что в случае нарушения представительным органом или главой муниципального образования законов их полномочия могут быть принудительно досрочно прекращены органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Статус выборных лиц местного самоуправления – выборных должностных лиц, депутатов, иных выборных лиц (как и представителей других уровней публичной власти) – носит двойственный характер. Обслуживаемым субъектом для выборных лиц является народ, их избравший. Выборные лица являются его представителями, выразителями его интересов, ведь именно для этого их и избирают.

Выборные лица сочетают в себе полномочия как обслуживающего, так и обслуживаемого субъектов, несут ответственность и как лица, занимающиеся обслуживанием населения, и как руководители населения муниципального образования.

Как лица, занимающиеся обслуживанием населения муниципального образования, выборные лица могут нести ответственность за решение вопросов местного значения в формах, максимально отвечающих интересам населения, за исполнение своих предвыборных обязательств, за результаты работы с обращениями населения.

Как руководители муниципального образования выборные лица могут нести ответственность за соответствие своей деятельности требованиям законодательства и устава муниципального образования, за результаты взаимодействия с руководством иных муниципальных образований, с органами государственной власти.

Меры воздействия на выборных лиц при ненадлежащем исполнении своих функций:

• отзыв соответствующего лица населением;

• отказ в доверии на очередных муниципальных выборах;

• обращение в суд в целях признания актов органов местного самоуправления незаконными;

• обращение в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности главы муниципального образования;

• критика в рамках публичных слушаний, иных публичных мероприятий, а также в СМИ.