Текст книги "Создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века: историко-правовой аспект"

Н. Н. Новосильцев сказал императору, что нужно воспользоваться идеями Ф. Ц. Лагарпа. Александр заметил, что Лагарп желает немедленного исполнения его идей и, что он согласен с этим мнением. Члены Негласного комитета объяснили Александру I, что невозможно отделить общее дело от его частей, что из этого получится только неразбериха, которая будет препятствовать проведению всей операции, что речь идет о разнице в две-три недели, которая не может служить достаточным основанием для спешки и досрочного учреждения правительства.

По мнению П. А. Строганова император прислушался к этим доводам.

Затем, Новосильцев доложил Александру I, о неудобстве мер предложенных Ф. И. Клингером ввиду, невозможности иметь учителей в каждом селении империи и сложностях, которые возникнут при формировании учительских кадров из семинаристов и унтер-офицеров.

Реализация этих проектов была отложена до учреждения министерств.

На заседании 21 апреля 1802 г.²²⁵ Н. Н. Новосильцев представил свой полный проект²²⁶ учреждения министерств²²⁷.

В начале Н. Н. Новосильцев показал императору исправления, которые были внесены в рассмотренные ранее статьи, требовавшие только редакторской правки.

Затем он сообщил о своей встрече с Ф. Ц. Лагарпом, которому он показал свой проект и замечания которого будут использованы при обсуждении статей, еще не представленных Негласному комитету. Новосильцев сообщил о высказанном Лагарпом общем мнении, что план учреждения министерств может быть претворен в жизнь, только при разработке единого порядка канцелярского делопроизводства.

Новосильцев выразил уверенность в возможности первоначальной деятельности учрежденных министерств на основании «Генерального регламента…» об управлении коллегий Петра I и, что уже потом его нужно будет скорректировать в соответствии со сведениями собранными по данному вопросу Ф. Ц. Лагарпом во Франции и его доверенным лицом в Пруссии, так как наши правила уже не годятся ни для судов, ни для канцелярий. Все это станет первоочередной задачей правительства.

Александр I отметил, что порядок деятельности судебных и административных учреждений должен различаться.

Новосильцев начал с изложения порядка составления министерских докладов, подаваемых императору, в случае отсутствия необходимых законов. Каждый такой доклад должен был содержать суть вопроса, требующего распоряжения императора, причины этого и пользу, которую принесет разрешение его. Эти доклады предварительно рассматривались комитетом, составленным из министров²²⁸. (Так, в протоколах Негласного комитета впервые появляется термин «комитет, составленный из министров».) При несоблюдении этого порядка каждый министр был вправе сделать представление императору по теме доклада. (Таким образом, данная статься проекта Н. Н. Новосильцева была существенно переработана, по сравнению с редакцией обсуждавшейся на заседании Негласного комитета 11 апреля 1802 г.). Александр I выразил сомнение в необходимости таких распоряжений. Члены Негласного комитета высказали следующие аргументы за – все ветви государственного управления связаны в единую цепь, поэтому все распоряжения должны быть согласованы друг с другом, кроме того, предварительное обсуждение предотвращает случаи введения в заблуждение императора и заставляет министров придерживаться границ их служебного долга.

Александр I согласился с мнением членов Негласного комитета.

Было решено, что обычные дела будут рассматриваться самими министрами, но наиболее важные из них будут обсуждаться в Непременном Совете, на специально созываемых для этого совещаниях. (Будущие события в сфере высшего государственного управления покажут, что именно этой формулировкой проекта Н. Н. Новосильцева было положено начало высшему административному органу Российской империи – Комитету министров. Очевидно, что члены Негласного комитета не сознавали, что создают новый высший государственный орган, так как на заседании 21 апреля 1802 г. речь шла исключительно о преобразовании Непременного Совета, в виде разделения его на два состава – узкий, из одних министров и широкий, включающий министров и остальных членов Непременного Совета. Только уже практическая реализация Манифеста «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. дала толчок созданию особого Комитета министров, независимого от Непременного Совета.)

Император поинтересовался у членов Негласного комитета, о том, почему бы не вносить в Непременный Совет все дела. Члены комитета объяснили императору, что только от его воли зависит внесение вопросов в Непременный Совет и, что внесение всех вопросов в Непременный Совет, затруднит порядок управления, и деятельность министров, которые и без того несут большую ответственность. Император одобрил мнение членов Негласного комитета.

После обсуждения этого пункта, император выразил согласие с тем, что министры должны немедленно приступить к работе, потому что, если они будут назначены, но не приступят к работе в течение 1–2 месяцев, то нынешние чиновники, зная о своей отставке, будут плохо выполнять свои обязанности и вызовут у его величества еще большее неприятие своими жалобами и т. д., что в первое время новые министры создадут свои канцелярии на основе старых чиновников, даже если дела пойдут и не особенно блестяще. Министрам дадут условное представление о их канцеляриях²²⁹. В течение 6 недель министерские канцелярии должны быть укомплектованы и приведены хотя бы приблизительно в то состояние, какое они должны иметь по преобразовательным планам.

Далее, приступили к обсуждению статей, еще не представленных императору²³⁰.

Дискуссию вызвал вопрос ответственности министров.

По проекту Новосильцева каждый министр представлял ежегодный отчет императору. Этот отчет предварительно рассматривался Сенатом и вместе с сенатским заключением в форме доклада подносился императору. Помимо этого, Сенат наделялся правом требовать объяснения от министров в течение всего года²³¹. Император высказал мнение в том смысле, что «Сенату предоставлялось право, которым он никогда не обладал, что если из него хотят сделать подобие суда, то одно будет противоречить другому»²³². Н. Н. Новосильцев ответил, что его величество одобрил идею о том, чтобы еще больше сблизить суд и подсудных, распределив департаменты Сената по губерниям империи²³³, тогда 1-й Департамент остался бы здесь и его нельзя отделять от его административных функций, но это правило заставило бы его стать в каком-то смысле зачатком верхней палаты²³⁴. Император согласился с этими доводами.

Далее, была одобрена статья, в которой устанавливалось, что все министры являются членами Непременного Совета. Вопросы управления обсуждаются в Непременном Совете, при участии министра, в компетенцию которого входит данный вопрос и при обязательном участии министров юстиции, внутренних дел и финансов. Было решено, что Непременный Совет будет собираться только по официальному уведомлению, направленному лично каждому из членов.

Александр I отметил, что для заседаний Непременного Совета уже существуют специальные дни и если не будет дела, требующего срочного созыва, то можно будет оповестить членов Непременного Совета об отмене очередного заседания. Эту реплику приняли к сведению.

Дальнейшее обсуждение коснулось функций поручика министра. Он должен был принимать полное или частичное участие во всех делах министра, по усмотрению последнего. Император высказал мнение, что нужно будет конкретнее определить сферу деятельности поручика министра, который слишком зависел от министра.

Далее, министрам было приказано назначить два дня в неделю для приема. Первоначально было решено, что министры должны были сами определить дни приема, но император повелел, чтобы им назначить дни.

При обсуждении статьи о принципах организации министерских канцелярий, император высказался за то, чтобы не включать эти положения в инструкцию каждого министра.

Закончив чтение проекта, Новосильцев поинтересовался у Александра I о возможности его реализации еще до заграничной поездки императора²³⁵. Александр I ответил отрицательно. Он считал, что проект учреждения министерств не готов для реализации и что прежде учреждения министерств, нужно выработать инструкции министрам.

П. А. Строганов высказался за то, чтобы император определил содержание министерских инструкций. Александр I ответил, что инструкции должны регулировать весь механизм деятельности министра и содержать задачи, которые каждый министр должен выполнить по вверенному ему участку работы. Члены комитета считали, что выработка этих инструкций не займет большого количества времени. Но, они не убедили царя.

Конец заседания был посвящен обсуждению планируемого посещения императором западных губерний.

В перерыве между заседаниями 21 апреля и 5 мая 1802 г., «молодые друзья» провели три встречи с Ф. Ц. Лагарпом, 23, 26 и 29 апреля 1802 г., на которых обсуждался проект Новосильцева. Вместе с Лагарпом, члены Негласного комитета пришли к выводу о необходимости одновременной публикации указов о преобразовании Сената и учреждении министерств²³⁶.

Начало заседания 5 мая 1802 г.²³⁷ было посвящено обсуждению кандидатур министров финансов и юстиции.

Император сообщил членам Негласного комитета о своей беседе с Ф. Ц. Лагарпом по поводу лиц, предполагаемых к назначению министрами. Александр I предполагал назначить министром финансов графа Н. П. Румянцева, а министром юстиции А. И. Васильева. Лагарп выразил сомнение в необходимости перемещения А. И. Васильева в сферу юстиции, в виду большей пользы его в управлении финансами, связанной с его долголетней практикой в этой сфере. Лагарп отметил и общественное признание Васильева, как человека разбирающегося в финансах. Члены Негласного комитета, отвечая Александру I, признали благосклонность публики к Васильеву, но с другой стороны, отметили тот факт, что в его ведении была до сих пор не столько область финансов, сколько собственно казначейство²³⁸. Назначение же Румянцева министром финансов, по словам членов Негласного комитета, было сопряжено с назначением в помощники ему одного или нескольких способных чиновников.

Александр I сказал также, что Ф. Ц. Лагарп посоветовал ему поначалу оставить казначейство и Министерство финансов объединенными²³⁹, потому что, раз это дело было в руках А. И. Васильева, то он будет более способен разделить его на два министерства и, что вообще не стоило с самого начала сразу заниматься разделением. Члены Негласного комитета высказались за разделение этих учреждений, так как все части управления соотносятся между собой и точно определены, и та или иная часть принадлежит к определенному главному подразделению.

Император сообщил комитету о том, что Лагарп продолжает оставаться уверенным в необходимости отдельного Министерства коммерции. Александр I выразил свое непонимание, что раз вы уже полагаете, будто существуют части, точно определенные за одним подразделением, то почему вы относите пути сообщения²⁴⁰ к Министерству внутренних дел, а не к Министерству коммерции. Общее мнение членов комитета было таким – улучшение путей сообщения непосредственно связано с народным благосостоянием, которое является предметом Министерства внутренних дел, поэтому это министерство не следует лишать его главного инструмента, что именно от хорошего состояния путей сообщения зависит равномерное распределение сведений, производимых различными частями империи, так, чтобы в случае нехватки информации в одном месте, ее можно было получить в другом, таким образом государственная промышленность и производство только выиграют, потому что, их нужды будут удовлетворены гораздо дешевле и, следовательно, народное богатство возрастет, при этом, коммерция предназначаемая министру финансов может быть понятна только в отношении сбора таможенных пошлин и, наконец, для роста земледелия, государственной промышленности и поддержания продовольственного снабжения именно пути сообщения являются основным инструментом²⁴¹.

Александр I заметил, что это мнение является единственным доказательством. П. А. Строганов сказал, что именно на него он и рассчитывал и выразил сожаление, что Лагарп не изложил своих идей раньше – во время встречи с ним несколько дней назад и во время встречи с Н. Н. Новосильцевым накануне. Император спросил П. А. Строганова почему это его раздражает, ведь он передал членам Негласного комитета мнения Ф. Ц. Лагарпа дословно. П. А. Строганов ответил, что по причине несовпадения взглядов членов Негласного комитета и Ф. Ц. Лагарпа, было бы интереснее заранее узнать позицию Лагарпа и обсуждать вопросы с ним самим, что в данный момент становится невозможным из-за приближающегося отъезда Ф. Ц. Лагарпа.

Заключительная часть заседания была посвящена обсуждению мнений высказанных в Непременном Совете, по поводу проекта Указа Сенату В. П. Кочубея²⁴².

На заседании 12 мая 1802 г.²⁴³ были рассмотрены записки, присланные А. Р. Воронцовым.

Прежде всего, было прочитано письмо А. Р. Воронцова на имя императора, в котором он всячески одобрил план учреждения министерств²⁴⁴, отметив, что покойная императрица²⁴⁵ в самом начале своего царствования высказывала подобные идеи, но потом оставила их.

Далее, были заслушаны: 1) Замечания на самый указ; 2) Примечание на разные статьи; 3) О Лесном департаменте; 4) О кратких денежных ведомостях, которые управляющий финансами обязан ежемесячно подавать императору; 5) Об отчете и ревизии; 6) Особая записка о разных предположениях имеющих связи с учреждаемою администрацией²⁴⁶.

Первая записка²⁴⁷ содержала общие предложения по организации министерств, которые сводились к необходимости учреждения Министерства коммерции, к невключению Государственного казначея в число министров и членов Непременного Совета, и объединению обязанностей министра юстиции и генерал-прокурора.

Император поддержал мнение Воронцова об учреждении Министерства коммерции. Ввиду этого, было решено учредить Министерство коммерции, не учреждая Министерства государственного казначейства²⁴⁸.

В отношении обязанностей генерал-прокурора и министра юстиции, члены Негласного комитета отметили, что их объединение уже запланировано в проекте учреждения министерств. Поэтому было решено лишь уточнить данную статью министерского проекта.

Далее, рассматривались замечания А. Р. Воронцова по отдельным министерствам, высказанные в 1-й записке.

Было утверждено изменение статьи проекта учреждения министерств, предложенное Воронцовым. Положение о представлениях предводителей дворянства к министру внутренних дел по делам вытекающим из их обязанностей, по мнению Воронцова слишком отвлеченное и общее, заменялось положением о представлениях предводителей дворянства, которые могут оказать влияние «на общее благоденствие» или на предупреждение злоупотреблений в администрации.

Предложение Воронцова о включении в ведение Министерства внутренних дел Мануфактур-коллегии полностью, без исключений было отвергнуто. Статья проекта об учреждении министерств оставлена неизменной. Мануфактур-коллегия входила в состав Министерства внутренних дел, за исключением Экспедиции о заготовлении гербовой бумаги.

Было поддержано замечание Воронцова по горным заводам подчиненным Кабинету е.и.в. В проекте Н. Н. Новосильцева планировалось передать в управление министра финансов Берг-коллегию и горные заводы Кабинета е.и.в. А. Р. Воронцов считал такое подчинение излишним. Александр I заметил в этой связи, что Кабинет е.и.в. и все, что с ним связано составляет собственное императорское имущество, которое не должно входить в «категорию общих властных структур государства». Члены Негласного комитета договорились исключить из проекта учреждения министерств пункт, касающийся подчинения горных заводов Кабинета е.и.в. министру финансов.

Предложение о назначении особого управляющего государственной казной²⁴⁹, в связи с отменой Министерства государственного казначейства, также было отвергнуто членами Негласного комитета.

На предложение Воронцова об исключении из ведомства Министерства народного просвещения учебных заведений, состоящих под покровительством императрицы Марии Федоровны, Александр I ответил, что это уже решено Негласным комитетом и будет произведено особым указом.

А. Р. Воронцовым было предложено исключить из ведения Министерства народного просвещения кадетские корпуса и военные училища, с передачей их в ведение военного и морского министерств. По этому предложению были высказаны разные мнения. Александр I не понимал почему нужно делать это исключение, так как все управление кадетскими корпусами и военными училищами должно быть в одних руках. А. Чарторыйский высказался в поддержку предложения Воронцова, обосновывая его специальным предназначением кадетских корпусов. П. А. Строганов считал возможным первоначально оставить кадетские корпуса в ведении Министерства народного просвещения. Сославшись на опыт Франции, где специальные школы подчинены различным министерствам, а их ученики, во время учебы, считаются уже состоящими на службе. Он высказал мнение, что если будет воспринят французский опыт, то специальные учебные заведения должны подчиняться различным министерствам, если нет, то все учебные заведения должны подчиняться одному министру (т. е., очевидно, министру народного просвещения). Этот вопрос не получил определенного решения. Но, П. А. Строганову показалось, что император принял его точку зрения.

Далее, обсуждалась формулировка названия будущего Министерства народного просвещения. В. П. Кочубей выступил за Министерство народного образования. Его поддержал П. А. Строганов. Другие члены комитета считали более точным термин Министерство народного просвещения. Продолжительная дискуссия закончилась утверждением названия – Министерство народного просвещения²⁵⁰.

Кроме того, в самом конце своей 1-й записки, в замечении на XVIII статью проекта организации министерств, А. В. Воронцов впервые применил термин «товарищ» министра²⁵¹. Поэтому, несмотря на то, что в проекте остался прежний термин «поручик» министра, А. Р. Воронцова следует считать первооткрывателем этого термина.

Затем, перешли к обсуждению 2-й записки Воронцова. В ней излагались причины замечаний на проект учреждения министерств.

Главным доводом А. Р. Воронцова, которым граф руководствовался в пользу министра коммерции, являлось то, что министр финансов, заботящийся только об увеличении государственных доходов, окажет плохую услугу торговле, которая иногда нуждается в «жертвах». Члены Негласного комитета ответили, что среди обязанностей министра финансов, есть обязанность использовать для повышения государственных доходов только те средства, которые не истощают отрасли хозяйства, а наоборот укрепляют их, кроме того, имелось еще одно «противоядие» – любая новая мера должна была обсуждаться в комитете министров и если такая мера была бы в ущерб другим, то она была бы приостановлена остальной частью министров, чтобы в конечном итоге использовать все меры для повышения общественного благосостояния. Александр I продолжал быть уверенным в необходимости назначения министра коммерции²⁵². (Беглое упоминание «комитета министров» при обсуждении полномочий министра финансов²⁵³ было последним на заседаниях Негласного комитета, запротоколированных П. А. Строгановым.)

Одобрение Негласного комитета вызвало предложение Воронцова о включении в статью о передаче в ведение Министерства финансов всех банков, особого определения, о том, что правительство не будет использовать эти учреждения в целях спекуляции.

Было отвергнуто предложение о назначении Государственного казначея на трехлетний срок, с продлением этого срока еще на три года, по повелению императора, в том случае если его деятельность будет успешной. Члены комитета и государь считали, это предложение слишком необычным, так как длительность пребывания на этой должности является дополнительным стимулом для приобретения «рутинных навыков», необходимых в этом деле и что на данной должности чем больше опыта, тем лучше.

Окончание 2-й записки содержало предложение Воронцова о наделении министров инструкциями двух видов. В первой секретной инструкции должна была быть изложена система преобразований. Вторая инструкция предназначалась для всеобщего сведения.

В 3-й записке Воронцов считал неудобным передачу Лесного департамента в состав Министерства финансов, пока не будет проведено разграничение между лесами годными для кораблестроения и прочими лесами. Император не принял этого замечания.

В 4-й записке внимание членов Негласного комитета привлекло предложение Воронцова о ежемесячных ведомостях расходов, представляемых министром финансов государю. Оно не было принято, в виду того, что данная ведомость должна была составляться на основе отдельных ведомостей каждого из министерств, расходы которых определялись общей годовой сметой, составляемой на основе отчетов всех министерств.

5-я записка рассматривалась на другом заседании²⁵⁴. Время его проведения не установлено. А. Р. Воронцов предложил учредить ревизионную комиссию при Сенате, по проверке министерских счетов. В обоснование этого предложения Воронцов сослался на примеры подобных учреждений во Франции и Англии. Члены комитета поддержали эту идею. Император, как показалось П. А. Строганову, одобрил общее мнение.

6-я записка содержала в себе вопросы Воронцова по различным предметам государственного управления в связи с реформой администрации: дальнейшая судьба статс-секретарей; порядок доклада дел по рекетмейстерской части; кто отвечает за прием жалоб на присутственные места и просьбы о «милостях и вспоможествованиях»; порядок рассмотрения синодальных дел и докладов; порядок представления императору генерал-прокурором меморий и докладов Сената²⁵⁵.

Александр I ответил, что статс-секретари остаются при императоре, в количестве 3 или 4 человек. Остальные вопросы остались без ответа.

После рассмотрения записок А. В. Воронцова, члены Негласного комитета отметили незначительность сделанных им замечаний.

В конце заседания В. П. Кочубей зачитал записку о предстоящей заграничной поездке императора.

С 20 мая по 22 июня Александр I находился в заграничной поездке²⁵⁶.

27 мая П. А. Строганов ознакомил с содержанием проекта учреждения министерств брата А. Р. Воронцова – С. Р. Воронцова. По результатам этой беседы, Строгановым была составлена записка²⁵⁷.

Наиболее существенными предложениями по министерской реформе, были следующие предложения: С. Р. Воронцов предложил не учреждать поста министра юстиции и заменить должность генерал-прокурора должностью хранителя законов; он настаивал на передаче водяных коммуникаций и дорог в ведомство министра внутренних дел; им было предложено разделить все почтовое управление на две части, с передачей иностранной почты в ведение министра иностранных дел, а внутренней почты в ведение министра внутренних дел; в сфере финансового управления С. Р. Воронцов был убежден, что Государственный казначей не должен иметь статуса министра, а выполнять функцию только кассира; С. Р. Воронцов считал излишним Министерство коммерции, так как все предметы данного министерства должны находиться под управлением министра внутренних дел или особого комитета, по примеру Торгового комитета Англии. Также С. Р. Воронцов вслед за своим братом А. Р. Воронцовым использовал в беседе с П. А. Строгановым термин товарищ министра, правда в отрицательном смысле – отвергнув термин товарищ министра и ратуя за термин поручик министра²⁵⁸. Кроме того, С. Р. Воронцов внес предложение об изменении редакции проекта учреждения министерств. Он предложил разделить проект на два правовых акта: Манифест об учреждении министерств и Манифест о назначении министров. (Совмещение в одном проекте и учреждения министерств и назначений министров является важной отличительной особенностью редакций проекта учреждения министерств Н. Н. Новосильцева до 27 мая 1802 г.) Последнее предложение С. Р. Воронцова было принято и осуществлено на практике.

С 27 мая по первые числа сентября 1802 г., Н. Н. Новосильцев продолжил работу над редакцией проекта учреждения министерств²⁵⁹.

Пока не найдено документов подтверждающих гипотезу М. М. Сафонова о продолжении заседаний Негласного комитета в июне – сентябре 1802 г. на которых могло быть продолжено обсуждение проекта²⁶⁰.

Опираясь на свидетельство В. П. Кочубея²⁶¹, с большой долей вероятности, можно сказать, что окончательный проект Манифеста «Об учреждении министерств», поступил на подпись к Александру I, 3 или 4 сентября 1802 г.

8 сентября 1802 г. император Александр I подписал ряд правовых актов, среди которых были: Указ Сенату «О правах и обязанностях Сената», Манифест «Об учреждении министерств», Указ Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами»²⁶².

Последнее заседание Негласного комитета, посвященное обсуждению министерской реформы – а именно, особенностям ответственности министров перед Сенатом, произошло уже после учреждения министерств и затронуло вопросы уже не подготовки, а реализации министерской реформы.

Заседание 16 марта 1803 г.²⁶³ было собрано по повелению императора для обсуждения ряда статей проекта Указа Сенату написанного Н. Н. Новосильцевым, которые вызвали неодобрение государя²⁶⁴.

Из всех записей заседаний Негласного комитета, запись заседания 16 марта 1803 г. носит в наибольшей степени мемуарный характер. В ней П. А. Строганов, помимо содержания самого заседания, сообщает о событиях произошедших до и после этого заседания, оперируя неопределенными понятиями «накануне» и «несколько дней спустя».

В начале своего конспекта П. А. Строганов рассказывает о беседе между ним, А. Чарторыйским и Н. Н. Новосильцевым, состоявшейся накануне заседания 16 марта 1803 г.²⁶⁵ Во время беседы Новосильцев зачитал свой проект Указа Сенату, некоторые статьи которого император признал спорными.

Недовольство Александра I вызвало право Сената проверять министров и делать представления государю, в случае введения императора в заблуждение министрами.

Проект показался П. А. Строганову и А. Чарторыйскому «весьма неплохим». Вместе с Н. Н. Новосильцевым они признали, «что весь манифест²⁶⁶ сойдет за игру; если бы мы не установили эту ответственность, тогда мы потворствовали бы деспотизму, еще более суровому, нежели ранее»²⁶⁷.

Непосредственно на самом заседании Негласного комитета 16 марта 1803 г., во время чтения проекта Указа Сенату Н. Н. Новосильцева, император внес на обсуждение вопрос о возможности Сената входить с представлением к императору, в том случае, когда министерский доклад уже утвержден «высочайшей» подписью.

Чарторыйский, Строганов и Новосильцев, считали необходимым наличие такого права у Сената, поскольку, нельзя отнять у Сената право изобличать министров во лжи и воспрепятствовать, таким способом, подрыву доверия императора в таких случаях.

В. П. Кочубей первоначально выступивший против, согласился с доводами членов Негласного комитета. Александр I изъявил на это согласие.

Далее, император не согласился с концовкой проекта Новосильцева, в которой он доказывал, что доклад Военной коллегии²⁶⁸ не противоречит правам дворянства и выражал от имени императора благодарность Сенату за усердие в работе.

Несмотря, на доводы членов Негласного комитета, что подобное окончание указа является мягким, но в то же время строгим наставлением, император остался при своем мнении.

Остальное время заседания было посвящено обсуждению русско-шведских отношений и вопросу организации Комитета о городских учреждениях города Риги.

Примечание к протоколу заседания 16 марта 1803 г., написанное П. А. Строгановым показывает, как этот вопрос был разрешен практически. Несколько дней спустя Н. Н. Новосильцев представил императору проект Указа Сенату, переписанный начисто. В текст проекта Н. Н. Новосильцев включил финальные строки, вызвавшие спор на заседании 16 марта 1803 г., но уже не в смысле поздравления, а предупреждения. С этой формулировкой император согласился и одобрил проект²⁶⁹.

Несмотря на кажущееся сохранение ответственности министров перед Сенатом, Указ 21 марта 1803 г. означал ликвидацию права представления Сената²⁷⁰ и подтвердил отсутствие министерской ответственности перед Сенатом.

На этом обсуждение в Негласном комитете министерской реформы было завершено.

Таким образом, анализ протоколов Негласного комитета и проектов обсуждавшихся на его заседаниях позволяет сделать ряд выводов.

В основу Манифеста «Об учреждении министерств» 8 сентября 1802 г. легли черновики Н. Н. Новосильцева из фондов ОР РНБ²⁷¹ и СПб ИИ РАН²⁷². Причем, если черновики из ОР РНБ представляют собой самые ранние записи²⁷³, сделанные Н. Н. Новосильцевым еще до написания своего предварительного проекта учреждения министерств, обсуждавшегося в Негласном комитете 11 апреля 1802 г., то основная часть²⁷⁴ черновиков из СПб ИИ РАН, является уже фрагментами предварительного, полного и окончательного проектов Манифеста «Об учреждении министерств».

Сравнительное исследование протоколов Негласного комитета и черновиков Н. Н. Новосильцева позволяет классифицировать весь черновой материал, касающийся Манифеста «Об учреждении министерств». 1) Ранние черновые записи Н.Н.Новосильцева, написанные до начала обсуждения его предварительного проекта учреждения министерств в Негласном комитете, (т. е. до 11 апреля 1802 г.) – ОР РНБ. Ф. 526.Оп. 1. Д. 71. № 2 Л. 1–6; СПб ИИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 1–5; 2) Проекты введения к Манифесту об учреждении министерств, относящиеся ко времени обсуждения в Негласном комитете проекта введения В. П. Кочубея, (т. е. к 24 марта 1802 г.); черновые записи Н. Н. Новосильцева – СПб ИИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 6–10, 11–15; проект введения неизвестного автора – РГИА Ф. 1101. Оп. 1. Д. 225. Л. 1–4; 3) Предварительный проект организации министерств Н. Н. Новосильцева, обсуждавшийся в Негласном комитете 11 апреля 1802 г. – СПб ИИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 17–32 об; 4) Полный проект организации министерств Н. Н. Новосильцева, обсуждавшийся в Негласном комитете 21 апреля 1802 г. – СПб ИИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 34–35об. Фрагменты черновика. Кроме того, подлинная рукопись проекта организации министерств с замечаниями А. Р. Воронцова (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18–37), обсуждавшаяся в Негласном комитете 12 мая 1802 г. позволяет почти в полном объеме восстановить²⁷⁵ редакцию полного проекта организации министерств, существовавшую к 12 мая 1802 г., а значит и к 21 апреля 1802 г., поскольку промежуточное заседание Негласного комитета между 21 апреля и 12 мая 1802 г. – заседание 5 мая 1802 г., было посвящено в основном обсуждению кандидатур нескольких министров; 5) Редакция полного проекта учреждения министерств после 12 мая и до 27 мая 1802 г. – РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18–37; 6) Окончательная редакция проекта учреждения министерств, отражающая работу над ним Н. Н. Новосильцева уже после 27 мая (даты беседы П. А. Строганова с С. Р. Воронцовым) и до 4–5 сентября 1802 г., (даты поступления проекта Манифеста «Об учреждении министерств» на подпись к императору) – СПб ИИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 33–33 об; 36–41 об. Фрагменты черновиков.