Текст книги "Миротворчество ООН: от истоков к современности"

1.3. Механизмы финансирования миротворческих операций ООН

Одна из центральных проблем формирования операций по поддержанию мира на современном этапе – вопрос финансирования миротворческой деятельности под эгидой ООН. В процессе реформирования миротворчества нельзя обойти проблемы, связанные с оптимизацией и целесообразным использованием средств, вложенных странами-донорами.

Несмотря на то что, согласно статье 17 Устава ООН[158]158
  Устав ООН [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://www. un.org/ru/about-us/un-charter (дата обращения: 28.02.2024).


[Закрыть], каждое государство – член ООН обязано вносить определенный денежный взнос, в том числе и на миротворческие цели, до сих пор сохраняется ряд нерешенных вопросов, связанных со своевременностью взносов и оптимизацией расходования полученных средств.

В целом процесс реформирования инструментария ООН в области финансирования миротворческой деятельности развивался поступательно. Среди предложений относительно способов финансирования миротворческих операций ООН стоит выделить рекомендации, сформулированные бывшим Генеральным секретарем ООН Б. Бутрос-Гали в 1992 году в докладе «Повестка дня для мира». Они включают: предложение о взимании процентов со стран – членов ООН, вовремя не выделивших взносов в бюджет; создание специального фонда для добровольных взносов, средства которого формировались как за счет долевых, так и за счет добровольных взносов; учреждение гуманитарного оборотного фонда в размере 50 млн долл. США для аккумуляции средств на случай возникновения гуманитарной катастрофы. Помимо этого, Генеральный секретарь Б. Бутрос-Гали озвучил в докладе идею предоставления Генеральному секретарю ООН специальных полномочий на осуществление необходимых закупок на коммерческой основе в случае недостатка финансовых средств[159]159
  Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf7t oken=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).


[Закрыть]. Данные предложения оказали положительный эффект на генезис аппарата по финансированию миротворческой деятельности ООН.

Так, некоторые вышеупомянутые инициативы были расценены как достаточно рациональные и нашли свое отражение в формировании современного механизма финансирования операций по поддержанию мира под эгидой ООН. На сегодняшний день имеется отлаженная схема финансирования миротворческих операций по поддержанию мира. После принятия Советом Безопасности решения о развертывании операции ООН формирует отдельный фонд и счет для данной миссии. Среди основных способов финансирования операций по поддержанию мира стоит выделить обязательные взносы стран-участниц в соответствии со шкалой взносов, отчисления из регулярного бюджета ООН и добровольные пожертвования. Наименьшую долю в бюджете составляют добровольные поступления – взносы от стран – членов ООН. Так, в 2015–2015 годах они составили менее 6,5 млн долл. США, 0,08 % от суммарных расходов ООН на поддержание мира соответственно[160]160
  Coleman К.Р. The Political Economy of UN Peacekeeping: Incentivizing Effective Participation. Providing for Peacekeeping series. № 7. New York: IPI, 2014. P. 6.


[Закрыть]. В данном контексте целесообразным представляется проведение более активной кампании по привлечению средств от добровольных доноров на благо развития миротворческих операций.

Генеральный секретарь формирует предложения относительно финансирования операции и представляет их в Консультативный комитет по административным и бюджетным вопросам. После всестороннего анализа и доработки Комитет представляет рекомендации Пятому комитету Генеральной Ассамблеи ООН для окончательного утверждения.

Ежегодно Консультативный комитет по административным и бюджетным вопросам проводит сессию, посвященную всестороннему изучению использования средств, направленных на операции по поддержанию мира под эгидой ООН, на основе материалов, предоставленных руководителями операций по поддержанию мира. Годовой бюджет операций утверждается на период с 1 июля текущего года по 50 июня последующего.

Каждая операция по поддержанию мира имеет свой собственный бюджет и счет, которые отражают оперативные расходы, включая затраты на транспорт и материально-техническое обеспечение, а также расходы на персонал в форме заработной платы. В конце финансового цикла по каждой ОПМ представляется отчет о деятельности, в котором отражено фактическое использование ресурсов. Этот документ также рассматривает и утверждает Генеральная Ассамблея [161]161
  Операции ООН по поддержанию мира [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://peacekeeping.un.org/ru/how-we-are-funded (дата обращения: 24.12.2023).


[Закрыть].

Денежные взносы согласовываются государствами-членами через механизм Генеральной Ассамблеи и формируются с учетом экономического положения конкретных стран. При этом каждые 3 года ООН проводит тщательный анализ ставок по взносам в бюджет операций по поддержанию мира, учитывая уровень экономического развития. Вместе с тем большинство государств – членов ООН с момента проведения первых операций не проявили должную инициативу по вопросу финансового обеспечения.

Как отмечает исследователь А.В. Загорский, отказ в финансировании Первых чрезвычайных вооруженных сил ООН и операций в Конго в 1956 году и 1960 году со стороны постоянных членов Совета Безопасности ООН (СССР и Франции) «поставил организацию на грань финансового кризиса»[162]162
  Загорский А.В. Миротворчество и международное управление региональной безопасностью. М.: ИМЭМО РАН, 2015. С. 54.


[Закрыть].

ООН приступила к поиску возможных путей выхода из затруднительного положения. В 1970-е годы во время функционирования вторых Чрезвычайных вооруженных сил ООН на Ближнем Востоке впервые было принято решение сформировать адаптированную шкалу взносов в бюджет ООН с учетом экономического положения государств-членов, выделив следующие группы стран: постоянные члены Совета Безопасности ООН, экономически развитые страны, не являющиеся постоянными членами Совета Безопасности ООН, и две другие группы стран с менее развитой экономикой[163]163
  Резолюция 3101 (XXVIII). Финансирование Чрезвычайных вооруженных сил ООН. 11 декабря 1973 года. Генеральная Ассамблея. 28-я сессия. Резолюции, принятые по докладам Пятого комитета. С. 159–160 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://www.un.org/ru/ga/28/docs/28res.shtml (дата обращения: 28.02.2024).


[Закрыть].

Предполагалось, что наибольшую долю расходов будут покрывать постоянные члены Совета Безопасности ООН. Позже, в начале XXI века, данный механизм был подтвержден на уровне Генеральной Ассамблеи ООН[164]164
  Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей по докладу Пятого комитета (А/55/712). Документ A/RES/55/235. 30 января 2001 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://undocs.org/Home/Mobile? FinalSymbol=A%2FRES%2F55%2F235&Language=E&DeviceType=Desktop&LangRequested=False (дата обращения: 28.02.2024).


[Закрыть]. Основы данной модели нашли свое отражение в системе финансирования, функционирующей по сегодняшний день.

Исходя из данных (Приложение Б), можно сделать вывод о том, что некоторые постоянные члены Совета Безопасности ООН, в частности США и Китай (входящие в категорию А), платят наибольшие взносы в бюджет операций по поддержанию мира. При этом в течение 3 лет ставка по взносам группы А меняется по системе надбавок, тогда как у стран группы В (прочие государства с развитыми экономиками, не являющиеся постоянными членами Совета Безопасности ООН) данный показатель остается постоянным. Например, в 2013 году ставка Китая по взносам в бюджет операций по поддержанию мира – 6,641 %, в 2016 году данный показатель увеличился в 1,5 раза и достиг 10,29 %. Однако наибольшая доля финансовых обязательств лежит на США. На протяжении исследуемого периода данный показатель оставался неизмененным, составляя порядка 28 % от общего бюджета (2,18 млрд долл. США.). Вместе с тем США не всегда своевременно направляют соответствующие взносы. Президент Д. Трамп пересмотрел подходы к финансированию бюджета ООН, что привело к сокращению выделяемых американцами средств и увеличению долга. Так, в 2021 году задолженность в бюджет миротворческих операций достигла 1,3 млрд долл. США, в бюджет ООН – 1,16 млрд долл. США[165]165
  Edith М. Lederer. China goes after US over more than $1 billion owed to the UN [Electronic resource] // Official website Apnews. – URL: https://apnews.com/article/014 lbaf6080b228fdlff62212a49b54a (accessed: 20.12.2023).


[Закрыть]. Такие прецеденты чреваты имиджевыми потерями ООН. В то же время, несмотря на задолженность, значительное число сотрудников Секретариата ООН в штаб-квартире в Нью-Йорке являются гражданами США.

Российская Федерация вносит своевременный вклад в дело поддержания мира. С 2013 года процентная ставка Российской Федерации увеличилась на 0,865 % и составила 4,01 % в 2016 году. В этой связи хотелось бы упомянуть, что во времена холодной войны ставка Советского Союза составляла 12 % от общего объема бюджета ООН. В 2018 году доля Российской Федерации была лишь 3,99 %, что в 3 раза меньше прежних показателей, в 2020–2021 годах – 3,04 %. Тем не менее, несмотря на относительно небольшой взнос, исследователи отмечают: «в отличие от ряда более крупных доноров Россия, как правило, выплачивает положенные средства в полном объеме и вовремя, что способствует ее внешнеполитическому имиджу обязательного партнера»[166]166
  Проблемы эффективности и реформы системы международных многосторонних институтов / И.В. Андронова, Н.В. Данильцев, В.И. Зуев, М.В. Ларионова, С.А. Медведев, Т.А. Мешкова, Ю.М. Почта, В.М. Шумилов. М.: Изд-во ТЕЙС. 2007. С. 46.


[Закрыть]. А.А. Громыко указывает на то, что «взносы Китая и России в бюджет ООН несоизмеримы с тем влиянием, на которое они в этой организации претендуют» [167]167
  Громыко А.А. Вызовы XXI века и Организация Объединенных Наций. М.: ЛЕ-НАНД, 2012. С. 42.


[Закрыть].

В 2021–2022 годах шкала взносов на операции ООН по поддержанию мира выглядела следующим образом[168]168
  Операции ООН по поддержанию мира [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://peacekeeping.un.org/ru/how-we-are-funded (дата обращения:
  24.12.2023).


[Закрыть]:

1. США-27,89 %;

2. Китай-15,21 %;

3. Япония – 8,56 %;

4. Германия – 6,09 %;

5. Великобритания – 5,79 %;

6. Франция – 5,61 %;

7. Италия – 3,3 %;

8. Россия – 3,04 %;

9. Канада – 2,73 %;

10. Республика Корея – 2,26 %.

В декабре 2023 года Российская Федерация перевела 52 954 039 долл. США в качестве выплаты начисленных на Россию взносов в бюджеты:

• Вооруженных сил ООН по поддержанию мира на Кипре;

• Временных сил ООН по обеспечению безопасности в Абьее;

• Миссии ООН по проведению референдума в Западной Сахаре;

• Миссии ООН по стабилизации в Демократической Республике Конго;

• Миссии ООН в Южном Судане;

• Многопрофильной комплексной миссии ООН по стабилизации в Центральноафриканской Республике;

• Отделения ООН по поддержке в Сомали;

• Сил ООН по наблюдению за разъединением (Голаны)[169]169
  Российская Федерация выплатила взносы в бюджеты операций ООН по поддержанию мира [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/news/3281223p (дата обращения: 27.01.2024).


[Закрыть].

Анализируя процесс финансирования миротворческих операций с точки зрения теоретических подходов к межгосударственному сотрудничеству, стоит отметить, что страны – члены ООН, вкладывающие миллионы долларов в миротворчество, на первый взгляд пытаются противостоять дестабилизации системы международных отношений, участвуя в урегулировании локальных кризисов, что в некоторой степени коррелирует с положениями либеральной парадигмы. В то же время сотрудничество может быть рассмотрено как способ достижения множества других целей. Государства – члены ООН путем вливания финансовых ресурсов имеют возможность увеличить свой вес в организации, что соответствует скорее логике реализма. С другой стороны, как отмечает исследователь М. Финнемор, международные институты способны «подсказывать» государствам-участникам выбор «приемлемой» внешнеполитической линии в условиях современных реалий. Например, выделение финансовых ресурсов на борьбу с нищетой в Африке не способствует реализации национальных интересов стран. Однако государства предпринимают соответствующие шаги, обеспечивающие их защищенность от порицаний и позволяющие сохранить позитивный имидж в глазах международного сообщества[170]170
  Finnemore М. National Interests in International Society. New York: Cornell University Press, 1996. P. 129.


[Закрыть].

Бюджет операций ООН по поддержанию мира на 2016–2017 гг. составил 7,87 млрд долл. США (что на 0,4 млрд долл. США меньше, чем бюджет на 2015–2016 гг.)[171]171
  Резолюция Пятого комитета Генеральной Ассамблеи ООН А/С.5/70/24, принятая 22 июня 2016 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: http://undocs.Org/ru/A/C.5/70/24 (дата обращения: 28.02.2024).


[Закрыть]. Данная динамика представлена на графике (Приложение В), в котором четко прослеживается существенный скачок с 5,24 млрд долл. США в 2006–2007 гг. до пикового показателя в 8,46 млрд долл. США в 2014–2015 гг. Данный феномен объясняется прежде всего увеличением контингентов миротворческих миссий в связи с учреждением новых операций по поддержанию мира, в частности, в Африке (Миссия ООН по стабилизации в Демократической Республике Конго, Временные силы ООН по обеспечению безопасности в Абьее, Многопрофильная комплексная миссия ООН по стабилизации в Мали, Многопрофильная комплексная миссия ООН по стабилизации в Центральноафриканской Республике). Тем не менее финансирование операций по поддержанию мира ООН постепенно сокращается (бюджет на 2023–2024 гг. составляет 6,05 млрд долл. США). Это связано с тем, что за последние 8 лет завершились дорогостоящие ОПМ в Кот-д’Ивуаре (2017 г.), Либерии (2018 г.), Судане (Дарфуре, 2020 г.) и Мали (конец 2023 г.). Стоит отметить, что Орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия на Ближнем Востоке (ОНВУП) и Группа военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане (ГВНООНИП) финансируются из средств регулярного бюджета ООН[172]172
  Операции ООН по поддержанию мира [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://peacekeeping.un.org/ru/how-we-are-funded (дата обращения: 24.12.2023).


[Закрыть].

До сих пор возникают вопросы относительно размеров взносов стран-доноров, оценки реально израсходованных средств на ту или иную операцию, а также поиска дополнительных путей и источников финансирования.

После завершения холодной войны основными статьями расходов ООН на миротворческие цели являлись содержание миротворческих контингентов и гуманитарная помощь. И.М. Крупнянко отмечает: «Расходы по всем этим основным направлениям увеличились (с учетом инфляции) за 1990-е годы более чем в 10 раз и составили в суммарном выражении около 20 млрд долл.»[173]173
  Крупнянко И.М. Эволюция миротворческой деятельности ООН в новой системе международных отношений: опыт операций по поддержанию мира в Камбодже и на Восточном Тиморе: дис…. канд. ист. наук: 07.00.15 – История международных отношений и внешней политики. М., 2008. С. 181.


[Закрыть]. Это объясняется прежде всего тем, что после распада биполярной системы на карте появилось множество конфликтов и, как следствие, увеличилось количество миротворческих операций под эгидой ООН. Позже в связи с развитием миростроительной деятельности стали выделяться средства на восстановление инфраструктурных объектов и т. д.

При этом затраты на некоторые операции так и не нашли отражения в конечном варианте бюджета ООН в связи с тем, что вопросы финансирования взяли на себя страны, направляющие миротворческие контингенты исходя из национальных интересов и внешнеполитического курса. Яркими примерами являются операции «Возрождение надежды» и «Продолжение надежды» в Сомали в 1992–1995 годах. Вашингтон затратил порядка 1 млрд долл. США на проведение данных операций, которые так и не достигли своих целей [174]174
  Brown М., Rosecrance R. (eds.). The Costs of Conflict: Prevention and Cure in the Global Arena. New York: Carnegie Corporation of New York, 1999. P. 101–102.


[Закрыть].

И.М. Крупнянко отмечает: «В среднем на 1 доллар, затраченный на проведение миротворческих миссий ООН, в мире расходуется 349 долл, на военные нужды»[175]175
  Крупнянко И.М. Эволюция миротворческой деятельности ООН в новой системе международных отношений: опыт операций по поддержанию мира в Камбодже и на Восточном Тиморе: дис…. канд. ист. наук: 07.00.15 – История международных отношений и внешней политики. М., 2008. С. 183.


[Закрыть]