Текст книги "Правовые акты органов управления"

2.4 Стадии правотворчества

Процесс создания правовых актов характеризуется своего рода цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения правового акта. Последовательность преобладания того или иного элемента должна неуклонно обеспечиваться, равно как их связи между собой, плавные переходы от одного элемента стадии к другому.3232
  Васицкий, Н.А. Российское законодательство на современном этапе. Государственная дума в формировании правового пространства России (1994-2003). Издание государственной Думы РФ/ Н.А. Васицкий, Ю.К. Краснов – М., 2003. – С. 29.


[Закрыть]

Можно выделить следующие стадии правотворческого процесса:

а) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

б) определение вида, органов, субъектов, правомочных принять правовое решение, и вида правового акта;

в) принятие решения о подготовке правового акта;

г) разработка концепции, идеи, анализ будущего акта;

д) подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;

е) предварительное рассмотрение проекта акта;

ж) общественное обсуждение проекта;

з) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;

и) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

Следование этим этапам процесса правотворчества позволяет соблюдать внешние рамки движения правового акта – от зарождения его идеи до принятия. Это и содержательный функционально-позитивный процесс, призванный наполнять нормы и правовые акты определенным содержанием и одухотворять их. Достижению данной цели служат принципы правотворчества, которые создают его прочный фундамент и способствуют правильной долгосрочной и краткосрочной ориентации.

К их числу относятся:

а) принцип научности, означающий использование приемов и методов научного анализа, достижений науки;

б) принцип законности, означающий строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил;

в) принцип демократизма, означающий изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере правотворчества, учет общественной поддержки проектов правовых актов.

И все же практика правотворческой деятельности в России и других государствах свидетельствует о серьезных трудностях и противоречиях. Возникает много правотворческих ошибок. Их примерная типология может быть весьма полезной. Имеются в виду ошибки:

а) познавательные, порожденные неверной оценкой предмета будущего правового регулирования;

б) содержательные, выражающиеся в недостатке средств и методов правового воздействия;

в) информационные, означающие неверный выбор формы акта, слабое обоснование проекта;

г) процедурные, связанные с нарушением процедур подготовки и принятия актов;

д) социальные, означающие игнорирование общественного мнения и возможное восприятие актов гражданами, должностными лицами, госорганами, общественными объединениями и хозяйствующими субъектами.

2.5 Виды правотворчества

Правотворчество как общий процесс формирования и развития правовых актов может быть разделено на несколько видов. Причем речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни виды правотворческой деятельности переплетаются и взаимодействуют, сливаясь в общий правообразующий поток, но, не теряя своей специфики. Разновидности правотворчества тесно связаны между собой, иногда – удачно, иногда – плохо. Их согласованность должна исключать противоречия и взаимное пересечение, нарушающие общие принципы правотворчества.

Критериями выделения видов правотворчества служат:

а) субъект правотворчества, т.е. орган или сообщество, которые вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом;

б) регламенты правотворчества различных государственных органов регулируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним действий, субъекты – участники каждой стадии и их права, обязанности и взаимоотношения. Процедуры могут быть в виде регламентов палат парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти. Нередко они содержатся внутри статутных законов или положений, определяющих статус, задачи, функции и полномочия соответствующих органов;

в) специфика правотворческих процессов ориентирована на строго определенные виды правовых актов как на цели их воздействия, на легальные рамки правоформирующих действий, на своего рода границы, отделяющие создаваемый акт от актов других органов.

г) правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания.3333
  Тихомиров, Ю.А. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. – М.,1999. – С.39.


[Закрыть]

С учетом названных критериев можно выделить шесть основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное Правотворчество, нормотворчество местного самоуправления, прямое, непосредственное Правотворчество, договорное нормотворчество, локальное нормотворчество.

Подзаконное правотворчество Президента РФ, Правительства РФ и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Ему не присуща вышеназванная стадийность, которая заменяется процедурами согласования. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов и их принятия и подписания. Установлены порядок подготовки проектов Указов Президента РФ, а также порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют аналогичные процедуры.

Участие Правительства Российской Федерации в законотворчестве является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной. Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.3434
  Шувалов, И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты / И.И. Шувалов // Журнал российского права. – 2004. – № 4. – С. 37.


[Закрыть]

Для министерств и ведомств подчас требуются общие правила подготовки и принятия актов. Они содержатся либо в положении о порядке подготовки ведомственных актов, либо в положении о каждом министерстве, ведомстве.

Разновидностью правотворчества является порядок прямого, непосредственного принятия правовых актов. Речь идет, прежде всего, о референдуме как конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения. Процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах. Таковы, например, ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»,3535
  О референдуме Российской Федерации: федер. конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 27. – Ст.2710.


[Закрыть] законы субъектов Российской Федерации о порядке проведения референдумов в республиках, областях и др., а также законы о местном референдуме. В Австрии и Швейцарии действуют законы о народном голосовании.

Прямое правотворчество характеризуется рядом признаков:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности);

б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения;

в) итоги народного голосования не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.

В широком смысле слова в правотворчестве участвует и местное самоуправление. Но это двойное участие – оно касается государственного правотворчества в тех или иных формах и собственного правотворчества. Ввиду отдаленности местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное право состоит из норм двух уровней. Первый – нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления. Второй уровень – нормы саморегуляции. К числу последних относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы.

В известном смысле можно говорить и о профессиональном, трудовом и корпоративном нормотворчестве в рамках законов об акционерных обществах, сельскохозяйственной и производственной кооперации и т.д. Здесь нормы, принятые сообща, регулируют деятельность каждого члена ассоциации. В государственных организациях создаются по своим правилам локальные акты.

Разновидностью правотворчества является деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров. Это – конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижение договоренностей завершают заключение договоров и соглашений.

Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий. Договорное нормотворчество становится заметным в общем объеме конституционного и административного правотворчества.

2.6 Юридическая техника

В процессе правотворчества важное значение уделяется юридической технике. Правотворческий процесс завершается составлением и принятием текста акта. Текст должен быть подготовлен по правилам юридической техники, т.е. обладать юридическими средствами, иметь набор реквизитов, позволяющих правильно и точно выразить волю субъекта права, смысл правового решения, построить текст и его структурировать, использовать общезначимые юридические понятия и термины. Сказанное и составляет содержание юридической техники, знание и умелое применение которой не только отличает юриста от не юриста, но и позволяет в кругу юристов выделять особый слой «делающих закон». Тем самым расширяются возможности для обеспечения доступности закона широким слоям населения. Хотя, скажем откровенно, это удается сделать далеко не всегда.

В юридическом мире давно сложились приемы и правила составления юридических текстов и особенно текстов законопроектов. Правда, их устойчивость и очевидная общность не исключает специфики приемов законодательной техники в разных странах, которые нужно внимательно учитывать при сравнительно-правовом анализе текстов актов. Не случайно глоссарии, словари-справочники и в прошлые столетия и в настоящее время служат правильному соотнесению между собой юридических понятий и терминов. Их полезно составлять и в наше время.

Потребности сближения национальных законодательств привели к образованию в декабре 1991 г. Европейской ассоциации содействия законодательству, которая особое внимание уделяет подготовке текстов юридических актов. Речь идет: а) о целях, которые ставят перед законом компетентные государственные органы и которые должны точно представлять юристы, участвующие в его подготовке; б) о правильном формулировании и оформлении правовых норм; в) об учете требований правоприменительной практики (опубликование, доступность и т.п.); г) о методологии оценки законов с точки зрения их эффективности; д) об интеллектуальном труде законоведов, обладающих высокими знаниями и навыками. Все это весьма, полезно для нашей страны.

Выделим некоторые правила юридической техники, которые рекомендуется соблюдать: а) правильное формулирование правовых норм и предписаний; б) определение значений понятий и терминов, в) четкий юридический язык; г) точные заголовки глав и статей, д) отсылки к другим статьям; е) правильные обозначения госорганов, должностных лиц и других субъектов права; ж) реквизиты акта.

3 Административные акты (акты органов управления)

3.1 Понятие и признаки административного акта

Органы исполнительной власти издают, как и другие органы государственной власти, правовые акты, имеющие общеобязательный характер. Основной формой исполнительно-распорядительной деятельности являются административные акты – самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов.

Важнейшими признаками административных актов являются:

1) административные акты исходят от административного органа, публичного лица, например: указ, распоряжение Президента РФ; постановление, распоряжение Правительства РФ;

2) административные акты не предусматривает согласия тех, кому предназначены;

3) бесспорность исполнения, гарантируемая санкциями;

4) административные акты соблюдают всю иерархию права:

– подзаконность как соответствие законам и другим актам вышестоящих органов;

– официальный характер, т.е. издаются в рамках официально установленной компетенции и на основе официально установленной процедуры;

– предусматривается инстанционный порядок приостановления и отмены акта;

– акт не должен содержать правовую ошибку, т.е. неправильно толковать высшую норму или основываться на документе, который неприменим данном случае;

5) административные акты влекут юридические последствия, т.е. :

– изменяют право: устанавливают, изменяют, отменяют нормы;

– изменяют юридическую ситуацию: создают обязанности, обязательства, права или выгоды, а значит – стимулируют, создают, изменяют, прекращают правоотношения, служат юридическими фактами;

6) Административные акты могут содержать как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, гражданского, трудового и др.), влиять на гражданские, трудовые, финансовые, семейные и иные правоотношения.

Таким образом, административные акты – это особый вид юридических актов подзаконных, официальных, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления, оформленных в соответствии с нормами права и влекущих юридические последствия.

3.2 Форма и процедура издания административного акта

При разработке административного акта должны быть соблюдены процедуры, предусмотренные законом, уставом, регламентом: сроки издания, предписываемые документами консультационные мнения, нормы уведомления о деле при подготовке дисциплинарной санкции, о соблюдении права на защиту и др. Смысл этих процедур и вообще процессуального права в том, чтобы позволить органу (лицу), компетентному издавать акты, ознакомиться с различными имеющимися мнениями, достоинствами и недостатками акта, возможным ущербом для прав управляемых лиц..

Решение коллегиального органа, его законность также непосредственно зависят от соблюдения правил созыва, правил кворума, правильности голосования по проекту решения.

Форма представления акта также требует соблюдения определенных формальностей:

– упоминание издавшего акт органа;

– упоминание в акте мотивов, т.е. правовых и фактических причин, по которым орган не только издал акт, но и придал ему определенный смысл;

– подпись и виза.

Цель акта – удовлетворение общих интересов и общезначимых определенных задач. Иначе правотворчество будет злоупотреблением властью, использованием должностных полномочий в личных целях и интересах, т.е. незаконно.

Содержание акта подчинено наличию фактов, способных его оправдать. Так, закон запрещает выдавать разрешение на строительство, если оно может нанести ущерб экологии территории, историко-архитектурному ландшафту и т.п.

Равным образом необходима оценка полезности акта. Автор акта всегда должен предусмотреть возможность при необходимости доказать законность, целесообразность, общественную полезность своего решения.

Регламентирующие акты обычно начинают действовать с момента публикации в официальных изданиях, а для самой администрации они вступают в силу с момента подписания.

Нерегламентирующие акты (правонаделительные, юрисдикционные) вступают в силу с момента их сообщения адресату.

Административные акты местных органов начинают иметь юридическую силу при выполнении дух условий: обнародования (например, публикации в прессе) и передачи акта представителю государственного органа. Индивидуальные акты органов местного самоуправления вступают в силу после уведомления адресата и передачи акта представителю государства.

3.3 Административный договор и государственные контракты

У публичных лиц (государственных учреждений, местных органов) помимо одностороннего административного акта имеется другой способ выполнения своей миссии – заключение контрактов. КА и частные лица, публичные органы должны заключать договоры (контракты) на поставки, реализацию работ и строительства, сдачу в аренду собственных помещений, привлечение услуг архитекторов, набор в ряде случае агентов (специалистов), использование займов и т.д.

Известно, что договор как общеправовая категория есть соглашение сторон, выражающее их волю к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению либо воздержанию от совершения юридических действий.

Договор представляет собой не частноотраслевое, а универсальное средство правового регулирования. Именно универсальность договора допускает выделение особого комплексного правового института, условно называемого договорным правом, состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договоров в отдельных отраслях права. Договор характеризуется следующими признаками:

– это добровольное соглашение сторон, основанное на их свободном волеизъявлении;

– в договорных отношениях участвуют равные стороны, не допускается ущемление интересов какой-либо одной стороны;

– договор предполагает соглашение сторон по всем существенным аспектам;

– договор чаще всего имеет возмездный характер;

– стороны несут взаимную ответственность за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств;

– закон гарантирует юридическую силу договора, определяя договорное поле, виды договора, процедуры их заключения и исполнения.

Договоры различаются как частно-правовые (гражданские) и публично-правовые, что в целом соответствует делению права на частное и публичное.

Обобщающим понятием «публично-правовой договор» охватываются договоры (соглашения) международные, конституционные, административные и иных отраслей публичного права.

Административный договор можно рассматривать как промежуточную категорию между публично – правовым договором и административным актом.

Административный договор предполагает неравенство договаривающихся сторон, поскольку государственный орган, заключая его, располагает целым рядом прерогатив (большими полномочиями, чем обычный контрагент), т.е. основной принцип гражданского права, а именно равенство сторон, здесь не выдержан.

Основными критериями административного договора выступают «цели публичной службы» и условия договора, входящие за рамки частного права. Последние включают преимущества и обычные полномочия государственного органа (публичного лица) по изменению или прекращению договора, контроль за его исполнением контрагентом, особый характер и процедуру санкций, рассмотрение споров не в обычном судебном порядке, а в рамках административной юстиции.

Определенное неравенство сторон в административном договоре не означает ни бесправия для одной стороны, ни возможности чинить произвол для другой. Некоторые изменения интересов гражданина условиями договора может вполне возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.

Таким образом, административный договор сочетает в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции. Выбор между административным актом и административным договором должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и правовыми условиями управления.

Административный договор можно определить как соглашение двух или более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей его участников.

Административный договор обладает всеми признаками нормативного правового акта:

1) правовая база норм договора находится в Конституции и действующем законодательстве. Данные договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство;

2) участие в договоре в качестве хотя бы одной из сторон органа государственной власти, причем чем более высокое место в управленческой иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила норм договора;

3) договоры заключаются в публичных интересах, общественные цели здесь преобладают;

4) договор не замыкается исключительно внутри системы договаривающихся сторон, а имеет и внешнее юридическое воздействие;

5) многочисленность, а часто и неопределенность круга адресатов;

6) договорные нормы рассчитаны на длительное действие и неоднократное применение;

7) особая, строго формальная процедура заключения договора, а также рассмотрения споров и конфликтов, связанных с их исполнением;

8) недопустимость в любых обстоятельствах изменения или отказа от выполнения договорных условий в одностороннем порядке. Нормы о непреодолимой силе обстоятельств (форс-мажор) здесь неприменимы;

9) такие договоры относятся к источникам административного права, они служат нормативной базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных значимых юридических действий;

10) договоры часто носят комплексный характер, являются нормативными источниками не одной, а сразу нескольких правовых отраслей.

Административные договоры нужно различать по предметному критерию:

1) о компетенции (разграничение, делегирование полномочий и предметов ведения);

2) в сфере управления государственной собственностью;

3) обеспечивающие государственные нужды, именуемые в законодательстве государственными контрактами;

4) в сфере государственной службы;

5) финансовые и налоговые соглашения;

6) о взаимодействии и сотрудничестве;

7) различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

8) об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общественном транспорте и др.).

Административный акт как средство правового регулирования помогает субъектам исполнительной власти осуществлять многообразные функции.