Текст книги "Правовые акты органов управления"

Важным критерием классификации правовых актов, по мнению Н.И. Глазуновой, является их юридическая сила, объем (поле) действия. В зависимости от того, каким из органов, обладающих государственновластными полномочиями, приняты акты, к какому иерархическому уровню относятся содержащиеся в них правовые нормы, различают несколько уровней и типов правовых актов.

Во-первых, это акты федеральных органов. К ним относятся:

1) законы Российской Федерации:

а) Конституция (Основной закон) РФ; федеративный договор;

б) законодательные акты:

– федеральные конституционные законы;

– федеральные законы (основы законодательства, кодексы и др.);

2) подзаконные федеральные акты:

а) нормативные указы и распоряжения Президента РФ;

б) постановления и распоряжения Правительства РФ;

в) нормативные акты (приказы, постановления, инструкции и т.п.) министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других центральных федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, это акты органов власти субъектов Федерации:

1) законы субъектов Федерации;

а) конституции республик и уставы других субъектов Федерации;

б) законы.

2) нормативные подзаконные акты субъектов Федерации:

а) указы, распоряжения президентов (губернаторов);

б) постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы, постановления министерств субъектов Федерации;

г) акты органов местного самоуправления (представительных органов, глав местного самоуправления, муниципальных органов управления);

д) межгосударственные соглашения;

е) акты внутриорганизационного характера, действие которых ограничено рамками данного формирования (государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений, принятые их руководителями или коллективными органами).1818
  Глазунова, Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов / Н.И. Глазунова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 341.


[Закрыть]

На наш взгляд необходимо обратить особое внимание на проблему соотношения понятий «закон» и «подзаконный правовой акт». Как отмечает В.Н. Яценко, она имеет четыре взаимосвязанных аспекта: историкогенетический, идеологический, правовой и организационный.1919
  Яценко, В.Н. Закон и подзаконный нормативный акт: соотношение понятий / В.Н. Яценко // Журнал российского права. – 2003. – № 2. – С.89.


[Закрыть]

Рассматривая правовой аспект проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, необходимо обратиться к конституционно закрепленной иерархии нормативных правовых актов. Согласно ч.2 ст. 4 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации установлено, что ее Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а при наличии такого противоречия действует федеральный закон (ч.5 ст.76 Конституции РФ). Исключения из этого правила возможны, если речь идет о правовых актах изданных по вопросам, находящимся в сфере исключительной компетенции субъекта Федерации. Иначе говоря, при вторжении федерального законодательства в эту не подведомственную ему сферу, если федеральный закон входит в противоречие с законом субъекта Российской Федерации, действует закон субъекта Федерации.

Конституционная характеристика законов как документов высшей юридической силы не означает, что подзаконное регулирование лишается всякого смысла. В процессе осуществления своих полномочий исполнительная власть не может не издавать правовые актов, которые носят подзаконный характер, не противоречат законам, но лишь продолжают законы, в той или иной степени их развивают, дополняют, конкретизируют. Здесь возникает проблема соотношения закона и подзаконного нормативного акта в ее правовом аспекте. Как отмечает В.Н. Яценко, структуры законодательного и подзаконного регулирования не должны противопоставляться друг другу, поскольку и закон, и подзаконный нормативный акт принадлежат к одному и тому же роду социальных регуляторов, являются разновидностями нормативных правовых актов. Требуется известная самостоятельность, своеобразная автономия источников права, когда каждый из них имеет в правовой системе определенный сектор со своим предметом регулирования и, соответственно, выполняет специфические функции. И закон, и подзаконный нормативный правовой акт, являясь элементами национальной правовой системы, должны обладать четко определенным «удельным весом» в этой системе, что не должно вести к утрате подзаконного регулирования. Локализованные в сфере профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности, подзаконные акты всегда ближе к непосредственной социальной практике, лучше ориентированы на ее насущные потребности. Поэтому надлежащее подзаконное регулирование, не вторгающееся незаконно в законодательную сферу, должно поддерживаться государством.2020
  Яценко, В.Н. Закон и подзаконный нормативный акт: соотношение понятий / В.Н. Яценко // Журнал российского права. – 2003. – № 2. – С.94-95.


[Закрыть]

С точки зрения собственно правового аспекта проблемы взаимоотношения закона и подзаконных нормативных правовых актов необходимо также отметить, что закон обладает следующими специфическими характеристиками:

– выражение воли народа и общих социальных интересов;

– принятие законодательным органом или путем народного голосования;

– регулирование основных сторон жизни общества, государства и граждан;

– принятие посредством специальной процедуры – законодательного процесса;

– обладание высшей юридической силой (соответствие ему всех иных правовых актов);

– наибольшая стабильность.

Верховенство закона закреплено в Конституции Российской Федерации, предусматривающей в совокупности, что:

– закон не может противоречить Конституции Российской Федерации, а все остальные нормативные акты, издаваемые в стране, не должны противоречить закону, иначе они будут признаны недействительными;

– закону подчинены в своей деятельности суды Российской Федерации, то есть в случае несоответствия какого-либо акта государственного или иного органа закону суд обязан принять решение в соответствии с законом;

– обязательное соблюдение законов распространяется как на граждан и их объединения, так и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, на всех должностных лиц;

– в пределах собственного правового регулирования субъекта Федерации закон занимает такое же положение в системе источников права, как и федеральный закон в федеральной правовой системе.

Что же касается подзаконных нормативных правовых актов, то они:

– представляют собой разновидность источников российского права;

– обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами;

– являются преимущественно инструментом оперативного воздействия на общественные отношения;

– направлены, главным образом, на решение текущих задач;

– издаются в виде постановлений, распоряжений, указов, правил, приказов, инструкций, положений, разъяснений, указаний и в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих органах государственной власти, обладающих нормотворческой компетенцией.

Для полноты освещения собственно правового аспекта проблемы взаимоотношения закона и подзаконного нормативного правового акта необходимо указать, что в настоящее время известны две группы выработанных наукой критериев, по которым следует различать закон и подзаконный акт.2121
  Как готовить законопроекты (полезные советы) // Журнал российского права. – 1998. – № 4-5. – С.67


[Закрыть] Первая группа критериев носит содержательный характер. Сюда относятся:

1) значимость и стабильность регулируемых отношений (закон регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения в государстве);

2) первичное нормативное регулирование вопросов, являющихся или исключительно, или преимущественно предметом законодательного воздействия.2222
  Яценко, В.Н. Закон и подзаконный нормативный акт: соотношение понятий / В.Н. Яценко // Журнал российского права. – 2003. – № 2. – С.95.


[Закрыть]

К вопросам, которые могут быть урегулированы только законом, а следовательно, не должны быть предметом указов Президента РФ и правительственных постановлений, относятся:

1) правовой статус граждан, включая основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам;

2) условия создания и деятельность партий и общественных объединений;

3) порядок формирования и работы органов представительной, исполнительной и судебной власти;

4) вопросы конституционного порядка;

5) установление, отмена и изменение всех видов налогов;

6) юрисдикционное законодательство (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное и административное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах);

7) семейное законодательство;

8) правовой статус средств массовой информации.2323
  Поленина, С.В. Научные основы определения предмета правового регулирования / С.В. Поленина // Законотворческая техника современной России: состояние: в 2 т. Т.1.Н.Новгород, 2001. – С. 136.


[Закрыть]

Ко второй группе различительных признаков закона и подзаконных нормативных правовых актов относятся следующие нормативно-юридические критерии:

1) четкое уяснение места будущего закона в общей системе законодательства, в отрасли законодательства, подотрасли законодательства и т.д.;

2) соответствие содержания акта предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов;

3) недопущение необоснованного расширения объема законодательной компетенции за счет компетенции федеральных органов исполнительной власти;

4) основание принятия закона (проект федерального закона разрабатывается в случае, если Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами или федеральными законами предусмотрено, что регламентация определенных общественных отношений осуществляется исключительно законом).

Как отмечает В.Н. Яценко, названные критерии, безусловно, применимы, однако они недостаточно формализованы для того, чтобы их можно было закрепить на законодательном уровне. В связи с этим следует поддержать позицию авторов, которые считают целесообразным на законодательном уровне установить критерии различения закона и подзаконного акта, а равно определить виды и пределы конкретизации действующего законодательства в подзаконных нормативных правовых актах.2424
  Яценко, В.Н. Закон и подзаконный нормативный акт: соотношение понятий / В.Н. Яценко // Журнал российского права. – 2003. – № 2. – С.96.


[Закрыть]

2 Порядок принятия правовых актов

2.1 Правила подготовки и принятия актов

Одним из критериев классификации правовых актов – различение их по способу оформления и придания юридической силы. Есть первичные акты – законы, постановления и т.п., непосредственно приобретающие юридическую силу, вводимые в действие, и есть утверждаемые акты, к которым относятся, например, приказ министра об утверждении инструкции, постановление главы администрации об утверждении положения.

Правовые акты различаются также по порядку принятия. Речь идет об актах, принимаемых государственным органом в коллегиальном порядке. Это – законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации, законодательных органов субъектов Федерации, решения судов и др. Другая группа правовых актов принимается на основе единоначалия – указы и распоряжения Президента РФ, распоряжения главы областной администрации и др.

Добавим к сказанному и акты, принимаемые в коллегиальном порядке, но оформленные актами единоличного характера. К таковым относятся решения коллегий министерств, которые чаще всего проводятся в жизнь приказами министра. В других же случаях предварительное коллегиальное обсуждение проектов актов служит способом их апробации, учета позиции специалистов, ученых, организаций-партнеров, а также общественного мнения. Научные, консультативные, экспертно-аналитические, координационные комиссии, советы и центры предназначены для этих целей.

Классификации крайне необходимы в практическом плане, ибо позволяют упорядочить процесс правотворчества и правоприменения. К тому же все они как бы пересекаются. Любой правовой акт проходит через каждую из классификаций, приобретая нужные ему свойства. И нужно тщательно их оценивать и обеспечивать.

Данное положение становится особенно важным, когда идет работа по подготовке разных правовых актов. Дело в том, что выбор и определение предмета их регулирования довольно сложны, и на практике часто происходит смещение предметов регулирования – вместо указа готовится проект закона, проект закона «перекрывает» тематику постановления правительства, последнее – темы приказов и иных актов министерств. Причина этого – в слабом знании статуса государственных органов и их функций и полномочий. Неумелое определение темы акта ведет к принятию решения на таком уровне и тем субъектом, который на это не уполномочен. Происходит деформация признаков актов, что ослабляет эффективность их действия. Возникает масса нарушений законности.

Лучше понять и освоить классификации правовых актов помогает формирование и использование правил их подготовки и принятия. Отрадно, что постепенно складывается система нормативного введения этих правил. Для этого применяются положения конституций, уставов, статутных законов, содержащих нормы об актах соответствующих государственных органов, иных организаций. Все большее распространение получают специальные правила как для всех или многих актов, так и для актов определенного вида.

Есть правила подготовки и принятия актов определенного вида. К их числу относятся Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (1997 г.). Используются правила подготовки, принятия и выполнения решений областной администрацией и ее органами, правила принятия и выполнения решений на предприятиях, в местных органах и т.п.

В регламентах работы государственных органов выделяются разделы, посвященные порядку подготовки, рассмотрения и принятия законов, постановлений и иных актов. Таковы, например, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания и их разделы о подготовке, обсуждении и принятии законов.

Устанавливаются общедокументальные правила, к числу которых можно отнести Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации (1993 г.). Назовем также стандарты предприятий на различные виды документов, включая и правовые акты, инструкции по делопроизводству в правительственных, ведомственных и иных органах, в учреждениях и организациях. В них установлены требования к документированию всех видов деятельности названных организаций, в том числе правовые акты. Эти требования обязательны, и их соблюдение способствует упорядоченности и сопоставимости информационно-документальных массивов и четкому ритму их движения и обмена.

В ряде учреждений и в системах управления есть справочники по подготовке и оформлению официальных документов. Например, такой справочник действует в Администрации Президента РФ.

Тем не менее, ощущается потребность в более стройной научной классификации правовых актов, позволяющей гораздо лучше их создавать, применять и развивать.

2.2 Процесс создания правовых актов. Правотворчество

Появление, существование и действие правовых актов нельзя понять без процесса их создания. Это объясняется тем, что именно правотворчество дает жизнь праву, порождает, формирует и оформляет его и открывает «дверь» в общественную жизнь. Правотворчество служит начальным этапом развития правовых актов и вбирает в себя импульсы, влияющие на движение права, как собственно правовые, так и политические, экономические, социальные. Очевиден поэтому громадный общественный и научный интерес к правотворчеству, позволяющему создавать правовые акты как выражение политического курса государства, партий и общества.

В соответствии с Законом Оренбургской области от 14 марта 2002 г. правотворчество (правотворческая деятельность) – урегулированная законодательством деятельность специально на то уполномоченных органов по изданию (разработке, принятию, изменению, ведению в действие и признанию утратившими силу) правовых актов.2525
  О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области: закон Оренбургской области от 14 марта 2002 г. № 455/380-II-ОЗ // Южный Урал. –2002. -23 марта (№ 56).


[Закрыть]

В юридической литературе правотворчество определяется как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и понятия правовых актов уполномоченными субъекта.ми в рамках соответствующих процедур. В таком определении выделяются несколько элементов: познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт; выбор формы предполагаемого акта; подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур.2626
  Тихомиров, Ю.А. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. – М., 1999. – С.33.


[Закрыть]

По мнению С.С. Алексеева правотворчество (законотворчество) – это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон.2727
  Алексеев, С.С. Право: азбука – теория – философия: опыт комплексного исследования / С.С. Алексеев. – М.: Статут, 1999. – С.89.


[Закрыть]

Все названные элементы находятся между собой в органическом единстве. Нельзя допускать выпадение элементов или отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей. Иначе правотворчество плохо или с опозданием отражает общественные ситуации и тенденции развития экономики, политической и социальной сферы. Создаются необоснованные, неэффективные правовые акты, которые отрицательно влияют на общественные процессы и поведение людей. Юридические ошибки в текстах актов в дальнейшем требуют больших усилий по их устранению.2828
  Российское законодательство: проблемы и перспективы. – М.: Бек, 1995. – С. 382.


[Закрыть]

Само слово «правотворчество» отражает созидательный характер формирования актов, когда «переплавляются» такие элементы бытия, как социальные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, формируются и формализуются нормы права. Причем в нем не должно быть механистичности или даже автоматизма, поскольку именно творческий созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества инвариантных норм поведения те, которые будут наиболее социально полезными и затем облечены в юридически строгую, общезначимую форму.

Правила подготовки, принятия и реализации правовых актов следует рассматривать не только как сугубо формальные. Да, они являются строго процессуальными, позволяющими упорядочить и структурировать эти способы существования актов. Не менее важен содержательный аспект правил, их познавательная ориентированность, когда правила, способствуют высокому качеству и эффективности правовых актов. С их помощью отражаются внутренние, глубинные общественные связи и отношения. Поэтому оправданно вести речь о юридических формулах – строгих и точных.

Можно выделить пять юридических формул, в которых выражена своего рода нормативная основа, правовых актов: а) принятие актов только уполномоченным субъектом, б) принятие актов по основаниям, предусмотренным законом, в) выбор установленной формы акта, г) соподчиненность актов в правовой системе по их юридической силе, д) соблюдение процедуры подготовки и принятия актов.

2.3 Факторы правотворчества

Существует понятие «фактор», подразумевающее разной силы влияние на процесс создания актов, причины, определяющие связи между переменными величинами. Без учета различных факторов нельзя обойтись и в правотворческой деятельности. Их можно разделить на три группы – факторы, определяющие предмет правового регулирования, факторы, выражающие позиции участников правотворческой деятельности, факторы собственно юридического характера, причем их удельный вес меняется.2929
  Тихомиров, Ю.А. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. – М.,1999. – С.35-36.


[Закрыть]

Анализ состояния и тенденции развития российского законодательства в последние годы дает основание отметить преобладающее значение в 1990-1994 гг. факторов, связанных с оформлением атрибутов российской государственности и нового курса в экономической и социальной областях. Потребности проведения реформы в экономике обусловили принятие большого числа актов, посвященных новому режиму собственности, статусу предприятий, банков, бирж и др., финансово-кредитным и налоговым отношениям. Их стремительная подготовка подчас оборачивалась ошибками и вела к последствиям, которые не учитывались на стадии разработки и принятия актов. Мешали быстрые смены курсов реформ и обилие их программ. Лозунги стихийной рыночной регуляции стали дополняться системой государственного регулирования. Позднее стала более четко выявляться потребность в систематизации актов, появляются кодексы. Готовится Свод законов Российской Федерации.

Классификация факторов по характеру влияния позволяет выделить прежде всего те, которые находятся вне правовой системы. Напомним еще раз об экономических, политических, социальных, психологических и иных факторах, как своего рода объективных условиях развития и изменения законодательства. Изучение происходящих процессов и их тенденций позволяет своевременно ощутить необходимость правовых перемен. Многие из этих факторов приобретают значение правообразующих, поскольку в них зарождается и обнаруживается объект будущего регулирования. Важно правильно оценить данный объект и умело выбрать предмет, форму и методы правового регулирования. Иначе неизбежны ошибки, когда вместо подзаконного акта начинают активно готовить закон и т.п. По своему воздействию на правовые акты можно выделять «нормальные» факторы, способствующие спокойному и ритмичному правотворчеству, «отклоняющиеся», «нормативно-чрезвычайные», «форс-мажорные». С каждым из них связана та или иная степень риска в принятии и реализации актов.

Не менее важно определить радиус действия различных факторов. К сожалению, пока это не удается сделать. Нередко выявленные общественные потребности получают неадекватное правовое выражение. То слишком резко отбрасываются прежние акты, то, напротив, перемены ограничиваются частичными изменениями правового статуса отдельных субъектов.

Обратим внимание на временные характеристики факторов. Одни из них действуют постоянно, например, применительно к устройству и ориентации властей, к выбору экономического курса правительства, отношению населения и власти к закону. Другие факторы существуют недолго.

Помимо объективных факторов, действующих на правовую систему извне, нужно учитывать факторы ее собственного внутреннего развития. В них выражаются присущие правовой системе, законодательству принципы построения и функционирования, внутрисистемные связи и зависимости.3030
  Конституция, закон, подзаконный акт. – М.: Юридическая литература, 1994. – С. 13.


[Закрыть] Игнорирование или слабое использование их под предлогом явного приоритета объективных факторов делает законодательство внутренне противоречивым и структурно неупорядоченным.

Так, с нарушением внутренней логики отраслей задерживается принятие ряда базовых актов. Поспешно принимаются десятки законов по частным вопросам. Разрываются связи актов, что порождает множество юридических коллизий.3131
  Юридический конфликт: сферы и механизмы. – М., 1994. – С. 27.


[Закрыть] Деформирующий смысл приобретает стремительно развивающееся «указное право» Президента РФ.

К внутренним факторам законодательства можно отнести и те из них, которые имеют своего рода процессуальное действие. Одни из них проявляют себя на стадии зарождения, подготовки и принятия законов. К их числу относятся выбор средств правового обеспечения реформ, давление общественного мнения, влияние разных политических сил, подражание правовым стандартам иностранных государств и т.п. Многое зависит от понимания законов и иных правовых актов населением, их поддержки или отчуждения, сопротивления оппозиции, неисполнительности должностных лиц и органов, граждан, уяснения цели подзаконных актов и их правильного формирования и применения.

Уместно обратить внимание на проявление субъективного фактора в правотворчестве. Это и деятельность всех субъектов законодательной инициативы, и давление населения, граждан, и их правовые ожидания, и лоббизм, и действия политических партий, фракций, и участие консультантов, экспертов и т.д.