Текст книги "Участие общественных коллегиальных органов управления в социальных услугах. Российский и зарубежный опыт"

Раздел 3
Практика формирования и деятельности общественных коллегиальных органов в социальной сфере: зарубежный и российский опыт

Глава 1. Общественные коллегиальные органы управления как формы общественного участия в социальной сфере: зарубежный опыт

Коллегиальные общественные органы в системе образования, здравоохранения и социальной защиты в разных странах имеют разные названия: школьные советы, попечительские советы, управляющие советы, наблюдательные и т. п. Различия в названиях не имеют выраженных особенностей в сфере полномочий или организации деятельности, а скорее связаны со сложившейся практикой. И, наоборот, органы с однотипным названием могут существенно различаться по задачам и полномочиям.

Например, школьные советы в образовательных учреждениях в некоторых странах являются органом с совещательной функцией. В других – органами с определенными полномочиями в принятии решений, которые вместе с руководителем школы отвечают за текущую работу школы. В третьей группе стран школьные советы обладают полномочиями школьного управления. Их состав также отличается по странам. Так, например, в то время как родители представлены во всех школьных советах, то представители местных органов управления образованием приглашаются в него не всегда.

Учитывая данные особенности формируемых коллегиальных общественных органов в организациях систем образования и здравоохранения, для целей настоящего исследования употребляется наиболее традиционное общее родовое название – «общественные советы», а в сфере социальной защиты – «наблюдательные советы».

В учреждениях образования в США общественные советы формируются в зависимости от уровня образования, могут быть организованы как школьные, так и попечительские советы.

Исследование Центра государственного образования Национальной ассоциации школьных советов США[72]72
  NSBA’s Center for Public Education, Eight characteristics of efective school boards, 2011.


[Закрыть] показало, что эффективные школьные общественные советы обладают следующими восьмью характеристиками.

1. Они в большей степени нацелены на высокие достижения учащихся и качество обучения и ставят четкие цели по достижению запланированных показателей. Четкая постановка целей и последовательное достижение поставленных целей помогает школьным общественным советам более эффективно достигать повышения успеваемости обучающихся. При этом важно, чтобы были не только четко поставлены цели, но и определены конкретные мероприятия по их достижению, связанные с совершенствованием учебных программ, процесса обучения, оценки учащихся, а также повышением квалификации сотрудников.

2. Осведомлены о способностях к обучению своих учеников и возможностях школы к обучению учащихся на высоком уровне. Исследования[73]73
  LaMonte H., Delagardelle M., and Vander Zyl Т. The Lighthouse Research: Past, Present and Future: School Board Leadership for Improving Student Achievement. Des Moines, IA: Iowa School Boards Foundation, Information Briefng, April 2007. Vol. 1, № 9; Rice R., Delagardelle M., Buckton M., fons C, Lueders W., Vens M.J., Joyce В., Wolff., Weathersby f. The Lighthouse Inquiry: School Board/Superintend. 2001.


[Закрыть] показывают, что если школьные общественные советы в школах с высоким уровнем успеваемости учащихся ищут возможности и разрабатывают мероприятия для повышения успеваемости всех учеников, вне зависимости от их начального уровня, то в школах с низким уровнем успеваемости учащихся они склонны искать причину низкой успеваемости в таких факторах как бедность, недостаток родительской поддержки, отсутствие мотивации у учащихся и т. д.

3. Имеют четкую систему отчетности, тратят меньше времени на решение оперативных вопросов и уделяют большее внимание вопросам повышения успеваемости учащихся.

4. Сотрудничают с педагогами и работниками школы и местным сообществом, а также другими заинтересованными сторонами для формирования и достижения поставленных целей.

5. Проводят мониторинг результативности деятельности школы и используют полученную информацию для повышения результативности.

6. Поддерживают ресурсы для достижения целей.

7. Основаны на тесном сотрудничестве и взаимном доверии членов Совета.

8. Принимают участие в программах развития, подготовки кадров, формируют систему знаний и ценностей и прилагают усилия по совершенствованию учреждения.

Несколько иные функции у общественных советов вузов. Например, общественный совет университета в США несет ответственность за формулировку миссии университета, принимает меры для достижения поставленных целей, решения о количестве и природе факультетов, научных центров и других структурных подразделений университета, решает вопросы о специальностях и квалификациях, присваиваемых университетом. Содержание его деятельности в области образовательной политики охватывает такие ее аспекты, как анализ учебных планов, исследовательских программ, прогнозов о приеме в институт, планов повышения квалификации профессорско-преподавательского состава, планов реконструкции и ремонта зданий и обновления оборудования, финансовых планов. Общественный совет университета также оценивает деятельность главного администратора университета, проводит оценку качества предлагаемых университетами учебных программ, оценку эффективности использования физических и интеллектуальных ресурсов университета. Совет осуществляет выработку стратегических целей университета, и проводит контроль соответствия целей структурных подразделений университета общим стратегическим целям. Он участвует в кадровой политике, осуществляет контроль над материальными средствами, а также в формировании политики по привлечению инвесторов и доноров. Общественный совет университета утверждает бюджет университета и следит за его исполнением.

Ниже представлены особенности функционирования школьных советов в Великобритании, Дании, Германии и Франции[74]74
  Пинский А.А. Школьные советы в странах ЕС. http://www.gouo.ru/inform/practice2/mo7.pdf


[Закрыть].

Органы общественного управления школой как обязательное явление были утверждены в Великобритании законом в 1986 г. Полномочия органов управления ограничивались назначением директора и совещательными функциями в отношении содержания образования. С 2002 г. наиболее успешным органам управления школой разрешено брать ответственность за деятельность не одной школы, а нескольких. Если рядом с успешной школой находится слабая школа, то полномочия управления слабой школой могут быть переданы органу управления сильной школы. В общественный совет школы входят представители родителей, учителей, директор, представители местных органов управления, местного сообщества, партнерских и спонсорских организаций. В состав совета входят от 15 до 20 человек, в зависимости от размера учебного заведения. Представители из числа родителей в совете должны составлять не менее одной трети общего состава. Они должны избираться общешкольным собранием. Представители штата школы в совете должны составлять не более одной трети: это, как правило, директор и учитель. Одну треть составляют представители местных органов управления, которые назначаются данными органами управления, и представители местного сообщества, которые назначаются общественным советом школы. Последние должны проживать в административном округе, где находится школа, и не входить в число представителей родителей, штата школы и представителей местных органов управления. Представители партнерских организаций номинируются родителями и утверждаются советом. Представители спонсоров номинируются спонсорами, которые оказали значительную помощь школе. Совет выбирает председателя, которым не может быть директор или учитель.

Общественный совет школы обладает следующими полномочиями:

– участвует в кадровой политике школы;

– отвечает за распределение бюджета школы, в частности на расстановку приоритетов при расходовании средств на материально-техническое обеспечение учебного процесса и содержание здания;

– отвечает за учебную программу школы (за пределами времени, отводимого на исполнение обязательного национального учебного плана, может распоряжаться оставшимися часами);

– устанавливает правила школьной жизни (правила поведения учащихся, введение или отмену школьной формы).

Члены совета не могут делегировать свои полномочия, касающиеся процедурных вопросов регулирования его деятельности (установления полномочий и функций совета, назначения его членов, и т. п.); стратегических вопросов развития школы: одобрение перспективных направлений деятельности школы, утверждение ежегодных отчетов о деятельности школы, одобрение предложений о закрытии, изменении статуса школы, одобрения бюджета школы, объемов набора детей в школу, обеспечения баланса в обсуждении политических вопросов определения и пересмотра политики в области оплаты образовательных услуг, организации апелляций по поводу увольнения с работы; а также вопросов развития услуг: условий приема детей в школу, определения процедур апелляции по приему в школу, определения длительности занятий, семестров и школьных каникул, решений о проведении коллективных религиозных мероприятий, дисциплинарных требований в школе, принятия и пересмотра типовых договоров между школой и родителями, обеспечения адекватного курса сексуального воспитания.

Некоторые функции совета могут быть делегированы отдельным комитетам совета, например функции: по определению стандарта посещаемости занятий, стандартов достижений учащихся, по принятию решений по поводу помещений и оборудования и приему конкретных учащихся, функции по назначению и увольнению исполнительного секретаря совета или сек ретаря одного из комитетов совета.

Работу общественного совета школы контролирует общественность. Раз в год совет публикует годовой отчет о деятельности школы, куда включаются в том числе достигнутые и планируемые цели и показатели. Вслед за этим организуется общешкольное собрание, на котором родители учеников могут задавать вопросы по существу подготовленного доклада. Местные власти непосредственно не участвуют в управлении школой, но они проводят мониторинг результативности деятельности и контролируют расход бюджетных средств. В случае если управление школой неэффективно, если имеются случаи коррупции или академические показатели школы являются низкими и вызывают жалобы родителей, то местные власти могут послать письменное предупреждение директору и в общественный совет школы или в крайнем случае могут поменять органы управления школой.

Учитывая, что организация школьного образования в Дании является местным полномочием, совет каждой общины сам ставит задачи и условия перед общественным советом школы. Поэтому полномочия и функции общественного совета школы должны четко соответствовать задачам и условиям, поставленным перед ним Советом общины.

Из практики следует, что общественный совет школы определяет основные условия различных аспектов ее деятельности, среди которых: организация учебного процесса, определение количества учебных часов, перечень предметов по выбору, организация учебного процесса в отдельных классах, распределение обязанностей среди учителей и организация совместной работы школы и семьи. Общественный совет школы вырабатывает предложения по учебным планам и представляет их в Совет общины. Кроме того, он принимает школьный бюджет и утверждает использование различных учебных средств.

В Германии общественные советы школы занимаются различными аспектами школьной жизни и процесса обучения (организация школьного и хозяйственного распорядка, организация уроков и перемен, распределение помещений, меры охраны школьников, а также проведение школьных мероприятий), обсуждают общие вопросы педагогики и организации обучения (пригодность школьных учебников, обоснование классной и домашней работы, критерии оценок). Частично возможно участие их в принятии взаимосвязанных с этими сферами деятельности решений, среди которых – проведение школьных экспериментов. В отдельных федеральных землях эти органы разрабатывают, одобряют или отклоняют состав и деление школы, перевод школы в другое место или слияние с другой школой, а также проведение строительных работ, обеспечение оборудованием и снабжение школы. В некоторых землях общественные советы школы имеют право назначать руководителя школы.

Во Франции общественный совет коллежа (лицея) – это совещательный коллегиальный орган, в котором равным количеством голосов представлены местные выборные представители власти и администрация школы, преподаватели и технический персонал, учащиеся и их родители. Председателем общественного совета является директор школы. Совет не только выполняет консультативную функцию, но и правомочен принимать решения. Он утверждает правила внутреннего распорядка с тем, чтобы в школе соблюдались принципы светскости, плюрализма, терпимости и уважения к окружающим, постепенного приучения школьников к самостоятельности. Совет утверждает бюджет школы и определяет условия использования ее педагогической самостоятельности, осуществляемой в рамках национальных приоритетов и в соответствии с ними. Разрабатывая проект учебного заведения, учитывающий социальное окружение, состав учащихся, практикуемые методы обучения, имеющиеся средства и оптимальные методики, совет формулирует цели и контролирует действия, направленные на эффективное профессиональное ориентирование учащихся, снижение процента второгодничества, совершенствование технического обучения и т. д. Все решения общественного совета школы передаются представителям государства, местной администрации и учебного округа, чтобы те могли контролировать его деятельность.

Общественные советы учреждений здравоохранения отвечают за мониторинг результативности данных учреждений и надзор за принимаемыми в них решениями.

Изначально многие общественные советы в большей степени были сосредоточены на оценке финансовых показателей, чем на качестве предоставления медицинской помощи, оставляя эти вопросы в ведении медицинского персонала и администрации учреждений. Переход к возложению на общественные советы медицинских учреждений обязанностей по мониторингу качества предоставляемых медицинских услуг был обусловлен возрастающей вариацией в качестве предоставления медицинских услуг между учреждениями здравоохранения.

В настоящее время в Канаде и в США большое внимание уделяется повышению эффективности общественных советов в постановке целей, мониторинге результативности, качества медицинских услуг, поскольку существуют доказательства того, что эффективная работа общественных советов способствует повышению качества предоставляемых медицинских услуг.

Исследования показывают, что для повышения эффективности общественных советов необходим сбор информации, которая была бы легко интерпретируемой, позволяла оценивать результативность работы учреждений, отслеживать прогресс в достижении стратегических целей. В то же время во многих учреждениях общественные советы получают подробные отчеты о реализуемых медицинских программах с большим количеством показателей, не связанных непосредственно со стратегическими целями учреждения. Эффективной практикой работы общественных советов является построение системы показателей мониторинга результативности («dashboard approach»), связанных со стратегическими целями учреждения. Важно, чтобы система показателей не была перегружена излишними индикаторами и позволяла не только производить оценку прогресса в достижении поставленных целей, но и сравнивать результативность деятельности учреждения с другими учреждениями.

Опыт создания общественных советов в медицинских учреждениях в США свидетельствует о необходимости включения в их состав экспертов, имеющих навыки и опыт проведения оценки качества медицинских услуг. Так, в медицинских учреждениях Массачусетса и Нью-Джерси США существует позитивная практика обучения всех членов общественных советов медицинских учреждений оценке качества медицинских услуг[75]75
  Institute for Healthcare Improvement. (2008). Getting Started Kit: Governance Leadership «Boards on Board» How-to Guide. Cambridge, MA: IHI.


[Закрыть].

Необходимо отметить, что хотя не все члены общественных советов медицинских учреждений обязаны быть экспертами по оценке качества медицинских услуг, все они должны уметь оценить предоставляемые отчеты о качестве медицинских услуг и грамотно задать вопросы, касающиеся результативности работы учреждения. В то же время не везде этого удается достигнуть. Например, в отчете Канадских ученых, выполненном по заказу Канадского исследовательского фонда услуг здравоохранения[76]76
  Ross Baker G. et al. Efective governance for quality and patient safety in Canadian healthcare organizations, Report to Canadian Health Services Research Foundation and Canadian Patient Safety Institute, 2010.


[Закрыть], отмечается, что, несмотря на то что в Канаде существует значимая потребность в обучении членов общественных советов навыкам оценки качества и безопасности предоставления медицинской помощи, данная потребность не удовлетворяется должным образом.

В работе Каземека Е. и Перегрин М.[77]77
  Kazemek E. Α., Peregrine M. W. Health care boards: Who will serve? 2003. http://www.accordlimited.com/articles/HealthCareBoards_WhoWillServe.pdf


[Закрыть] отмечается другая проблема, оказывающая влияние на качество общественных советов: с одной стороны работа в совете требует существенных затрат времени на посещение заседаний и подготовку к ним, с другой стороны данная работа практически или совсем не оплачивается. В связи с этим необходимо тщательно подходить к выбору членов общественных советов: необходимо отсеивать лиц, которые заинтересованы в работе в общественном совете в связи с приобретением каких-либо личных выгод. Кандидат в члены общественного совета должен быть ознакомлен с описанием своей работы и ожиданиями от работы Совета, а также должен дать согласие на прохождение обучения и оценку своей профессиональной деятельности в качестве члена общественного совета.

Исследования показывают[78]78
  Conger J.A., Lawler E.E. Ill, Finegold D.L. Corporate boards: New strategies for adding value at the top. San Francisco: Jossey-Bass; 2001.


[Закрыть], что привлечение в состав общественного совета большего числа независимых экспертов позитивно сказывается на эффективности его управления. Важная роль должна отводиться главе общественного совета. Помимо всех характеристик, которыми должны обладать члены совета он должен быть хорошо информированным в текущей ситуации и тенденциях, важных для организации, должен иметь хорошие коммуникативные навыки, уметь сглаживать конфликты[79]79
  См.: Matheson D. Corporate governance: How to be an efective chairman of the board. NZ Manage. 2003. Oct: 70–71.


[Закрыть].

В исследовании А. Адамса[80]80
  A. O. Adams: Quality of Board Governance in Nonproft Healthcare Organizations. The Internet Journal of Healthcare Administration. 2005. Vol. 2. № 2.


[Закрыть] отмечается, что общественный совет медицинского учреждения должен обеспечить мониторинг выполнения кодекса медицинской этики путем привлечения либо независимых консультантов, либо созданием соответствующей комиссии по этики. При этом у совета должны быть полномочия и возможности для того, чтобы действовать в роли независимого аудитора в целях сбора данных, касающихся нарушений кодекса медицинской этики в медицинском учреждении.

Общественный совет медицинского учреждения должен разрабатывать план по повышению качества медицинских услуг, предоставляемых учреждением, и быть ответственным за его выполнение. Указанный план должен содержать цели и показатели их достижения и должен быть составной частью стратегического плана развития учреждения.

Эффективные общественные советы должны быть компетентны в вопросах корпоративного управления, иметь навык интерпретации получаемой информации, следить за достижением стратегических целей, не углубляясь детально в операционное управление по решению текущих задач. В то же время советы должны выработать культуру оценки качества медицинских услуг, предоставляемых медицинским учреждением. Открытость и объективность обсуждения общественными советами различных аспектов результативности деятельности учреждения и, в частности, детальное рассмотрение ими всех негативных случаев причинения вреда пациентам учреждения, – являются одними из важнейших составляющих повышения эффективности деятельности советов. Кроме того, общественные советы должны быть ответственны за выстраивание надежных доверительных отношений между персоналом медицинского учреждения и руководством медицинского учреждения.

Например, проведенное исследование деятельности общественных советов медицинских учреждений в Канаде показало, что лишь половина отчетов о деятельности медицинских учреждений, получаемых советами, содержит информацию, пригодную для оценки результативности деятельности данных учреждений. Менее половины общественных советов на своих заседаниях рассматривают вопросы, связанные с качеством медицинских услуг, предоставляемых медицинскими учреждениями, и только треть советов на своих заседаниях уделяет более 25 % своего времени рассмотрению указанных вопросов. Таким образом, хотя более 80 % общественных советов сами формировали стратегические цели работы учреждения и показатели, характеризующие достижение указанных целей, большая часть из них не выработала систему мероприятий, направленную на достижение указанных целей.

Обучение членов общественных советов медицинских учреждений навыкам корпоративного управления, оценке качества предоставления медицинских услуг, а также распространение лучших практик работы общественных советов, – играет решающую роль в повышении эффективности их деятельности.

Исследование практики работы общественных советов медицинских учреждений в США в 2005 г.[81]81
  Vaughn Т., Коерке М., Kroch Ε., Lehrman W., Sinha S., & Levey S. Engagement of leadership in quality improvement initiatives: Executive quality improvement survey results. Journal of Patient Safety. 2006. 2 (1), 2–9.


[Закрыть] показало, что индикаторы качества предоставления медицинской помощи взаимосвязаны с эффективностью общественных советов: качество предоставления медицинской помощи было выше в медицинских учреждениях, чьи советы уделяли более 25 % времени вопросам оценки качества и безопасности медицинской помощи, вели мониторинг сформированных показателей качества медицинской помощи, определяли конкретные направления реализации стратегии повышения качества медицинской помощи для персонала медицинского учреждения. Кроме того, качество предоставления медицинской помощи было выше в медицинских учреждениях, где оплата руководящих должностей частично зависела от результатов деятельности медицинского учреждения и качества предоставления медицинской помощи в нем.

В исследовании качества медицинской помощи, предоставляемой стационарными медицинскими учреждениями Канады[82]82
  Hundert M. & Topp A. Issues in the governance of Canadian hospitals IV: Quality of Hospital Care. Hospital Quarterly. 2003. 6 (4): 60–62.


[Закрыть], отмечается, что общественные советы должны проводить мониторинг ограниченного числа наиболее важных показателей качества, в то время как лица, занимающие руководящие должности в медицинской организации должны проводить мониторинг расширенного перечня показателей качества. Выбор наиболее значимых показателей качества для общественного совета является трудной задачей, однако, это поможет освободить совет от излишне детализированной информации и упростит принятие им стратегических решений. В исследовании отмечается необходимость создания сопоставимой системы оценки качества предоставления медицинской помощи в рамках различных медицинских программ.

В настоящее время в США некоммерческими и государственными организациями создаются различные методические руководства по работе общественных советов медицинских учреждений. Так, например, Институт по улучшению здравоохранения Кембридж США, (IHI) ведет активную работу по улучшению качества управления медицинской помощью в учреждениях системы здравоохранения. В частности, им было издано руководство «Boards on Board»[83]83
  Million Lives Campaign. Getting Started Kit: Governance Leadership «Boards on Board» How-to Guide. Cambridge, MA: Institute for Healthcare Improvement; 2008. (Available at www.ihi.org)


[Закрыть] для общественных советов медицинских учреждений по улучшению качества медицинской помощи и предотвращению случаев нанесения вреда здоровью пациентов, в котором указаны шесть направлений, по которым общественные советы должны работать:

– постановка четких, измеримых целей по улучшению качества медицинской помощи и повышению безопасности медицинских услуг;

– проведение мониторинга достижения поставленных целей, с тщательным рассмотрением всех возникающих случаев нанесения вреда здоровью пациентов;

– установление системы показателей качества и безопасности медицинских услуг, совершенствование данной системы и обеспечение ее открытости для сотрудников учреждения и потребителей медицинских услуг;

– применение справедливой и ответственной политики по отношению к пациентам, которые пострадали в результате оказания медицинских услуг, их семьям и персоналу медицинского учреждения;

– изучение лучших практик по улучшению качества медицинской помощи и повышению безопасности медицинских услуг, обеспечение необходимого обучения членов общественных советов и сотрудников медицинских учреждений в целях повышения качества медицинской помощи и безопасности медицинских услуг;

– разработка четкого плана действий по достижению поставленных целей по улучшению качества медицинской помощи и повышению безопасности медицинских услуг.

В указанном руководстве была отмечена необходимость открытого и тщательного рассмотрения всех возникающих в медицинском учреждении случаев причинения вреда здоровью пациентов.

Служба генерального инспектора Министерства здравоохранения и социального обеспечения США подготовила инструкцию для общественных советов медицинских учреждений в целях обеспечения качества медицинского обслуживания[84]84
  A Toolkit for Health Care Boards Ofce of Inspector General, U. S. Department of Health and Human Services. https://oig.hhs.gov/compliance/complianceguidance/compliance-resource-material.asp


[Закрыть]. В данной инструкции отмечена необходимость:

– создания в учреждении программы повышения качества предоставления медицинских услуг и обеспечения их безопасности для пациентов;

– привязки системы вознаграждений и оценки деятельности персонала учреждения к системе показателей целей указанной программы;

– обеспечения единого понимания качества медицинских услуг, предоставляемых учреждением;

– создания внутри общественного совета Комиссии по качеству, непосредственно сосредоточенной на вопросах качества медицинских услуг, предоставляемых учреждением;

– обеспечения полноты и независимости клинической экспертизы в учреждении;

– использования лучших практик оценки профессиональной деятельности медицинского персонала;

– выявления конфликтов интересов, которые могут отказать влияние на клинические оценки;

– разработки системы показателей, которые отражают результативность деятельности учреждения и позволяют сравнение учреждений между собой.