Текст книги "Участие общественных коллегиальных органов управления в социальных услугах. Российский и зарубежный опыт"

Раздел 2
Обственные коллегиальные органы управления как формы общественного участия в социальной сфере России: теоретико-методологический и правовой аспект

Глава 1. Место общественных коллегиальных органов в системе классификации форм общественного участия

Цель данного раздела – осмысление места и роли общественных коллегиальных органов управления в системе общественного участия, рассмотренной в разделе 1. Возможности данных органов по управлению развитием социальных услуг и контролю их качества. Напомним, что под общественными коллегиальными органами управления мы понимаем управляющие, наблюдательные, попечительские и иные общественные советы, сформированные в учреждениях бюджетной сферы (образование, здравоохранение, социальная защита (в том числе социальное обслуживание), культура, физкультура и спорт).

Обобщая представленный в главе 2 раздела 1 российский опыт классификации форм общественного участия, мы вынуждены констатировать, что ни одна из них не подходит по набору признаков и критериев для описания общественных коллегиальных органов управления в социальной сфере. Это связано с общей методологической проблемой, отмеченной выше, – подходом российских исследователей к классификации общественного участия с точки зрения описания взаимодействия с государством преимущественно институционально обособленных форм (общественных объединений, групп и организаций (СОНКО)).

Вместе с тем подходы зарубежных авторов, рассмотренные в главе 1 раздела 1, позволяют выделить группы критериев, которые помогают определить место общественных коллегиальных органов в классификации форм общественного участия и их роль в развитии социальной активности граждан на уровне местных сообществ.

Для целей нашего исследования из всего набора предложенных критериев нам важнее те, которые позволяют разграничить многоаспектный по формам и технологиям институт общественного участия по глубине и силе воздействия на социальные процессы и социальную политику (государственную, региональную, муниципальную), по широте охвата участников, по уровню институциональной зрелости общественных инициатив (институционально оформленные и неоформленные (разовые инициативы)), по общественным функциям, которые данные институты выполняют (например: мобилизационные (вовлечение населения), лигитимирующие (поддержка решений власти), социализирующие, информационные, представительские, артикулирующие и агрегирующая (интересы отдельных социальных групп), инструментальные (решают конкретные социальные проблемы), защитные (защита прав), экспертирующие, контролирующие, управляющие).

Пример построения такой классификации с включением в нее, в том числе, общественных коллегиальных органов управления в социальной сфере дан в табл. 8.

Таблица 8. Классификация типов и форм участия общественности в социальной сфере по содержанию деятельности и уровню влияния

Исходя из критериев, представленных в табл. 8, общественные коллегиальные органы управления в социальной сфере (управляющие, попечительские, наблюдательные советы) можно охарактеризовать следующим образом: данные органы представляют собой институционально оформленный локальный уровень общественного участия и относятся к органам внутреннего управления учреждением. С точки зрения исполнения общественных функций у них имеется целый набор возможностей: мобилизационные, социализирующие, контролирующие, управляющие функции, хотя и локализованные на уровне отдельных учреждений. Но в части информационных возможностей и функций лоббирования эти органы уже могут выходить за пределы локальных учреждений на уровень местного сообщества.

Учитывая широту потенциальных функциональных возможностей управляющих, попечительских, наблюдательных советов, а также с точки зрения развития демократических процессов, их можно охарактеризовать как точку пересечения интересов власти, локального бизнеса и потребителей услуг, иными словами, это – «возможность индивидуализации общественных запросов и решений с ними связанных».

Но сами собой практики и технологии общественного участия развиться не могут. Они требуют ясного формулирования целей, задач, общественных ожиданий. Кроме того, как показывает зарубежный опыт, представленный в настоящей брошюре, эффективность форм общественного участия прямо пропорцио нальна качеству коммуникации между заинтересованными стейкхолдерами, то есть уровню подготовленности коммуницирующих, и это помимо того, что – элементарно – должны быть люди и организации, которые готовы затрачивать время, материальные, интеллектуальные и другие ресурсы для развития таких практик.

Глава 2. Возможности формирования и обеспечение деятельности общественных коллегиальных органов в учреждениях социальной сферы. Возможности их влияния на систему управления услугами и контроль качества: правовой аспект

Законодательство Российской Федерации не регламентирует деятельность коллегиальных органов управления (участия в управлении) в учреждениях социальной сферы и очень фрагментарно – в общественных и некоммерческих организациях.

В российском законодательстве нет единого закрепленного названия таких коллегиальных органов. В одних организациях они называются «правление», «управляющий совет», в других – «наблюдательный» или «попечительский совет». До середины 90-х гг. ХХ в. чаще употреблялся термин «наблюдательный совет», но после принятия Федерального закона «О некоммерческих организациях», который ввел определение «попечительский совет», стал использоваться этот термин.

Например, Положение о Федеральном фонде развития электронной техники, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 января 1995 г. № 31 «О Федеральном фонде развития электронной техники», в качестве коллегиального органа упоминает наблюдательный совет. В то же время ст. 7 Федерального закона № 7 от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» высшим управляющим коллегиальным органом фонда, определяется попечительский совет.

Поэтому попечительский и наблюдательный советы в одних документах звучат как однородные понятия (через скобки)[57]57
  Федеральный закон № 8-ФЗ от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле».


[Закрыть] в других, как перечисление – «или/или»[58]58
  Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 06.10.1999 № 184-ФЗ); «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (от 12.06.2002 № 67-ФЗ); о прокуратуре (от 17.01.1992 № 2202-1 закон РФ), о службе в МВД (от 30.11.2011 № 342-ФЗ), о военной службе (от 28.03.1998 № 53-ФЗ), о противодействии коррупции (от 25.12.2008 № 273-ФЗ).


[Закрыть].

Например, при введении ограничений по членству «в попечительских или наблюдательных советах» иностранных неправительственных некоммерческих организаций для государственных и муниципальных служащих, депутатов, прокурорских работников, сотрудников МВД, военнослужащих, членов ЦИК.

С точки зрения правоприменения важно различать: коллегиальные органы, которым право на осуществление управления организацией (учреждением) дано специальным законодательством, регулирующим деятельность этих организаций, и коллегиальные органы, деятельность которых законодательно не урегулирована, а регламентируется правоустанавливающими документами организации (учреждения), а также ее внутренними распорядительными документами.

Первый вариант характерен для некоммерческого сектора: благотворительных и общественных организаций, общественных объединений, общественных движений, автономных некоммерческих организаций, организаций некоммерческого партнерства и ассоциаций (союзов), – специальное законодательство о которых устанавливает, что высшим органом управления у них является коллегиальный орган управления[59]59
  Ст. 10 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» № 135-ФЗ от 07.07.1995; статьи 8, 9 Федерального закона «Об общественных объединениях» № 82-ФЗ от 19.05.1995; статья 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12.01.1996.


[Закрыть].

Коллегиальный орган управления может формироваться разными способами: выборным – из состава общего собрания членов объединения (например, в общественных объединениях и общественных движениях) или путем избрания участниками на съезде (конференции), или на общем собрании (например, общественный фонд, ассоциация (союз)); либо формироваться его учредителями и (или) участниками, либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений (например, общественный фонд). В этом случае сформированные коллегиальные органы имеют полноценные полномочия по управлению организацией, в том числе формируют исполнительные и контрольно-ревизионные органы, утверждают планы и программы финансово-хозяйственной деятельности организации и ее отчеты, принимают решение об институциональном развитии организации, вносят изменения в устав организации.

Например, попечительские советы фондов осуществляют: надзорную функцию за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства[60]60
  Часть 3 ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях».


[Закрыть]. Такой коллегиальный орган управления определяет исполнительные функции оперативного управления исполнительных органов, которые назначаются в соответствии с уставом организации (объединения).

В ряде случаев во избежание конфликта интересов федеральным законодательством предусмотрено разделение полномочий коллегиального управляющего органа и исполнительного органа, представители которого могут входить в состав коллегиального органа с правом или без права решающего голоса, но не более одного работника (это касается всех благотворительных организаций[61]61
  Ч. 3. Ст. 10 Федерального закона «О благотворительной деятельности…»


[Закрыть]) или одной трети работников, как это определено законодательством для автономной некоммерческой организации[62]62
  Ч. 5 ст. 29 Федерального закона № 7-ФЗ от 12.01.1996 «О некоммерческих организациях».


[Закрыть]. Порядок участия исполнительных органов в коллегиальных в законодательстве об иных общественных организациях не определен и, соответственно, должен быть определен в уставе этих организаций их учредителями.

Другой моделью общественного участия в управлении являются коллегиальные органы, деятельность которых не урегулирована федеральным законодательством (или законодательством субъектов Российской Федерации), а регулируется лишь нормативными правовыми актами учредителей или правоустанавливающими документами самой организации (учреждения). Такой подход характерен, например, для государственных и муниципальных учреждений.

К примеру, новым законом об образовании принципы коллегиальности и общественного участия вносятся как обязательное условие управления образовательными организациями. Но форма этого общественного коллегиального органа, порядок его формирования и круг полномочий определяются уставом образовательной организации самостоятельно[63]63
  Статья 26 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ от 29.12.12 (в ред.03.02.2014).


[Закрыть]. Аналогичную модель принял Федеральный закон о социальном обслуживании населения[64]64
  Федеральный закон «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» № 442-ФЗ от 28.12.2013.


[Закрыть], нормы которого вступят в силу с 01 января 2015 г. С одной стороны, он ввел прямую норму о необходимости создания общественных коллегиальных органов в учреждениях социального обслуживания. С другой – установил гибкий подход к организации их деятельности: «структура, порядок формирования, срок полномочий, компетенция попечительского совета и порядок принятия им решений определяются уставом организации социального обслуживания… на основании примерного положения о попечительском совете организации социального обслуживания»[65]65
  Ч. 4. Ст. 23 Федерального закона № 442.


[Закрыть].

Еще более гибкая конструкция предусмотрена законодательством о культуре, допускающим как свободу выбора организациями культуры создания/не создания подобных органов, так и выбор их организационной формы: «уставом организации культуры может предусматриваться создание коллегиальных органов этой организации (попечительских, наблюдательных, художественных советов и других) и могут определяться их функции»[66]66
  Ст. 41.1. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1) (ред. от 30.09.2013).


[Закрыть].

Следует отметить, что общественные коллегиальные органы в сферах образования и социальной защиты (обслуживания) в соответствии с подзаконными актами Правительства РФ и профильных министерств начали развиваться еще в конце 90-х гг. В частности, в 1995–1998 гг. было введено общественное управление (самоуправление) в форме «совета учреждения, попечительского совета, общего собрания, педагогического совета и других форм» в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в специальных образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии[67]67
  Постановлениями Правительства РФ были утверждены Типовые положения: «Об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ч. 43 Постановления Правительства РФ № 676 от 01.07.1995), «О специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии» (ч. 34 постановления Правительства РФ № 288 от 12.03.1998).


[Закрыть]. Эту тенденцию продолжило постановление Правительства РФ № 1379 от 10.12.1999 г., утвердившее примерное положение о попечительских советах уже в общеобразовательных учреждениях. Данное положение предусматривает, что членами попечительского совета общеобразовательного учреждения являются участники образовательного процесса (управленческий и административный персонал учреждения, педагоги, родители обучающихся), а также иные лица, заинтересованные в развитии учреждения (например, это могут быть благотворители, общественность, представители местной власти).

К функциям попечительского совета в общеобразовательных учреждениях отнесены:

– содействие привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития общеобразовательного учреждения;

– содействие организации и улучшению условий труда педагогических и других работников общеобразовательного учреждения;

– содействие организации конкурсов, соревнований и других массовых внешкольных мероприятий общеобразовательного учреждения;

– содействие совершенствованию материально-технической базы общеобразовательного учреждения, благоустройству его помещений и территории;

– рассмотрение других вопросов, отнесенных к компетенции попечительского совета уставом общеобразовательного учреждения.

В это же время Минтруд России утвердил методические рекомендации по созданию и организации деятельности попечительских (общественных) советов при учреждениях социальной защиты населения[68]68
  Постановление Минтруда РФ от 29.10.1998. № 44.


[Закрыть]. Данные рекомендации касаются всех действующих учреждений и предприятий социальной защиты, поименованных в федеральном законе, в том числе:

– комплексные центры социального обслуживания населения;

– территориальные центры социальной помощи семье и детям;

– центры социального обслуживания;

– социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;

– центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;

– социальные приюты для детей и подростков;

– центры психолого-педагогической помощи населению;

– центры экстренной психологической помощи по телефону;

– центры (отделения) социальной помощи на дому;

– дома ночного пребывания;

– специальные дома для одиноких престарелых;

– стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками);

– геронтологические центры;

– иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.

Несмотря на то что регламентация деятельности попечительских советов определяется уставом учреждений, цель их создания в Постановлении Правительства сформулирована достаточно ясно:

– содействие администрации в организации уставной деятельности учреждения;

– осуществление контрольных функций за деятельностью учреждения;

– укрепление его материально-технической базы;

– решение вопросов социальной защиты граждан пожилого возраста и инвалидов;

– обеспечение получения образования детьми.

Состав попечительских советов, рекомендованный Минтруда РФ, охватывает широкий перечень представителей: органы государственной власти, органы местного самоуправления, предпринимательские и финансовые круги, средства массовой информации, ветеранские, женские, молодежные, инвалидные, благотворительные и другие общественные или религиозные объединения, ассоциации и фонды, предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности, в том числе и зарубежных, а также «граждане, изъявившие желание работать в попечительском совете и способные по своим деловым и моральным качествам выполнять задачи, стоящие перед ним».

Технологии общественного участия в управлении учреждениями культуры, а также физкультуры и спорта не нашли развития в отраслевых правовых нормативных актах. В сфере культуры кроме разрешительной нормы закона (указанной выше) отраслевое министерство не приняло никаких подзаконных актов по развитию данного института в учреждениях культуры.

Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» предусматривает возможность создания попечительских (наблюдательных) советов лишь для общероссийских спортивных федераций[69]69
  Ст. 14 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».


[Закрыть], в иных учреждениях физкультуры и спорта это не предусмотрено. А в сфере здравоохранения законом вообще не предусматривается возможность формирования в государственных (муниципальных) учреждениях общественных коллегиальных органов.

Поскольку предметом нашего исследования являются общественные коллегиальные органы, созданные именно в государственных (муниципальных) учреждениях, помимо отраслевого законодательства, вводящего общие разрешительные нормы, для нас важно было проанализировать иное законодательство, определяющее правовой статус самих учреждений – общегражданское, бюджетное, налоговое, которое формирует специфику внутреннего менеджмента учреждений и систему взаимоотношений с учредителем. Это необходимо, чтобы понять, как на практике общественные коллегиальные органы могут быть вписаны в структуру управления учреждением, какие ограничения и риски здесь существуют.

Известный американский социолог Сэмюэль Хантингтон определяет уровень развития и степень эффективности тех или иных институтов по следующим критериям: «адаптивность – ригидность», «сложность – простота», «автономность – субординированность», «интегративность – разъединенность»[70]70
  Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004. С. 32–42.


[Закрыть].

Особенность государственных (муниципальных) учреждений обусловливается ограниченностью в правах, которая жестко привязывает систему внутреннего менеджмента учреждений к стратегическим и функциональным решениям учредителя. Это связано с ограничением прав собственности правом оперативного управления, а также с привязкой деятельности учреждения к выполнению поставленных учредителем задач, для целей которых оно создано, и объему выделяемого финансирования.

Так, например, утверждая уставы учреждений, наделяя учреждение муниципальной собственностью, выделяя финансирование на исполнение государственного (муниципального) задания и определяя тарифы на платные услуги, учредитель четко задает стратегические цели и задачи деятельности учреждений; определяя структуру управления, систему внешнего контроля и отчетности, назначая на должность руководителя, учредитель фактически осуществляет контроль оперативной деятельности учреждения.

Используя критерии Хантингтона, государственные (муниципальные) учреждения можно охарактеризовать как институты с низким уровнем адаптивности и интегративности и высокой степенью субординированности, то есть учитывая специфику управления бюджетным сектором, а также совокупность норм, регламентирующих создание общественных коллегиальных органов, можно утверждать, что формируемые в системе государственных (муниципальных) учреждений общественные коллегиальные органы не могут быть аналогами коллегиальных органов управления в общественных и некоммерческих организациях, где они выполняют функции высшего управляющего звена общей системы управления.

Вместе с тем проведенная реформа бюджетного сектора выделила из состава бюджетных организаций особую организационно-правовую форму – автономные учреждения, которые по возможности введения широких форм общественного управления приближены к некоммерческим организациям.

Так, например, законом об автономных учреждениях вводится наблюдательный совет, который является органом управления автономного учреждения[71]71
  Ст. 9-12 Федерального закона «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ от 03.11.2006.


[Закрыть]. Причем законом вводятся не просто разрешительные нормы, а именно дескриптивные нормы, описывающие порядок его создания, полномочия и порядок деятельности. Но проблема заключается в том, что данный коллегиальный орган нельзя назвать общественным в полном смысле слова, так как и в некоммерческом секторе данный орган является прямым представителем учредителя, а учитывая, что здесь учредителем являются органы власти, соответственно, их интересы он и представляет. Законом регламентируется число членов наблюдательного совета («не менее 5 и не более 11 человек») и состав, например: доля представителей от учредителя должна быть не менее 50 %, от учреждения – не более одной трети, органов власти – не более одной трети. Если предположить, что представители от органов власти войдут в число «членов от учредителя», то для общественности остается доля – около 20 % от общей численности состава наб людательного совета. Есть и иные ограничения по представительству общественности в его составе, к примеру: в него могут входить только «лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности», как правило, это пенсионеры – ветераны, бывшие руководители аналогичных бюджетных учреждений или органов власти, то есть речь идет не о представителях широкой общественности, НКО или потребителях услуг.

В двух других организационно-правовых формах бюджетного сектора – бюджетных и казенных учреждениях, в соответствии с приведенными выше нормами отраслевого законодательства могут создаваться общественные коллегиальные органы в той форме и с таким набором полномочий, как определит это учредитель или устав учреждения (фактически тоже по согласованию с учредителем).

Вместе с тем казенные учреждения бюджетной сферы имеют жесткие ограничения со стороны бюджетного законодательства: они не имеют права открывать внебюджетные счета, кроме того, как указывалось выше, они жестко привязаны к организационным и административным распоряжениям учредителя, вынуждены согласовывать с ним все сколь-нибудь значимые административные действия, поэтому в этих учреждениях деятельность внешней формы управления, каковой является общественный коллегиальный орган с представительством внешних заинтересованных лиц – благотворителей, НКО, иных активных граждан – становится трудновыполнимой задачей.

Вместе с тем, понимая необходимость расширения присутствия общественности в системе предоставления социально значимых услуг с целью их развития и повышения качества, причем услуг, которые оказываются в том числе учреждениями бюджетной сферы, считаем возможным предложить следующий механизм решения проблемы.

Учитывая жесткую привязку учреждений к организационно-распорядительным полномочиям учредителя и бюджетному законодательству, необходим механизм делегирования части полномочий учредителя общественным коллегиальным органам. Этот механизм делегирования должен предусмотреть четкое разграничение полномочий между учредителем и общественным коллегиальным органом по тому или иному вопросу управления (например, по вопросам планирования и развития деятельности учреждения, по вопросам стимулирования персонала, по вопросам повышения качества услуг и т. п.) во избежание возможных конфликтов. Для казенных учреждений дополнительно должен быть предусмотрен особый порядок получения внебюджетных средств от благотворителей – членов общественных коллегиальных органов.

Обозначенные механизмы могут быть включены в виде дескриптивных норм в отраслевое законодательство (по аналогии с законом об автономных учреждениях), что, на наш взгляд, лучше, или специальным нормативным актом учредителя (например, постановлением главы муниципального образования в отношении муниципальных социальных учреждений).

Если этого не сделать, в текущем формате общественные коллегиальные органы учреждений бюджетной сферы могут осуществлять лишь консультационные, благотворительные, информационные, лоббисткие функции.

Перечисленное положение вещей породило недопонимание со стороны продвинутой общественности особенностей общественного участия в управлении услугами в государственных (муниципальных) учреждениях, ограниченных рамками гражданского и бюджетного законодательства, приводящее к завышенным требованиям к нему. Со стороны самих учреждений бюджетной сферы, имеющих перечисленные выше ограничения, наблюдается стремление к формализации данного общественного института, превращению его в псевдообщественный орган. Таким образом, выхолащивается сама идея общественного участия в управлении. Расширение самостоятельности бюджетного сектора требует активного вовлечения потребителей в сферу общественного управления услугами. Но для того чтобы процесс не был идеологически выхолощен и чтобы не получить обратный результат – общественное отторжение модели общественного участия в управлении социальной сферой, необходимы взвешенные шаги и «тонкая настройка».