Текст книги "Sonin.ru: Уроки экономики"

Человек за рулем уверен, что он экономит время, отправляясь на работу на собственном автомобиле, а не на метро. Это его право, и миллионы людей каждое утро выбирают именно автомобиль. Чего человек при этом не учитывает, так это того, что, выезжая на улицу, он чуть-чуть усложняет жизнь всем остальным водителям. Чем больше машин на дороге, тем труднее ехать. Этот эффект очень мал, но он умножается на общее число машин на дороге, и результат оказывается очень и очень серьезным. Автомобильные пробки давно стали привычной частью наших поездок.

Вклад каждого отдельного водителя в создание пробки, которая замедляет всех, невелик. Никакая пробка не рассосется, если какая-то машина в ней испарится, как по волшебству. Однако любая пробка мгновенно прекратит существование, если исчезнет, скажем, четверть машин.

Кажется, могло бы помочь строительство новых развязок и широкополосных шоссе, однако есть закон Даунса, названный по имени американского политолога и экономиста Энтони Даунса из Института Брукингса. Он гласит, что чем лучше дороги, тем больше машин покупают граждане и тем чаще они предпочитают автомобиль другим средствам передвижения. Даже если технологические или логистические новшества могут слегка облегчить существование владельцев машин хотя бы на короткий период, Даунс говорит о том, что это решение будет временным. Этот «закон», конечно, не универсален – разнообразные улучшения принесли немало радости и пользы автомобилистам, однако он справедливо указывает на то, что решение нужно искать в другом месте.

Так что требуется обществу? Чтобы машин на дорогах было меньше. Что предложит пигувианец? Ввести корректирующий налог, как это было сделано в Лондоне, когда там столкнулись с негативными последствиями слишком большого числа автомобилей на дорогах – непроходимостью центральных магистралей и загрязнением воздуха. С февраля 2003 года там взимается специальный налог – плата за въезд в центральную часть города. Сначала он составлял 5 фунтов стерлингов (примерно 220 рублей), но через два с половиной года был повышен до 8 фунтов. Попросту это означает, что возможность поездки на своей машине в центральный Лондон для тех, для кого она не стоит 8 фунтов, закрыта. Они, а вместе с ними и общество только выиграют, если останутся дома или поедут в центр на общественном транспорте. Получается, что налог позволяет различить тех, кто высоко ценит поездки в центр, и тех, кому они практически безразличны.

Эта схема была опробована в 2002 году в маленьком Дареме и, несмотря на успех, казалась крайне рискованным предприятием с политической точки зрения. В Лондоне было объявлено, что все собранные деньги будут направлены на улучшение работы общественного транспорта в городе. То есть те, кто не поедут в центр на машине, тоже выиграют оттого, что улицы станут чище и на них будет меньше машин. И все равно – а вдруг тех, кому жалко платить по 8 фунтов каждый день, окажется больше, чем тех, кому не жалко? А вдруг они не поверят, что больше выигрывают от улучшения работы метрополитена? Нигде в мире избиратели не любят повышения налогов, даже если речь идет о таком «добровольном» налоге, как налог на въезд в центр города, и лондонцы – не исключение из этого правила. Однако выборы мэра 2004 года показали, что избиратели счастливы, – мэр, бывший одним из инициаторов автомобильного налога, был переизбран.

Теперь успешный пример Лондона обсуждается во всех мегаполисах мира, однако до практики дело пока доходит очень медленно. Пока примеру Лондона последовали только Стокгольм, Милан и Сингапур. Потому что, повторяю, нигде в мире избиратели не любят новые налоги. Даже те, которые на самом деле облегчают жизнь.

У американских политологов есть выражение – «третий рельс». Так говорят про тему, которой политик никогда не должен касаться, если хочет выиграть выборы. Ведь третий рельс (у нас его называют «контактным»), расположенный в нью-йоркском метро между, а в московском – сбоку от двух основных, – это как раз то, чего не стоит трогать, если хочешь остаться жив. В Америке, стране малоэтажных домов и длинных дорог, налоги на бензин – очень важная проблема. Доказательств тому, что эта тема смертельна, не счесть. Грэй Дэвис, предыдущий губернатор Калифорнии, успел только упомянуть о возможности повышения одного из налогов, связанных с легковыми машинами, и пожалуйста – досрочные выборы и республиканский губернатор в штате, голосующем в основном за демократов. Конечно, у Дэвиса было немало проблем и без дополнительного налога, но как раз он, возможно, стал каплей, переполнившей терпение избирателей.

Из шести раз, когда Билл Клинтон баллотировался на пост губернатора Арканзаса, он потерпел поражение только однажды. Уже будучи губернатором, он поддержал повышение местного налога на бензин и проиграл следующие выборы. Через два года, признав в ходе избирательной кампании, что повышение налога было ошибкой, он вернул себе губернаторское кресло. И больше никогда не прикасался к «третьему рельсу».

Казалось бы, табу, непреодолимые для политиков, ученых не касаются. Экономисты неоднократно предлагали то снизить бюджетный дефицит за счет повышения налогов, то уменьшить потребление бензина и количество пробок за счет того же повышения. Но стоит экономисту попасть на должность, на которой он может реально влиять на проводимую политику, как правило «третьего рельса» начинает распространяться и на него. Грегори Мэнкью, гарвардский профессор и бывший главный советник президента Буша по экономике, прославившийся, помимо фундаментальных работ про экономический рост и популярнейшего учебника экономики, своими прорыночными взглядами. И до, и после своего назначения в администрацию он выступал с предложениями повысить налоги на бензин, а вот когда был советником, молчал.

Вернувшись к научной деятельности, Мэнкью основал специальный онлайновый клуб – «Клуб Пигу». В него он включает, не спрашивая согласия, знаменитых экономистов – и ученых, и тех, кто занимается претворением экономической политики в жизнь, и экономических обозревателей ведущих изданий – всех, кто выступает за использование корректирующего налогообложения.

Подавляющее большинство из тех, кто перечислен на сайте у Мэнкью, согласны с идеей существенного повышения налогов на бензин. Одно только странно – причины они называют совершенно разные. Алан Гринспен, в целом сторонник низких налогов – «Экономику двигают прежде всего стимулы!», выступает за повышение налогов на бензин, потому что беспокоится об энергетической безопасности Америки. Гражданам не так уж сложно потреблять поменьше бензина – просто продать мощный джип и купить машину, расходующую меньше топлива. А Эл Гор, бывший вице-президент США, – потому что автомобили загрязняют окружающую среду. Так уж сложилось, что борьба с загрязнением – главная забота сторонников корректирующих налогов.

На местном и государственном уровне с загрязнением как-то разбираются: все-таки здесь, в отличие от дорожного движения, заинтересованных в коррекции – миллионы, а противников – единицы. (Пусть эти противники и готовы тратить немалые деньги, чтобы лоббировать снижение ставки корректирующего налога.) В случае же загрязнения атмо-

сферы, которое касается всех стран, а не только той, в которой расположена «грязная» фирма, – проблемы возникают не столько с определением ставки налога, сколько с обеспечением выполнения договоренностей. Именно поэтому для борьбы с парниковыми газами, предположительно влияющими на глобальное потепление, создан специальный механизм – Киотский протокол. Дело не столько в «ставке» пигувианского налога, сколько в механизме, позволяющем перекладывать вопрос о том, кто и сколько может загрязнять, с плеч межгосударственных органов на рынок. Но и без «Киото», если кому-то нужно изменить мир, пигувианские налоги – хороший способ. Во всяком случае, не такой жестокий, как смертная казнь или вечная ссылка за ношение бороды.

Урок № 8
Учет поголовья взяточников
^{Неэффективность государственного управления можно измерить}

Пятнадцать лет назад о таком проекте никто и не думал. В 1998 году, когда данные были собраны впервые, никто не рассчитывал, что он продлится так долго и окажется столь успешным. Через десять лет, в 2008 году, проект, в рамках которого исследовательский отдел Всемирного банка собирает все мировые рейтинги качества государственного управления в одном месте, хотели закрыть. Не потому, что результаты не вызывают доверия. Как раз нет: просто некоторым странам не нравится, что качество государственного управления в них оценивается невысоко.

Если бы проект не был успешным, то на его результаты никто не обратил бы внимания и никто бы не старался его закрыть. Неэффективные программы в международной организации могут существовать годами. Но в 2008 году девять стран, включая Россию, Китай, Мексику и Аргентину, обратились к руководству банка с требованием прекратить выпуск и распространение отчета «Показатели эффективности государственного управления». Спор, по существу чисто политический, ведется внешне как научный. Дело якобы не в том, что какие-то страны не устраивает занимаемое ими место в рейтинге, а в том, что рейтинг составлен недостаточно компетентно.

Исследовательский отдел Всемирного банка должен быть, как жена Цезаря, вне подозрений. Но в том-то и состоит несчастное свойство любого содержательного рейтинга, что дать первое или даже второе-третье место сразу всем совершенно невозможно. Тем более что «показатели эффективности управления» не придумываются в банке. Все, что делают исследователи, – сводят в индексы результаты всех работ, которые они могут найти, – от научных статей до аналитических записок, которые пишут в инвестбанках по заказу крупных клиентов.

Что, собственно, хотели запретить представители девяти стран? Собирать и сравнивать рейтинги, которые составляют по самым разным поводам и по самым разным заказам самые разные организации по всему миру. Их делают эксперты, и ими интересуются инвесторы. Индивидуальных инвесторов, конечно, волнует не только место в индексе, но и многочисленные подробности, однако для крупных фондов, решающих, куда – в Россию или в Бразилию – разместить свои средства, рейтинги экономического развития и предпринимательского климата значат много. A что это за рейтинги?

Во-первых, те, которые составляют международные агентства – Всемирный экономический форум и Gallup по опросам граждан и фирм. Во-вторых, рейтинги, которые публикуют банки и агентства, занимающиеся содействием экономическому развитию, такие как Европейский банк реконструкции и развития. Сюда же входят отчеты американских правительственных агентств, занимающихся экономикой развития. В-третьих, рейтинги неправительственных организаций – Freedom House, «Репортеры без границ» и т. п. Наконец, четвертую категорию составляют все мыслимые бизнес-издания, занимающиеся подсчетом страновых рисков.

Отчет о качестве управления, который подготовили сотрудники Всемирного банка, ранжирует страны по шести параметрам: 1) учет мнения населения и подотчетность государственных органов, 2) политическая стабильность и отсутствие насилия, 3) эффективность работы правительства, 4) качество законодательства, 5) верховенство закона и 6) борьба с коррупцией. Если спросить экономиста, насколько важны эти характеристики для развития бизнеса, он пожмет плечами: конечно, все они важны.

Собственно, в том, что качество управления – важнейший фактор экономического развития, никто и не сомневается. Вот только что такое качественное управление, непонятно: если всей экономикой в стране командует правительство, то оно может делать это и плохо, и хорошо. И напротив, отсутствие государственного регулирования может быть как разумным выбором ответственных политиков, так и следствием полного хаоса в госсекторе. Даже коррупция, являющаяся, с точки зрения экономиста, чуть ли не универсальным злом, может свидетельствовать о том, что в стране все-таки существуют какие-никакие государственные органы.

Фил Кифер, ведущий экономист Всемирного банка, когда я попросил его помочь разобраться в сути предъявляемых рейтингу претензий, написал, что при сборе этих данных возникают несколько проблем. Две по существу и одна политическая. Первая существенная проблема состоит в том, что управление – чрезвычайно многомерное понятие. Сведение его даже к шести параметрам – задача очень сложная и требующая решения множества мелких сопутствующих задач. Нужно исключить «пересечения» – если индексы, составленные разными исследователями, используют одни и те же первичные данные, то следует позаботиться о том, чтобы эти данные учитывались только один раз. Идея работы Кауфмана и Ко[23]23
  Например: Kaufmann D., Kraay A., and Mastruzzi M. Governance Matters VII. Aggregate and Individual Governance Indicators 1996–2008. World Bank, Policy Research Working Paper 4978, June 2009.


[Закрыть] как раз и состояла в том, что если взять все доступные базы данных и правильно исключить «пересечения», то случайные ошибки или индивидуальная тенденциозность одних исследователей будут компенсированы другими.

Вторая проблема состоит в том, что трудно определить, что такое вообще качество государственного управления. С высоты птичьего – то есть политологического – полета, в Китае нет выборов и, значит, нет наиболее эффективного государственного устройства – демократии. Китайские же руководители, наоборот, считают, что более совершенной административной системы в их стране и придумать невозможно. Нужен учет мнения населения? Вот, пожалуйста, партийный комитет. Нет подотчетности? Так вот чиновников расстреливают за коррупцию. Когда китайские исследовательские центры догадаются составить рейтинг стран с учетом числа посаженных в тюрьму коррупционеров и Всемирному банку придется и эти данные включать в свои агрегированные показатели, Китай получит куда более высокое место. Если, конечно, его не опередит, благодаря тому же самому показателю, какая-нибудь «исламская демократия», в который всякий человек, отличающийся взглядами от отцов революции, отправляется в тюрьму как «коррупционер».

Наконец, политическая проблема заключается в том, что любой разговор о качестве управления воспринимается внутри страны куда острее, чем разговор о достоинствах и недостатках системы здравоохранения или образования. В России, конечно, даже мнение о том, что мороженое, произведенное по заграничной технологии, вкуснее местного, может вызвать резкую реакцию, но во многих развивающихся странах охотно соглашаются с тем, что их уровень развития в той или иной сфере не особенно высок. Только не в части государственного управления!

Главной сенсацией отчета Всемирного банка за 2007 год стал рывок африканских стран. Дело даже не в том, что в нем наглядно опровергается стереотип, согласно которому Африка обречена на многие десятилетия экономической стагнации. Истории о том, что африканский климат не так губителен для инвесторов, как казалось еще десять лет назад, в последнее время заполнили газеты. Отчет заставляет смотреть на страны пристальнее: различать, скажем, Нигер и Нигерию. Может быть, стоит присмотреться к Танзании, Либерии, Руанде и другим странам, существенно улучшившим свои показатели в последние годы. А вдруг это новые Тайвань, Таиланд и Сингапур, мировые лидеры по темпам экономического роста второй половины прошлого века?

Согласно отчету, и в развитых странах не так все гладко. Поскольку вероятность терактов – важный фактор индекса, политическая стабильность снизилась даже в Америке. А в развивающемся мире стабильность – вообще довольно редкое явление. Среди 10 стран с самым большим ВВП в мире Индия занимает последнее место по политической стабильности, и это при том, что демократию в Индии отрицать невозможно – на конкурентных индийских выборах голосует чуть ли не столько же людей, сколько во всех остальных демократических странах, вместе взятых! Низкое место говорит о том, что в странах, где давно нет военных переворотов, на индексе политической стабильности сильно сказываются вспышки регионального насилия. Невысокие показатели Испании с ее вечным баскским сепаратизмом, несмотря на все признаки стабильной демократии в течение двадцати последних лет, подтверждают эту гипотезу.

Однако восприятие того, насколько высок или низок рейтинг, зависит не только от места страны, но и от того, с кем ее сравнивают. По всем шести показателям Россия значительно отстает от уровня стран с похожим уровнем подушевого дохода. Правда, еще одна страна из той же группы выступает еще хуже – это Венесуэла. Тут случай особый: в отличие от нашей страны, где относительно оптимальности сложившегося соотношения демократии и диктатуры у экономистов нет единства, с политикой президента Чавеса все ясно. Если индексы качества управления, подсчитанные специалистами Всемирного банка, хоть чего-нибудь стоят, Венесуэла катится к экономической катастрофе. Впрочем, это вроде бы и так понятно.

Самый обидный для нас результат получается, если рассматривать такую группу для сравнения: 10 стран с самым большим валовым продуктом. Здесь наша страна занимает по трем позициям из шести предпоследнее место с конца, а по остальным трем – последнее. То есть не так просто сказать, что у нас хуже – подотчетность государственных органов или эффективность работы правительства, качество законодательства или борьба с коррупцией. Все хуже.

Зато если взять другую сравнительную группу – страны СНГ, то картина меняется. Россия чаще оказывается в верхней половине списка. Впрочем, надо учитывать, что стран со столь же высоким подушевым ВВП в СНГ просто нет. Кроме того, чем ниже в рейтингах стоит страна, тем больший разброс между шестью параметрами. Например, Белоруссия, в которой свободных выборов не было уже больше десяти лет, лидирует среди стран СНГ по политической стабильности и занимает третье место с конца по «учету мнения населения».

Чтобы понять, почему развивающиеся страны недовольны местами в рейтинге качества государственного управления, надо знать, как устроен Всемирный банк. Бюрократы фактически поделены на национальные кланы, причем неформальное влияние родных правительств распространяется куда дальше, чем положено. Например, директор от Китая решает судьбы не только своих подчиненных, но и всех китайцев, работающих в Банке. Единственное место, куда это влияние не должно, по идее, простираться, – это исследовательский отдел, который как раз и готовил отчет.

_{РАВНЕНИЕ НА КИТАЙ}

_{По пяти критериям из шести российское государство серьезно уступает китайскому. По двум – чуть отстает от Нигерии}[24]24
  На вертикальной оси – процент стран, у которых данный показатель хуже. 0 соответствует стране с худшим показателем, 100 – с лучшим.


[Закрыть]

Работа Дэнни Кауфмана со товарищи, авторов отчета Всемирного банка, состоит в том, чтобы, ничего не изобретая, правильно агрегировать все доступные показатели. Конечно, рейтинги, составленные независимыми организациями и, тем более, конкурентами, могут говорить одно и то же. Потому что они, насколько это возможно, отражают одну и ту же реальность! Впрочем, у того, кто видит во всем руку «мировой закулисы», та же самая картина свидетельствует как раз об обратном. Если Economist Intelligence Unit и Gallup говорят одно и то же, значит, они просто выполняют задание одного «центра»…

Да, для тех, у кого весь мир делится на собственно Россию, Запад и Остальной Мир, нет ничего странного в том, что отчет, в котором собраны результаты работы сотен экономистов, рассматривается как оружие, направленное против нашей страны. И правда – в этом примитивном мире, где всего два глобальных игрока и окружающее их болото, и Goldman Sachs, и журнал Economist, и департамент международного развития правительства США, и неправительственные «Репортеры без границ» – просто разные личины одной и той же силы. Паранойя? Что ж, недаром было как-то объявлено, что в России будет составляться свой собственный рейтинг свободы и демократии – в пику Freedom House, место в рейтинге которой нас не устраивает. Надо, видимо, и собственные Олимпиады и чемпионаты мира по футболу проводить, чтобы всегда занимать высокие места.

В 2008 году скандал, вызванный письмом девяти стран, только добавил интереса к научной, в сущности, публикации. На обложке прямо написано, что результаты этого исследования никак не сказываются на решениях Банка о предоставлении кредитов разным странам. Зачем, спрашивается, нужно делать такое исследование, которым нельзя пользоваться для внутренних целей? Для того чтобы страны, читая относящиеся к ним разделы отчета, могли учесть критику и сравнить себя с другими.

Улучшение в качестве управления, говорится в тексте отчета, существенно отражается на благосостоянии граждан. Если страна переберется из нижней четверти рейтинга качества управления в середину, это соответствует увеличению подушевого дохода вчетверо. Примерно во столько же раз снижается младенческая смертность и неграмотность. При этом анализ динамики – работа-то ведется уже десять лет – показывает, что зависимость именно такова: богатство и процветание следуют за улучшением качества управления, а не на-

оборот. Это лишь подтверждает то, о чем специалисты, занимающиеся экономикой развития, твердят последние годы: качество управления определяет скорость экономического развития.

Отдельной стране, чтобы увеличить благосостояние в 2–3 раза, нужно, оказывается, не так много. Например, перейти от уровня Мьянмы до уровня Казахстана (ну, или, соответственно, от Казахстана до Индонезии или от Индонезии до ЮАР) в рейтинге «учет мнения населения» или от Сомали до Нигерии в рейтинге «власти закона». Разве это так трудно?

Остается обратить внимание на парадокс. Именно в тех странах, где внутренняя риторика целиком построена на том, что экономические успехи связаны именно с правильным государственным управлением экономикой – в Белоруссии, в России, в Китае, – правительства недовольны низкой оценкой их деятельности и считают свой метод управления оптимальным. Там же, где политики и общество считают, что экономические успехи зависят прежде всего от совместных усилий граждан, никто особенно не жалуется.