Текст книги "Участие общественных коллегиальных органов управления в социальных услугах. Российский и зарубежный опыт"

Е. А. Коваленко, Е. Е. Гришина, Л. Г. Рагозина, М. А. Пороховская
Участие общественных коллегиальных органов управления в социальных услугах: российский и зарубежный опыт

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2014

* * *

Введение

Взаимодействие российского государства с третьим сектором, как формой институализированного участия граждан в делах государства и общества, подобно раскачивающемуся маятнику с широкой амплитудой колебания – от полного безразличия (в 90-е гг.) до попыток «мягкого» регулирования в форме активной государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и жесткой борьбы с «иностранными агентами» (2010–2013 гг.). Похоже, сегодня государство пытается сформировать платформу для конструктивного общественно-государственного партнерства[1]1
  Для расширения общественного участия на протяжении последних лет приняты специальные нормативные правовые акты, созданы открытые информационные порталы органов власти и учреждений социальной сферы: ФЗ № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; Постановление Правительства Российской Федерации № 1284 от 12 декабря 2012 г.; Концепция административной реформы в Российской Федерации; Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г.; Концепция региональной информатизации до 2010 г.; Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.; Постановление правительства № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»; ПП № 65 «О Федеральной целевой программе „Электронная Россия (2002–2010 гг.)”»; Постановление Правительства РФ № 583 от 10.07.2013 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно‑телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных» и др. Растет объем грантового фонда для поддержки социально ориентированных НКО, реализуется множество НИР, направленных на изучение опыта и разработку новых механизмов общественного участия.


[Закрыть], найти для третьего сектора наиболее оптимальную нишу. И в его представлении такой нишей является социальная сфера, причем активная общественность, по мнению государственных чиновников, должна не только войти на рынок социальных услуг и обеспечить здесь развитие конкуренции, но и стать «общественным контролером», гарантирующим населению высокое их качество.

Вместе с тем развитие партисипативной демократии (демократии участия) в нашей стране сопряжено с определенными институциональными рисками. Большинство отечественных исследователей институтов гражданского общества очень критично отзываются о текущем этапе его взаимодействия с государством, характеризуя данный этап как «создание системы контроля над общественным участием в публичной политике». По их мнению, интерес государства к некоммерческим организациям усилился с отменой в 2005 г. основного механизма легитимации политического режима – губернаторских выборов. Отсюда дополнительным механизмом воспроизводства общественной поддержки становятся различные совещательные органы с участием представителей гражданского общества[2]2
  См., например: Сморгунов Л. В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. № 3. С. 16.


[Закрыть], которые, однако, не имеют большого значения в деле усиления общественной активности. Многие авторы ссылаются на масштабные социологические исследования политической активности и общественного участия в контексте российской идентичности[3]3
  Публикации Института социологии РАН. http://www.isras.ru/analyticalreportIdent7.html


[Закрыть], которые свидетельствуют об общем снижении у россиян интереса к политике и общественному участию.

Вместе с тем, на наш взгляд, этот тренд, во-первых, не является особенностью России[4]4
  Зарубежные и российские социологи фиксируют одинаковые тенденции снижения у населения интереса к политике. В 2007 г. в странах ЕС интерес к политике проявляли 67 % населения и 32 % – не интересуются политикой; в России эти цифры соответственно – 63 % и 22 % населения.


[Закрыть], во-вторых, не является стабильным. Например, после длительного снижения интереса россиян к политической жизни страны (1995–2010 гг.) и колебаний 2011–2012 гг. в 2013 г. ВЦИОМ зафиксировал его рост. В основе этого явления могут лежать разные факторы: акцентированность общества на личных и внутрисемейных проблемах, отсутствие или, наоборот, появление серьезных политических событий, привлекающих внимание широких масс и т. п. Но что является действительной особенностью России, так это – сохраняющийся значительный разрыв между декларируемой готовностью к участию в общественных делах и определяемой возможностью такого участия или реальным участием. По исследованиям 2007 г., 57 % россиян считали необходимым вовлечение граждан в решение государственных дел, при этом 71 % заявляли, что такой возможности не имеют. По ответам россиян, для них самым распространенным видом общественной активности остается голосование на выборах (48 %), а также участие в дискуссиях об общественной жизни на работе и в кругу семьи (43 %)[5]5
  Там же.


[Закрыть]. По данным ВЦИОМ, в 2012–2013 гг. очень незначительно – в пределах 1–3 % – изменился процент участия граждан в других формах общественной активности (делах местного сообщества, благотворительных делах, политических акциях и т. п.). Станет ли это положительной тенденцией – покажет время.

Зарубежные политологи давно отметили общие проблемы электоральной демократии, которые характерны и для их стран тоже, и считают, что ее издержки можно скорректировать развитием демократии партисипативной.

Для нас одной из форм демократии участия являются в том числе развивающиеся сегодня в России общественные коллегиальные органы управления учреждениями бюджетной сферы. Вместе с тем их деятельность сопряжена с определенными институциональными рисками, которые мы указывали выше: они могут стать платформой для развития различных форм общественного участия, а могут – «клапаном для выпускания пара». По мнению же российской федеральной власти, данные органы должны быть прямыми представителями интересов общественности в социальной сфере.

Рассматривая данную тему, мы должны признать последовательность действий федеральных органов по развитию общественных коллегиальных органов управления в системе бюджетных услуг. Например: в 2011 г. в качестве пилотного проекта создан попечительский совет при Морозовской детской городской клинической больнице (Москва), обеспечивший ее модернизацию не только с точки зрения повышения комфортности помещений, но и повышения качества медицинских услуг и качества управления учреждением.

В октябре 2012 г. был создан Совет при Правительстве Российской Федерации по вопросам попечительства в социальной сфере, возглавила который вице-премьер О. Ю. Голодец. В состав Совета, помимо представителей социально ориентированных НКО, вошли известные люди (Чулпан Хаматова, Егор Бероев, Юлия Басова). Деятельность Совета направлена на рассмотрение наиболее важных вопросов в области социальной защиты граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию, в том числе детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов и иных групп граждан, охраны здоровья граждан и выработки предложений по совершенствованию государственной политики в указанной сфере.

12 апреля 2013 г. в рамках выставки-форума проектов социально ориентированных некоммерческих организаций ЦФО «Саммит позитивных перемен» (Москва) проведен круглый стол в формате перекрестной дискуссии на тему: «Попечительские советы в федеральных учреждениях: практика формирования и оценка качества работы», результатом дискуссии и последующих экспертных обсуждений стало создание Концепции развития попечительских советов в учреждениях бюджетной сферы.

6 октября 2013 г. под руководством Минтруда РФ при участии Правительства РФ проведен Всероссийский форум попечительских советов, по результатам которого предпринята инициатива о внесении изменений в отраслевые законы с целью включения в них нормы о создании в учреждениях социальной сферы общественных коллегиальных органов в форме попечительских советов.

В этот же период в результате согласованной работы общественности и чиновников в Федеральный закон «Об общих принципах социального обслуживания в Российской Федерации» включена норма о создании попечительских советов в учреждениях социального обслуживания.

Авторы данного издания являлись непосредственными участниками перечисленных мероприятий, но, учитывая обозначенные выше риски, для нас важно было, не полагаясь только на научно-экспертную рефлексию, а опираясь на административные материалы последних трех лет текущей деятельности общественных коллегиальных органов управления, а также на материалы качественного социологического исследования, разобраться в реальном их состоянии, возможностях и барьерах, мешающих их деятельности, среде их формирующей, чтобы ответить на следующие вопросы:

Какие ожидания у общества от участия в данном институте (готово ли оно участвовать)? Какие ожидания у власти от развития данного института? Позволяет ли данная форма общественных коллегиальных органов реализовать предъявленные ожидания (общества и государства)? Какие есть риски для свободного развития данного института? Что показывает зарубежный опыт? Есть ли различие отечественного и зарубежного опыта общественного управления социальными услугами, и в чем оно? В каком направлении нам следует развивать этот общественный институт?

Теоретической базой исследования стал критический обзор зарубежных и российских публикаций на эту тему, в том числе изучение зарубежных и российских подходов к созданию классификаций форм общественного участия в делах государства. Эмпирическим материалом послужила информация о сформированных в учреждениях бюджетного сектора коллегиальных органах управления, сбор которой был инициирован в феврале 2013 г. вице-премьером Правительства РФ по социальным вопросам О. Ю. Голодец[6]6
  В последний год он ощутимо подрос с 37 % (2012) до 45 % (2013). Газета. ru.10.04.2013.


[Закрыть], а также результаты проведенного в этом же году качественного социологического опроса руководителей учреждений, экспертов и членов сформированных попечительских советов.

Представленный регионами информационный материал включал как сводные списки учреждений, в которых действуют перечисленные общественные коллегиальные органы, так и нормативно-распорядительные документы об их деятельности: положения, членский состав и протоколы заседаний. Именно они легли в основу изучения реальной практики их деятельности.

Справедливости ради следует сказать, что запрос правительства касался лишь темы попечительских советов, но многие регионы не различают особенностей управляющих, наблюдательных и попечительских советов, поэтому отчитались обо всех действующих на их территориях общественных коллегиальных органах в учреждениях социальной сферы. Это дало нам возможность рассмотреть их в совокупности.

Таким образом, под общественными коллегиальными органами управления мы понимаем здесь совокупность действующих в России общественных органов при учреждениях социальной сферы и НКО: управляющих, попечительских, наблюдательных, школьные советов, если они сформированы из широкого состава участников, включающих как представителей учреждений, потребителей услуг, так и внешних независимых стейкхолдеров: благотворителей, представителей НКО, экспертов, и т. п.

В заключение хочется сказать, что, поскольку проведенное исследование является первым столь масштабным исследованием общественных коллегиальных органов в России, выводы, сделанные на его основе, несмотря на обширность переработанных материалов, нельзя считать исчерпывающими. Вместе с тем можно надеяться, что они привлекут интерес научного сообщества и вызовут новую волну размышлений, которые позволят глубже разобраться в поднятых в настоящем исследовании вопросах.

Раздел 1
Классификация форм общественного участия в социальной сфере. Зарубежный и российский подходы

Глава 1. Зарубежные подходы к классификации форм общественного участия

Тема общественного участия в социально-политических процессах на протяжении многих лет является предметом исследований многих зарубежных школ и течений политологов, социологов, психологов, институциональных экономистов. В зарубежной политологии развитие общедемократических процессов связывается с движением от электоральной демократии к демократии партисипативной (демократии участия). Она изучается в контексте теорий, направленных на исследование развития местных сообществ (общин), добровольчества, социального капитала, социальных сетей, социальных движений, гражданского общества, демократии, качества государственных услуг, социологии повседневности, этики потребления и т. д.

Систематическое изучение партисипативной демократии и ее форм началось еще в 30–40-х гг. ХХ в.

Основоположниками изучения данных общественных процессов являются американские социологи С. Арнольд, В. А. Андерсон, Б. Барбер, Дж. Ф. Шмидт и В. С. Рохрер[7]7
  Barber В. «Mass apathy» and voluntary social participation in the United States. Reprint of the author’s thesis, Harvard, 1948. (Препринт 1980); Anderson W. A., Arnold С The pattern of Social Activities in a High Participation Group, Rural Sociology 4 (1939). P. 463–464; Anderson W. A. Farm Woman in the Home Bureau, Ithaca, N.Y.: Cornell University Agricultural Experiment Station, mimeo, 1941; Schmidt J.F., Rohrer Wayne С The Relationship of Family Type to Social Participation // Marriage and Family Living. Vol. 18. № 3 (Aug., 1956). P. 224–230.


[Закрыть]. Проведение эмпирических исследований добровольного социального участия (Social Participation), а позднее, – общественного участия – в делах городских и сельских сообществ (Civic, Citizen, Public Participation) и теоретическое осмысление данного опыта позволило приступить к систематизации его типов и видов.

В результате в европейской и американской науке уже более 40 лет идут дискуссии о концепциях и методах изучения общественного участия (Public/Citizen Participation) в социальной сфере. При этом участие населения и некоммерческих организаций в управлении социальными программами и в оказании социальных услуг отделяется от традиционного политического участия (голосование, политические партии и лоббирование).

Типология моделей общественного участия – важный элемент не только научного дискурса, но и системы управления, так как позволяет оценить место конкретной социальной услуги в общественных отношениях, а также уровень участия населения в ней и принять конкретные управленческие решения. В мире нет единой общепринятой классификации общественного участия, более того, существуют прямо противоположные принципы ее построения: иерархический, линейный, матричный, круговой. Все зависит от целей и задач исследования, угла зрения, под которым исследователь рассматривает общественные процессы.

Цель настоящего обзора зарубежных типологий общественного участия – в критическом осмыслении их и выявлении рациональных зерен описания форм общественного участия, что важно для целей нашего исследования.

Иерархические модели

Теоретико-концептуальные основы типологии общественного участия впервые были заложены американской исследовательницей Ш. Арнштейн еще в 1969 г., когда она систематизировала возможные стратегии привлечения гражданского общества в виде 8 ступеней символической лестницы общественного участия[8]8
  Arnstein Sherry R. A Ladder of Citizen Participation, JAIP. Vol. 35. № 4. July 1969. P. 216–224. http://lithgow‑schmidt.dk/sherry‑arnstein/ladder‑of‑citizen‑participation.html


[Закрыть]. Начинается лестница с двух ступенек, которые описывают ситуацию «неучастия» или подмену реального участия – это «манипулирование» и «групповая психотерапия». Власти в данном случае преследуют цель не дать людям возможность участия в планировании или осуществлении социальных программ.

При манипулировании государственные органы приглашают представителей элиты для участия в формальных попечительских и наблюдательных советах и коллегиях, которые нужны «для галочки». Представители государства на встречах с населением учат, убеждают и консультируют общественность, а не наоборот. Основной задачей коллегиальных органов такого уровня является возможность при необходимости «прикрыться» поддержкой общественности.

При групповой психотерапии вместо того, чтобы люди могли участвовать и задавать конкретные важные вопросы по сущности и практикам программ, которые их не устраивают, людей собирают в группы для обсуждения их эмоционального состояния, ценностей и ожиданий. Никакого влияния на сами программы не происходит.

Следующие три ступени – «информирование», «консультации» и «успокаивание» (привлечение лояльных) – представляют собой формы «символического участия», когда население получает возможность узнавать о планируемых или текущих мероприятиях и выразить свое мнение. При информировании граждане узнают о происходящих изменениях на поздних стадиях планирования, когда у людей уже нет возможности повлиять на дизайн программы, «разработанной для их блага». Механизмы такой односторонней связи – СМИ, буклеты, плакаты, ответы на запросы. Ш. Арнштейн подчеркивает, что даже встречи легко превратить в одностороннюю связь, делая поверхностные презентации, не давая возможности задать вопросы и давая нерелевантные ответы. Консультации – первая попытка выяснения мнения граждан, шаг в сторону полноценного участия. Однако у населения нет гарантий, что их мнение будет услышано и принято во внимание, нет рычагов проверки выполнения обещаний. Наиболее распространенные методы: опросы, встречи с жителями, публичные слушания. Люди в данном случае рассматриваются как абстрактные статистические данные – сколько человек пришло на встречу, сколько брошюр было роздано, сколько человек поучаствовало в опросе. Все, что получает население от таких мероприятий – это «участие в общественном участии». Следующая ступень – успокаивание – привлечение в коллегиальные (совещательные) органы – общественные советы – тщательно отобранных лояльных представителей населения или небольшого числа жителей, что дает видимость голоса общественности, но, как правило, их участие ни на что не влияет, а право принятия решения остается за органами власти, которые не обязаны принимать во внимание решение таких коллегиальных органов. Кроме того, как правило, в общественные советы входят не только жители (получатели услуг), но и официальные лица – представители школ, служб здравоохранения, занятости и социальной защиты, полиции, разные гражданские или бизнес-лидеры. Как правило, огромное время затрачивается на разработку совета, его состава и структуры на ближайший год, а вот вопросы полномочий прорабатываются слабо.

Верхние ступени лестницы отражают реальное общественное участие с правом принятия решений. Граждане могут вступать в отношения партнерства, что позволяет им вести переговоры и находить компромиссы с представителями власти. Возможные механизмы такого участия – «совместные советы», «планировочные комитеты», «согласительные комиссии». Вершиной лестницы становится делегирование полномочий и общественный контроль, когда представители населения получают решающий голос в принятии коллективных решений, или всю полноту управленческой власти. Одной из моделей делегирования полномочий является создание параллельных структур жителей и органов власти с предоставлением жителям права вето в случае, если разногласия не были разрешены в ходе переговоров. Ш. Арнштейн отмечает, что этот способ можно использовать, чтобы привлечь к участию жителей, раздраженных более ранними непродуктивными моделями участия.

Линейные модели

Альтернативой иерархическому представлению о типах общественного участия, заложенному Ш. Арнштейн, является «линейное» их распределение. Так, А. Коган и соавторы расположили формы участия на континууме пассивности-активности (табл. 1).

Таблица 1. Континуум форм общественного участия

Авторы подчеркивают, что число граждан, которые могут принимать участие в общественных делах, – обратно пропорционально уровню активности участия. Так, информация может распространяться среди широкого круга общественности, а в мероприятиях партнерства может принять участие лишь несколько человек[9]9
  Cogan A., Sharpe S., & Hertzberg J. Citizen participation // So, F. S., Hand, I., & Madowell, B. D. (Eds.), The Practice of State and Regional Planning. Municipal Management Series. Chicago: American Planning Association, 1986. P. 292–294.


[Закрыть].

Другой пример линейного распределения предложила М. Тимней, выделив следующие модели общественного участия по степени влияния на социальную политику, процессы управления и предоставления услуг: активную, пассивную и гибридную[10]10
  Timney M. Models of participation: measuring engagement and collaboration // King C. S. Government is Us, 2011. P. 86–100.


[Закрыть]. Характеристики моделей представлены в табл. 2.

Таблица 2. Характеристики моделей общественного участия

В ходе дальнейших исследований М. Тимней также разработала метод измерения уровня общественного участия на основе балльных оценок от 0 до 10 (табл. 3)[11]11
  Ibid.


[Закрыть].

Таблица 3. Карта балльных оценок методов общественного участия

Как отмечает автор, ее мнение об идеальной модели изменилось с течением времени. Так, если в 90-х гг. она считала идеальным управление, осуществляемое людьми, то со временем пришла к выводу, что оптимальной является гибридная модель – управление, осуществляемое вместе с людьми. Такое взаимодействие позволяет избежать негативного отношения к чиновникам, более того, признается, что чиновники тоже являются гражданами и их профессиональное мнение является ценным вкладом в процесс принятия решений. Гибридная модель общественного участия отражена на 8 уровне таблицы. Уровни 8 и 9 представляют парадигму сетевого взаимодействия, где все участники рассматриваются как равные стороны процесса взаимодействия – чиновники, жители, богатые и бедные, бизнесмены и правозащитники и т. д. Каждый обладает ценной общественной информацией, важной для принятия решений[12]12
  Timney M. Models of participation: measuring engagement and collaboration // King C. S. Government is Us, 2011. P. 86–100.


[Закрыть]. Еще один пример линейной модели – Канадский континуум общественного участия в здравоохранении (рис. 1), где 5 уровней участия не отделены жестко друг от друга, а характеристики, скорее, накапливаются по мере того, как углубляется общественное участие[13]13
  McEvoy R., Keenaghan C., Murray A. Service user involvement in the Irish health service: a review of the evidence, 2008. P. 14–15.


[Закрыть].

Рис. 1. Канадский континуум общественного участия в здравоохранении

Недоверие к государству как поставщику услуг стимулирует развитие общественного участия и в Европе. Кроме вызовов современности – старения населения и повсеместных бюджетных ограничений – распространение общественного участия в Европе обусловлено исторически. Во-первых, в результате развития государства всеобщего благосостояния и профессионализации оказания социальных услуг, население потеряло контроль над большинством персональных социальных услуг, которые до этого родственники оказывали дома сами. Вовторых, политические изменения 1980–90-х гг. привели к передаче услуг на рынок в соответствии с подходами в рамках нового государственного управления (New Public Management). Со временем, ожидания, что потребители смогут «голосовать ногами» за услуги, а конкуренция снизит стоимость услуг, не оправдались. Произошло замещение государственных монополий социальных услуг на частные олигополии, а участие людей как в государственном, так и в частном секторах осталось минимальным. В результате в последние десятилетия жители демократических стран стали проявлять все большую заинтересованность в получении определенного влияния на процесс оказания социальных услуг, от которых зависят они и их близкие.

Реакция на повышение общественного интереса различается в зависимости от страны, а также разных сфер социальных услуг. Однако, по мнению шведского ученого В. Пестоффа, можно выделить четыре общих тренда. Во-первых, возникновение новых различных способов привлечения потребителей услуг в качестве со-производителей услуг, которые они получают (co-producer). Во-вторых, распространение новых механизмов со-управления социальными услугами в разных Европейских странах (co-governance). В-третьих, развитие общественных советов получателей услуг на местном уровне для обеспечения участия потребителей услуг как в процессе предоставления, так и управления социальными услугами. Однако общественные советы в большинстве своем остаются консультационными, у них нет своих бюджетов и нет полномочий по принятию решений. В-четвертых, постепенное расширение представительства получателей разных услуг в органах управления некоторых стран, наряду с территориальных представительством. Например, местные выборы в советы школ или домов для престарелых или прямое представительство получателей услуг в муниципальных советах[14]14
  Pestof V. Democratic Governance: Citizen Participation and Co‑Production in the Provision of Personal Social Services in Sweden, 2007.


[Закрыть].

Европейский социолог А. Эверс выделил 5 подходов к привлечению получателей услуг в социальной сфере в Европе. Подходы имеют как частичные пересечения, так и некоторые взаимоисключающие черты, у них разные ценностные базы и разное представление о необходимой степени участия получателей услуг. Так, А. Эверс выделяет:

• Велфаризм, государственная социальная защита (welfarism) – политика государственного контроля над социальной защитой, практически нет возможностей для общественного участия. Получатели социальных услуг рассматриваются как люди с низкой компетенцией, которые не могут сами принимать решения. Крайняя степень велфаризма – полное игнорирование мнений получателей услуг, более мягкая степень – представительство интересов получателей через НКО и профсоюзы при отсутствии участия самих получателей напрямую[15]15
  Munday B. Report on user involvement in personal social services. Council of Europe, 2007.


[Закрыть].

• Профессионализм (professionalism) – в крайних случаях, характерных для бюрократических систем социальной поддержки (велфаризме), специалисты учреждений работают для получателей, а не в партнерстве с ними, вынуждая их подчиняться правилам и решениям, а не обсуждая необходимые им услуги. На современных специалистов социальной сферы большое влияние оказывают этические кодексы, обучение клиенто-ориентированным подходам и различным инструментам участия получателей услуг. Сегодня специалисты социальной сферы должны быть открытыми, сотрудничать с клиентами как с со-производителями услуг. Получатели уже не воспринимаются пассивными и зависимыми от патернализма. Эверс обращает внимание, что оказание социальных услуг по модели социального сопровождения (case management) в условиях ограниченных ресурсов очень легко превращается в механистичное рациональное предоставление социальных услуг, не допускающее никакого реального участия получателей[16]16
  Evers A. Current strands in debating user involvement in social services (Paper commissioned for the project on «User Involvement in Social Services»), 2003.


[Закрыть].

• Консюмеризм, защита прав потребителей (consumerism) – получатели социальных услуг рассматриваются как потребители, а их участие заключается в предоставлении обратной связи об удовлетворенности услугами для улучшения качества услуг конкурирующими поставщиками. Активно продвигается внедрение бизнес-моделей в сферу государственных услуг. Предполагается, что люди получают большую свободу выбора за счет возможности смены поставщиков услуг.

• Менеджеризм – предполагается, что не специалисты, а профессиональные управленцы (менеджеры) способны сделать оказание социальных услуг качественным. Также продвигаются бизнес модели в социальной сфере, социальные службы рассматриваются в качестве сферы услуг, получатели услуг в качестве потребителей, дающих обратную связь, а основным критерием оценки социальной работы становится ориентация на достигнутые результаты.

• «Со-участие» (participationalism) – стимулируется повсеместное участие получателей социальных услуг, так как считается, что граждане должны быть лично вовлечены в формирование социальных услуг, которые им нужны. Важное значение придается привлечению различных заинтересованных сторон и тому, чтобы люди становились со-производителями услуг, сотрудничая со специалистами и учреждениями при планировании, предоставлении и оценке услуг. Это возможно только в развитом гражданском обществе со множеством различных самоорганизовавшихся НКО и общественных движений[17]17
  Evers A. Complementary and Conficting: The diferent meaning of «user involvement» in social services // Matthies, Aila-Leena (ed.) Nordic civic society organizations and the future of welfare services a model for Europe? Ch. 7. Copenhagen: Nordic Council of Ministers, TemaNord, 2006. P. 255–276.


[Закрыть].

Более радикальную позицию относительно степени вовлечения получателей услуг, которая возможна при подходе «со-участия», занимает финский исследователь Т. Тоикко, который считает, что участие, как гражданская позиция, – это не только потребительский выбор и голос, хотя это и важно для сферы социальных услуг, но также вопрос отношений в обществе и общественного контроля в целом. По его мнению, у получателя услуги нет гражданской позиции, если нет влияния на услуги, которые он получает[18]18
  Toikko T. Developing participatory welfare state. Can service users produce some essential local knowledge on public services? // 9th International conference of territorial intelligence, ENTI, Strasbourg, France, 2010.


[Закрыть]. Важно отметить, что при таком подходе получатели должны вносить существенный вклад в процесс оказания услуг в виде ресурсов – личного времени и сил, затраченных на общественную активность. Естественно, далеко не все это хотят и могут делать. Более того, есть опасность, что государственные организации будут только рады передать ответственность гражданскому обществу без необходимого финансирования, что негативно скажется на социально уязвимых категориях получателей услуг[19]19
  Munday B. Report on user involvement in personal social services. Council of Europe, 2007.


[Закрыть].

Первые два подхода (велфаризм и профессионализм), как правило, используются социально демократическими государствами, а вторые два (консюмеризм и менеджеризм) чаще встречаются в странах с консервативными правительствами[20]20
  Pestof V. Democratic Governance: Citizen Participation and Co‑Production in the Provision of Personal Social Services in Sweden, 2007. P. 6–7.


[Закрыть]. В Центральной и Восточной Европе сохраняется след от влияния социалистической культуры, что обусловливает значительно меньшее развитие общественного участия получателей услуг как в форме объединений получателей, так и некоммерческого сектора предоставления социальных услуг[21]21
  Munday B. Report on user involvement in personal social services. Council of Europe, 2007.


[Закрыть]. А. Эверс предостерегает, что смешение подходов на уровне поставщиков услуг может привести к созданию гибридных организаций, где участие получателей будет плохо работать, что в конечном итоге может сказаться на качестве услуг[22]22
  Pestof V. Democratic Governance: Citizen Participation and Co‑Production in the Provision of Personal Social Services in Sweden, 2007. P. 6–7.


[Закрыть].

Следует отметить вклад европейских ученых в развитие типологий форм общественного участия, предложенных американскими коллегами.

Матричные модели

Особенность европейского осознания моделей участия состоит в предложении матричных структур для типологизации форм общественного участия. Так, английские исследователи Дж. Фаррингтон и А. Беббингтон предложили простую ось для оценки глубины и широты участия. По их мнению, при «глубоком» процессе граждане вовлекаются на всех стадиях определенной активности – от определения проблемы до принятия решений. В то же время, участие может оставаться «узким», если вовлекается небольшое число людей или представители некоторых заинтересованных групп. Аналогично «широкое» вовлечение представителей различных групп интересов может оставаться «поверхностным», если они только информируются или консультируются[23]23
  Farrington J., Bebbington A., with Wellard K. and Lewis D. J. Reluctant Partners: Non‑governmental Organisations, the State and Sustainable Agricultural Development, Routledge, London, 1993 (Цит. по: Cornwall А. Unpacking «Participation’: models, meanings and practices // Oxford University Press and Community Development Journal. 2008. P. 276.)


[Закрыть]. А. Корнвол, анализируя данную типологию, сделала важное замечание, что одновременно «глубокое» и «широкое» участие населения может рассматриваться как абстрактный идеал, однако на практике это может быть не достижимо или слишком трудозатратно для всех участников, что может привести к потери интереса. Поэтому имеет смысл говорить о поиске оптимального баланса между глубиной и широтой вовлечения для эффективного решения конкретной задачи[24]24
  Ibid. P. 276.


[Закрыть].

Другую продуктивную типологию разработала С. Уайт, показав различные интересы сторон в разных формах участия (см. табл. 4). Применение типологии позволяет увидеть, как и почему участие используется на какой-то конкретной стадии процесса принятия решений и какие издержки и выгоды получают люди.

Таблица 4. Типология интересов «участия» С. Уайт

Источник: White S. Depoliticising development: the uses and abuses of participation, Development in Practice, 6 (1), 1996. P. 7–9. (Цит. по: Cornwall А. Unpacking Participation’: models, meanings and practices // Oxford University Press and Community Development Journal. 2008. P. 273.)

Позднее серьезные теоретические осмысления были сделаны английскими учеными, работающими над проблематикой общественного участия людей, имеющих ментальные нарушения.

Так, Е. Пекк с соавторами продолжил разработку матрицы уровней участия получателей услуг. В матрице Пекка учитываются 3 типа участия и 4 уровня, на которых оно может происходить. В матрице пересекаются концепции вовлечения получателей услуг (получатели – как реципиенты информации, субъекты обсуждения и агенты контроля) с уровнями взаимодействия (между получателями услуг, между получателями услуг и специалистами, управление локальными услугами и планирование услуг)[25]25
  Peck E., Gulliver P. & Towel D. (2002) Information, consultation or control: user involvement in mental health services in England at the turn of the century // Journal of Mental Health Vol. 11:2. P. 441–451.


[Закрыть]. Пример практического применения матричного подхода Пекка можно найти в исследовании Ж. Свенневиг, что позволяет увидеть конкретные проявления участия, возникающие на пересечениях матрицы (см. табл. 5)[26]26
  Svennevig J. Service user involvement in Redcar and Cleveland’s mental health services, 2004.


[Закрыть].

Таблица 5. Матрица участия получателей услуг с использованием методологии Пекка

Источник: Цит. по: Svennevig J. Service user involvement in Redcar and Cleveland’s mental health services, 2004. P. 11.

В Стратегии вовлечения общественности в сфере социальных услуг для взрослых одного из районов Лондона используется аналогичный подход для иллюстрации различных уровней и методов общественного участия (рис. 2)[27]27
  A Strategy for Citizen Involvement In Adult Social Services // Adult Social Services and Housing, London Borough of Sutton.


[Закрыть].

Рис. 2. Схема вовлечения получателей услуг (и опекунов)

Матричная форма оказалась продуктивной также и для систематизации практических форм общественного участия, например в форме неправительственных организаций (НПО). В 2009 г. на конференции международных НПО Совета Европы был принят Кодекс рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений, где представлены формы и механизмы общественного участия на разных стадиях цикла принятия решений[28]28
  Кодекс рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений, 2009. https://www.coe.int/t/ngo/Source/Code_Russian_fnal.pdf


[Закрыть]. Общественное участие в Кодексе рассматривается с точки зрения работы НПО. Отмечается, что на каждой стадии цикла принятия решений необходимы свои формы общественного участия (кампании, лоббизм, консультации, слушания, отчеты, мониторинги, привлечение внимания), а НПО выполняет различные функции (правозащита, исследования и аналитика, предоставление услуг, контроль и т. д.). Все типы участия суммированы в табл. 6 в форме матрицы, в которой пересекаются стадии принятия решений (разработка повестки – подготовка документов – решение – выполнение – мониторинг – пересмотр) и уровни общественного участия (первый – обмен информацией; второй – консультации; третий – совместные решения, диалог; четвертый – совместные действия, партнерство).