Текст книги "Региональные бюджеты: Тенденции, состояние, перспективы"

Глава 2. Тенденции и состояние региональных бюджетов

Укрепление единства и развитие Российской Федерации во многом зависят от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именно такой вывод сделали представители как законодательной, так и исполнительной власти на научно-практической конференции «Бюджетный федерализм: итоги и перспективы», состоявшейся 25 марта 2014 года в Совете Федерации[5]5
  Бюджетный федерализм: итоги и перспективы: рекомендации научно-практической конференции // Официальный сайт Совета Федерации. – Реж. дост.: http://budget.council.gov.ru/activity/other_activities/42719


[Закрыть]. В то же время они признали, что «сложившаяся система межбюджетных отношений пока не обеспечивает оптимального баланса интересов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так как отличается чрезмерной централизацией ресурсов».

Напротив, вместо оптимального баланса интересов федерального, регионального и муниципального уровней власти в России практикуется их столкновение и при первичном, и вторичном распределении финансовых средств. При этом отсутствие механизмов их разрешения оказывает негативное влияние на бюджетную систему и социально-экономическую эффективность развития страны как многоуровневой системы.

Говоря о распределении денежных ресурсов, можно отметить, что первичным становится вопрос о пределах компетенции органов управления различного уровня властной вертикали. С юридической точки зрения компетенция представляет собой определяемые законодательством предметы ведения (сфера деятельности, вопросы, подлежащие разрешению), соответствующий им объём полномочий и направления (функции) деятельности государственного органа. В узком значении компетенцию нередко отождествляют с исчерпывающим кругом полномочий органа власти. Такой порядок определения компетенции призван исключить возможность для того или иного органа власти превысить вторжение в сферу деятельности других органов власти. Бюджетно-налоговая компетенция подразумевает законодательное наделение органов управления установленным перечнем вопросов в сфере бюджетно-налоговых правоотношений, соответствующий им объём полномочий и пределы деятельности[6]6
  Процессуальные налоговые правоотношения [Эл. рес.]. – Реж. дост.: http://isfic.info/proces/kosov02.htm


[Закрыть].

В современных научных подходах к формированию бюджетно-налоговой компетенции можно выделить две противоположные позиции относительно структуры первичных финансовых потоков и объёмов финансовых ресурсов, доступных к управлению соответствующим уровнем власти.

Первая позиция обосновывает целесообразность высокого уровня централизации доходных источников, что обеспечивает макростабильность и макроуправляемость в стране, имеющей в своём составе субъекты и муниципальные образования, существенно различающиеся по налоговому потенциалу. Поэтому государство посредством регулирующе-распределительной функции формирует значительный по масштабам централизованный фонд, а далее его перераспределяет.

Сторонники централизации приводят исторические аргументы против расширения прав территориальных органов управления в налоговой сфере. Так, в начале 1990-х годов в России согласно Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2268 регионы и муниципалитеты имели право вводить собственные налоги. Стремительный рост числа действовавших в стране налогов (200 наименований к 1996 году) вызвал негативные последствия:

– резкое ухудшение налогового климата вследствие снижения платёжеспособности предпринимателей уплачивать налоги в бюджет;

– нестабильность налогового законодательства;

– усиление разрыва между богатыми и бедными территориями: более обеспеченные установили пониженный уровень налоговой нагрузки, что оказалось благоприятнее для ведения бизнеса и вложения инвестиций;

– экономическая неэффективность большинства налогов (превышение уровня затрат на администрирование над объёмом поступлений по налогу).

В августе 1996 года Указ Президента РФ № 1214 объявил отмену с 1 января 1997 года налогов и сборов, не предусмотренные федеральным законодательством.

Вторая позиция (альтернативная) рассматривается как вызов централизованной системе организации финансовой базы деятельности субфедеральных уровней в стране и указывает на её негативные последствия:

– финансово-политическую зависимость от вышестоящего уровня, не способствующую правовой, социальной или экономической целесообразности;

– сужение собственной ресурсной базы регионов и муниципальных образований, нарушающее принципы их функционирования, характерные для государств федеративного типа устройства;

– снижение заинтересованности и возможности обеспечения эффективного саморазвития территорий, в том числе наращивания налогового потенциала за счёт использования инновационных, интеллектуальных, производственных, природно-географических, сырьевых и прочих преимуществ;

– снижение ответственности за социально-экономическое развитие территории, объясняемое неэффективным управлением расходами и недостаточностью имеющихся финансовых средств;

– увеличение рисков обеспечения устойчивости к воздействиям внешней среды составных элементов (регионов и муниципальных образований) Российской Федерации как сложной многоуровневой;

– системы.

Ясно, что лидирующей становится та позиция, которой будет придерживаться правящее руководство страны. На заседании Государственного Совета (декабрь 2011 года) Д. А. Медведев, будучи Президентом РФ, определил курс на финансовую децентрализацию полномочий. Он предложил применять к российским регионам дифференцированный подход в правовых, инвестиционных и налоговых режимах, объяснив это тем, что «Россия настолько сложна, как Федерация, что мы не должны стесняться учитывать эти различия»[7]7
  Медведев предложил дифференциацию [Эл. рес.]. – Реж. дос.: http://www.interfax.ru/politics/txt.asp?id=223830


[Закрыть].

В. В. Путин посчитал тогда идею о децентрализации полномочий своевременной. С начала своего прихода к власти он занимает позицию сторонника сильной центральной власти. По его словам, вертикаль власти – средство обеспечения функционирования государства. Именно в ней воплощается эффективность политического управления[8]8
  Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г.


[Закрыть].

Как отмечает спикер Совета Федерации Федерального Собрания РФ В. И. Матвиенко, выступающая за укрепление доходной базы нижестоящих уровней бюджетной системы, «налоги, переданные при разграничении бюджетных полномочий в ведение регионов и муниципалитетов, обеспечивают менее пятой части их доходов. Всё остальное приходится на федеральные налоги»[9]9
  Бюджетный федерализм: итоги и перспективы: рекомендации научно-практической конференции // Официальный сайт Совета Федерации. – Реж. дост.: http://budget.council.gov.ru/activity/other_activities/42719


[Закрыть].

Даже осторожный в этом вопросе Минфин России признаёт, что для реализации принципа бюджетного федерализма необходима возможность регионов иметь чётко очерченную доходную базу и участвовать в её формировании. По мнению А. Г. Силуанова, «бюджетный федерализм не может существовать без доходной базы и возможности широкого манёвра по исполнению расходных обязательств»[10]10
  Там же.


[Закрыть].

Всё это означает, что российское руководство теоретически признает необходимость децентрализации бюджетных полномочий, но на практике предпочитает тянущийся годами подход «тщательного взвешивания принимаемых предложений». Потому пока в стране права органов управления разных уровней бюджетной вертикали сильно различаются по направлению от вышестоящего бюджета к нижестоящему в порядке убывания (табл. 1).

Сужение объёмов бюджетно-налоговой компетенции, предоставленной региональным и муниципальным органам власти Российской Федерации, приводит к ограничению возможностей территорий по управлению налоговой привлекательностью, реализации механизмов стимулирования инновационно-инвестиционных процессов, формированию собственных фондов бюджетных средств и повышению уровня бюджетной обеспеченности своих территорий.

Таблица 1. Характеристики бюджетов разных уровней в Российской Федерации с точки зрения бюджетных прав

Обобщённо установить масштабы бюджетно-налоговой компетенции территориальных органов управления Российской Федерации возможно при помощи распределения отношения доходов и расходов к валовому продукту. Доля доходов в ВВП характеризует место того или иного уровня бюджетной системы в консолидированном бюджете страны.

С 2000 по 2013 год доля консолидированных бюджетов субъектов РФ по доходам снизилась с 14,6 до 12,3 %, по расходам – с 14,1 до 13,2 %. Напротив, доля доходов федерального бюджета в ВВП за этот же период выросла с 28,7 до 36 %. В распределении расходов по уровням бюджетной системы наблюдается аналогичная картина: паритет федерального и территориального уровней в 2000 году (14 % в ВВП каждый) сменился преобладанием расходов федерального бюджета в 2013 году – 20 % в ВВП против 13 % (табл. 2). Это прямое свидетельство того, что регионам и муниципальным образованиям достаётся наименьшая часть прироста валового продукта.

Таблица 2. Характеристика распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации в 2000–2013 гг.

Подобную структуру доходов бюджетной системы Российской Федерации определяют два фактора:

– первый – зависимость недифференцированной экспортной продукции от мирового колебания цен на неё вследствие энергосырьевой структуры экономики страны (влияние нефтегазовых доходов, поступающих в федеральный бюджет, выросло с 23,4 % в 2002 году до 50 % в 2014 году);

– второй – сильно дифференцированное внутритерриториальное социально-экономическое развитие России (более 70 % доходов складывается на территориях ее десяти субъектов, что требует формирования централизованного выравнивающего фонда для исполнения необеспеченными регионами социальных обязательств, гарантированных Конституцией РФ).

В вопросе реализации принципа бюджетного федерализма[11]11
  При определении бюджетного федерализма согласимся с мнением исследователей данного вопроса В. Н. Лексиным и А. Н. Швецовым, которые трактуют его как совокупность механизмов организации бюджетных потоков в федеративном государстве (источник: Лексин В. Н., Швецов А. Н. Реформы и регионы: системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. – М.: Ленанд, 2012).


[Закрыть] важнейшим показателем степени бюджетной самостоятельности территорий является объём собственных (налоговых и неналоговых) доходов бюджетов. А поскольку их собственные доходы более чем на 80 % формируются за счет налоговых поступлений, вопрос об объёмах налоговой компетенции становится ключевым при распределении доходов по уровням бюджетной системы (табл. 3).

Таблица 3. Доля налоговых платежей в формировании собственных бюджетных доходов субъектов Северо-Западного федерального округа, %

Доля в валовом продукте налоговых поступлений консолидированных бюджетов субъектов в 2013 году по сравнению с 2000 годом снизилась с 10,2 до 8,9 % (рис. 1).

Рис. 1. Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2000–2013 гг.

Источники: рассчитано по данным отчётности Казначейства России, Федеральной службы государственной статистики.

С принятием в 1998 году Бюджетного и Налогового кодексов РФ не прекращается перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета в пользу федерального бюджета.

В первой редакции Бюджетный кодекс содержал статью[12]12
  Статья 48. Регулирующие доходы бюджетов // Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.


[Закрыть], которая устанавливала, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы региональных бюджетов должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета страны. И хотя данная норма была отменена только в 2005 году, требуемое соотношение не соблюдалось изначально. Скорее, напротив, из года в год регионы получали всё меньшую долю доходов – с 1997 года она уменьшилась с 56 до 46 % (рис. 2). Такая структура снизила соответствие налоговой системы требованиям федеративного устройства.

Рис. 2. Соотношение налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов и федерального бюджета Российской Федерации (без учёта ЕСН) в 1997–2013 гг., %[13]13
  Рассчитано по данным Счётной палаты РФ.


[Закрыть]

Более того, налоговая система Российской Федерации характеризуется как слабоподвижная, не учитывающая влияние внешних факторов. За период с 2005 по 2009 год, когда положение территориальных бюджетов отличалось стабильным развитием (поступательное увеличение доходов, высокие резервы ликвидности, безопасный уровень государственного долга), доля их налоговых доходов в налоговых доходах страны увеличилась на 9 %. Однако после финансово-экономического кризиса, повлекшего резкое сужение собственной доходной базы и снижение поступлений от налога на прибыль и доходов физических лиц, доля налоговых доходов снизилась на 7 %.

Налоговая компетенция органов власти разного уровня, определяемая Налоговым кодексом РФ, складывается из четырёх основных положений [17]:

Налоговый кодекс (т. е. федеральный уровень) устанавливает исчерпывающий перечень федеральных, региональных и местных налогов.

Налоговый кодекс устанавливает основные элементы налоговых обязательств по региональным и местным налогам.

Территориальные органы власти имеют право вводить или не вводить установленные Налоговым кодексом региональные и местные налоги (определяется соответствующими законами или нормативно-правовыми актами).

Региональные и местные органы власти имеют право устанавливать ставки (в пределах разрешённых), порядок и сроки уплаты налогов, налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Современная налоговая система в Российской Федерации выстроена таким образом, что компетенция по большинству видов налогов закреплена за федеральным уровнем власти, что также указывает на её централизованность. Структура налоговых доходов территориальных бюджетов свидетельствует о преобладании в них федеральных налогов – свыше 80 %. Тогда как доля налогов, определяемых и управляемых непосредственно территориальными органами власти, остаётся незначительной по сравнению с поступлениями от федеральных налогов – 15 % против 80 % в 2013 году. При этом снижение с 2009 года доли федеральных налогов связано с кризисным падением поступлений налога на прибыль (на 39 %) и налога на добычу полезных ископаемых (на 30 %), а не с децентрализационными процессами в бюджетной системе (рис. 3).

Рис. 3. Структура налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации[14]14
  Рассчитано по данным Счётной палаты РФ.


[Закрыть]

Подобная структура, указывающая на низкую способность территорий влиять на налоговые доходы, как следствие, не стимулирует их социально-экономическое развитие.

В ходе реформирования межбюджетных отношений в части налогового распределения наиболее крупные по собираемости налоги на добавленную стоимость и на добычу полезных ископаемых централизованы и переданы в федеральный бюджет, тогда как целый ряд территориальных налогов и сборов был отменён. Сравнение доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 году и в конце XX века демонстрирует их существенное сокращение – на 35 % (табл. 4).

Таблица 4. Структура налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 и 2014 гг.

По сути, регионы и муниципалитеты могут воздействовать на уровень налоговой нагрузки с помощью небольшого перечня экономических рычагов. Они имеют право изменять элементы по семи из 12 налогов, формирующих доходы консолидированных региональных бюджетов (табл. 5).

Регионы не имеют возможности повлиять на элементы других налогов, таких как налог на доходы физических лиц, акцизы, государственная пошлина, единый сельскохозяйственный налог. В то же время именно налог на доходы физических лиц является для российских регионов и муниципалитетов бюджетообразующим и формирует налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации на 41 %, городских округов – на 60 %, муниципальных районов – на 81 %, городских и сельских поселений на 43 %[15]15
  Рассчитано по данным Казначейства России.


[Закрыть].

Таблица 5. Перечень элементов налогов, которые могут быть изменены региональными органами власти или органами местного самоуправления*

За сферой влияния территориальных органов власти остались следующие элементы налогов: плательщики, объект налогообложения, налоговая база, порядок исчисления налога и налоговый период. Следовательно, регулирующие возможности налогов, формирующих доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации, используются не в полной мере.

Бюджетно-налоговые компетенции региональных органов власти и органов местного самоуправления закреплены только в отношении четырёх имущественных налогов: на имущество организаций и физических лиц, на транспорт и землю. Безусловно, рост доли закреплённых налогов в налоговых платежах повышает самостоятельность территориальных органов управления в проведении экономической и социальной политики. Однако на практике значимость территориальных налогов низкая – 11–15 % (рис. 4). Следовательно, основную долю (85–89 %) в налоговых поступлениях территориальных бюджетов занимают федеральные налоги.

Рис. 4. Региональные и местные налоги в налоговых доходах бюджетов субъектов Российской Федерации в 2005–2013 гг.[16]16
  Рассчитано по данным отчётности Казначейства России.


[Закрыть]

Например, совокупная доля региональных налогов в объёме налоговых доходов регионов Северо-Западного федерального округа в 2006–2014 гг. составляла менее 15 % (табл. 6). Это указывает на декларативный характер самостоятельности территориальных бюджетов и усиления процессов децентрализации бюджетных полномочий.

Таблица 6. Региональные налоги в налоговых доходах бюджетов регионов Северо-Западного федерального округа

С целью укрепления налоговой базы территориальных бюджетов в российское законодательство внесена норма, по которой вышестоящим уровням управления разрешено передавать дополнительные доходные источники в нижестоящие бюджеты. Часть федеральных налогов, согласно нормативу, поступает в региональные и местные бюджеты. В свою очередь органы власти субъектов РФ могут передавать определённую долю региональных налогов в местные бюджеты.

Однако структура налоговых источников территориальных бюджетов по единым и дифференцированным нормативам также неоднократно подвергалась изменениям по причине реформирования межбюджетных отношений. По мнению ведущего советника Правового управления Аппарата Государственной Думы Российской Федерации О. А. Борзуновой, в 2004 году произошла системная налоговая реформа, изменившая концепцию налоговой системы и методологические основы её построения [8].

Во-первых, количество региональных налогов сократилось с семи до трёх, местных – с пяти до двух.

Во-вторых, произошла отмена налога с продаж (полностью зачислялся в региональные бюджеты).

В-третьих, сокращены перечень и норматив отчислений от регулирующих налогов, зачисляемых в территориальные бюджеты. К примеру, оказались исключены нормативы отчислений по некоторым видам акцизов, платежам за пользование природными ресурсами, уменьшены нормативы отчислений от НДФЛ (табл. 7, 8).

Таблица 7. Нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджет субъекта РФ, %

Таблица 8. Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты, %

Сложившаяся в России модель распределения налоговых доходов между уровнями бюджетов вместо усиления стимулирующей функции государственного управления закрепляет принцип фискального приоритета центра с подчинённым положением территорий. Это подтверждается и тем фактом, что почти половина (47,4 %) налоговых поступлений и сборов в процессе первичного распределения уходит с территорий в федеральный бюджет. Количество субъектов Федерации, перечисливших в федеральный бюджет более половины собранных средств, увеличилось с 9 до 16.

От Уральского, Приволжского и Северо-Западного федеральных округов поступают в федеральный бюджет наибольшие объёмы налогов, собранных на их территориях. Это говорит о том, что на данных территориях преобладающую роль в налоговых поступлениях играют федеральные налоги. В то же время регионы этих округов имеют тенденции к росту дефицитного исполнения и долговой нагрузки.

При анализе налогового распределения, например, в регионах Северо-Западного федерального округа отмечается рост доли собранных в них налоговых платежей, но уходящих согласно российскому бюджетно-налоговому законодательству в центр, – до 43,5 % (рис. 5).

Рис. 5. Налоги, сборы и иные обязательные платежи, поступившие в федеральный бюджет из объёма собранных на территории субъектов Северо-Западного федерального округа в 2006–2013 гг.

Источник: рассчитано по данным отчёта о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации № 1-НМ Федеральной налоговой службы России.

Судя по данным исследования в разрезе округа, некоторые регионы ежегодно передавали в федеральный центр треть и более собранных на своих территориях налогов. В 2013 году наибольший абсолютный вклад в формирование доходной части федерального бюджета внёс Санкт-Петербург, передавший вышестоящим органам власти 240 млрд. рублей налогов, сборов и иных обязательных платежей. Кроме того, в тройку лидеров вошли Ленинградская область (86 млрд. руб.) и Республика Коми (69 млрд. руб.). Низкие объёмы доходов поступили с территорий Республики Карелия, а также Новгородской и Псковской областей. Вологодская область, будучи до 2009 года регионом-донором и передавая в федеральный бюджет свыше 30 % доходов, в 2013 году оказалась на 7 месте среди регионов СЗФО по объему собранных на территории платежей (табл. 9).

Таблица 9. Налоги, сборы и иные обязательные платежи, поступившие в федеральный бюджет из объёма собранных на территории регионов СЗФО

Более того, с каждым годом увеличивалось количество регионов Северо-Западного федерального округа, перечисливших в федеральный бюджет в текущем году средств больше, чем в предыдущем. Исключением стал лишь кризисный 2009 год, когда произошло резкое снижение налоговых доходов территориальных бюджетов. В конечном итоге более эффективная работа региональных и местных властей по наращиванию налогового потенциала приводит к тому, что образовавшийся прирост вновь поступает в федеральный бюджет.

Вместе с тем вторичное перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы подразумевает возвращение бюджетных средств, изъятых у территорий, в виде межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов. Однако в большинстве случаев о соразмерности финансовых потоков из регионов и в регионы говорить не приходится. На протяжении исследуемого периода из таких субъектов Российской Федерации, как Республика Коми, г. Санкт-Петербург, Калининградская и Ленинградская области, в федеральный бюджет поступало больше доходов, чем возвращалось в виде финансовой помощи и бюджетных кредитов (табл. 10).

Таблица 10. Соотношение доходов, переданных в федеральный бюджет регионами СЗФО, и объёма полученных ими из федерального бюджета трансфертов и бюджетных кредитов (2006–2014 гг.)

Но надо понимать, что плательщиками федеральных налогов являются вовсе не субъекты Федерации, а население страны и её предприятия. В то же время на развитие российской экономики, особенно производственного сектора, налоговая система оказывает подавляющее воздействие. При этом задачу «видимой» поддержки предприятий государство пытается решить посредством широкого распространения льготного режима налогообложения. На практике массовое предоставление налоговых льгот, напротив, в некоторой степени ухудшает экономическую ситуацию, поскольку:

– ряд льгот предоставляется вне системы государственных приоритетов отдельным предприятиям и организациям;

– существующая система льгот способствует развитию теневой экономики.

Приводит это к тому, что руководитель-хозяйственник ориентируется в первую очередь не на повышение эффективности работы своего предприятия, а на установление «особых» отношений с органами власти.

Особенно противоречива налоговая политика государства в отношении крупных корпораций. Правительство целенаправленно легализует порядок снижения налоговой нагрузки для таких субъектов хозяйствования:

– посредством заключения с оффшорными государствами соглашений об избежании двойного налогообложения (СИДН), не ограничивающих налоговые льготы для зарегистрированных в зарубежных юрисдикциях российских компаний; в результате этого, например, в бюджеты Вологодской, Липецкой, Челябинской областей недопоступает приблизительно по 0,5 млрд. рублей налога на доходы физических лиц от металлургических корпораций;

– принятия закона о налогообложении интегрированных бизнес-групп, что привело к падению поступлений по налогу на прибыль на 13 %, в основном потери затронули развитые регионы;

– введения нулевой ставки налога на добавленную стоимость для предприятий-экспортёров, 75 % из которых являются крупнейшими налогоплательщиками; в результате в 2011–2013 гг. возвраты из федерального бюджета НДС, уплаченного при экспорте продукции, составили 4,2 трлн. рублей, из них экспортёрам природных ресурсов – 3,2 трлн. рублей, или более триллиона рублей в год;

– введения нулевой ставки налога на прибыль по дивидендам, выплачиваемым российской организации от стратегического участия в других компаниях; в итоге ежегодно выпадающие из федерального бюджета доходы увеличились за 2009–2013 гг. с 24 до 103 млрд. рублей;

– введения института консолидированных групп налогоплательщиков (КГН), допускающего взаимозачёт прибылей и убытков, что позволяет существенно снизить налогооблагаемую базу; в результате из 260 млрд. рублей общего объёма недопоступлений налога на прибыль в 2013 году на КГН пришлось 63,8 млрд. рублей (произошло непрогнозируемое перераспределение доходов между различными регионами – за 2014 год 31 субъект недополучил доходы в сумме 127 млрд. рублей, по 53 регионам доходы увеличились на 61,9 млрд. рублей);

– либерализации валютного законодательства, повлекшей исключение права Правительства устанавливать ограничения на расчётные операции между резидентами и нерезидентами по предоставлению кредитов, приобретению долей, вкладов в имущество, на перевод средств на счета, открытые в банках за пределами территории РФ; в результате за 2007–2013 гг. вывоз капитала из РФ составил 16,2 трлн. рублей против 1 трлн. рублей в 2000–2006 гг.;

– снятия ограничений на сумму переноса убытков на будущее (до 2007 года совокупная сумма переносимого убытка не могла превышать 30 % налоговой базы); в результате этого ежегодные потери составляют около 90 млрд. рублей сборов налога на прибыль, в т. ч. 80 млрд. рублей в региональные бюджеты.

Отметим, что в 2012 году в Налоговый кодекс РФ внесены изменения[17]17
  О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ: ФЗ от 29.11.2012 г. № 202-ФЗ.


[Закрыть], предполагавшие с 2014 года поэтапную отмену льгот по налогу на имущество организаций для субъектов естественных монополий: железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов и линий электропередачи. В 2016 году ставка по налогу на имущество организаций вырастет до 1,3 %, полная отмена льгот произойдёт только в 2019 году. До этого времени бюджеты регионов будут по-прежнему терять доходы, так необходимые для преодоления бюджетного кризиса.

Безусловно, высока актуальность и целесообразность льгот, предоставляемых в целях модернизации производства и внедрения инноваций при условии их бюджетной и социальной эффективности. Однако из-за отсутствия в России компенсационных механизмов одним из результатов подобной системы налогового стимулирования является снижение доходов в бюджетах регионов и муниципальных образований. В 2013 году налоговые доходы бюджетов субъектов РФ снизились на 3 % в результате действующего федерального законодательства и на 24 % – в результате принятия локальных нормативно-правовых актов о льготах. Аналогичные потери местных бюджетов составили 15 и 19 % соответственно (рис. 6).

Рис. 6. Доля налогов, выпавших в результате предоставления льгот в Российской Федерации в 2007 и 2013 гг., в % к исчисленной сумме

Источники: рассчитано по данным отчётов № 5-МН, № 5-НИО, № 5-ТН Федеральной налоговой службы России.

Ярким примером потерь территориальных бюджетов от предоставления льгот служат объёмы поступлений по налогу на имущество организаций и физических лиц. Если по первому налогу размер предоставленных льгот снизился за семилетний период на 26 %, то по налогу на имущество физических лиц, наоборот, вырос в 4 раза, причём 94‒97 % таких льгот установлено федеральным законодательством (табл. 11).

Таблица 11. Объём региональных и местных налогов, не поступивших в территориальные бюджеты регионов Российской Федерации из-за предоставления льгот в 2007, 2013 гг.

Например, в субъектах Северо-Западного федерального округа в 2006–2013 гг. в результате применения льготных схем по местным (земельный налог, налог на имущество физических лиц) и региональным (транспортный налог, налог на имущество организаций) налогам выпало свыше 180 млрд. рублей (табл. 12).

Лидером по уровню предоставления льгот в 2006–2013 гг. стал Санкт-Петербург. Высоким уровнем льготирования отличились также Ленинградская, Вологодская, Мурманская и Архангельская области.

Довольно существенный объём выпадающих доходов отмечен по итогам 2013 года в бюджете Мурманской области – 44 % поступлений имущественных налогов в результате действия льгот, предоставляемых территориальными властями. К числу регионов с оптимальным режимом налоговых льгот можно отнести Архангельскую и Вологодскую области.

Таблица 12. Территориальные налоги, не поступившие в консолидированные бюджеты субъектов Северо-Западного федерального округа в результате льгот, предоставленных региональными органами власти и органами местного самоуправления, 2006-2013 гг.

Важной трансформацией налоговой системы с 2015 года становится так называемый налоговый маневр.

Как известно, 48 % дохода федерального бюджета Российской Федерации составляют нефтегазовые доходы, формирующиеся главным образом за счёт федерального налога на добычу полезных ископаемых и доходов от внешнеэкономической деятельности (экспортных пошлин). В конце 2014 года депутаты Государственной Думы приняли законопроект о налоговом манёвре в нефтяной отрасли[18]18
  Федеральный закон от 24.11.2014 № 366-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть], который заключается в осуществлении трёх мер:

1) поэтапное снижение (в течение трёх лет) экспортной пошлины на нефть (в 1,7 раза) и на нефтепродукты (в 1,7–5 раз) в зависимости от вида;

2) снижение акцизов на переработку нефти (на 220 млрд. руб.);

3) повышение ставки НДПИ на нефть в 1,7 раза (в 2015 году – с 530 до 766 руб. за тонну; в 2016 году – с 559 до 857; в 2017 году – с 559 до 919 руб. за тонну), газового конденсата – в 6,5 раза.

Таким образом, если в 2014 году 60 % нефтегазовых доходов приходилось на экспортную пошлину, т. е. на внешнего потребителя, и 40 % – на НДПИ, то в результате налогового манёвра доходы государства будут перераспределены с экспортных пошлин на НДПИ – 43 и 57 % соответственно. Такой налоговый манёвр вызван необходимостью снижения зависимости бюджета страны от экспорта нефти и нефтепродуктов, сокращения налогового субсидирования переработки за счёт добычи[19]19
  Ранее эти субсидии стимулировали работу целого ряда неэффективных нефтеперерабатывающих заводов, специализирующихся на мазуте.


[Закрыть], а также минимизации потерь бюджета России в связи с созданием Евразийского экономического союза с Казахстаном и Белоруссией[20]20
  После вступления в силу межправительственных соглашений, ограничивающих объёмы поставок нефти и нефтепродуктов, у Белоруссии и Казахстана появится возможность увеличения их беспошлинного ввоза и последующего реэкспорта. Смысл манёвра заключается в том, чтобы, поэтапно сократив экспортные пошлины до уровня Казахстана, снизить экономические стимулы для реэкспорта.


[Закрыть].

По данным Министерства финансов России[21]21
  Кто выигрывает от налогового манёвра [Эл. рес.]. – Реж. дост.: http://www.minfin.ru/ru/press-center/?id_4=33077


[Закрыть], налоговый манёвр принесёт в бюджет страны дополнительные доходы в 2016 году в размере 247 млрд. рублей, а в 2017 году – еще 250 млрд. рублей. Однако, по оценкам первого заместителя председателя комитета Государственной Думы по бюджету и налогам О. Г. Дмитриевой[22]22
  Налоговый манёвр – самое вредное из того, что предлагается в бюджете – 2015 [Эл. рес.]. – Реж. дост.: http://www.dmitrieva.org/id873


[Закрыть], в денежном эквиваленте примерно 750–800 млрд. рублей из перераспределяемых налоговым манёвром 1 трлн. 300 млрд. рублей ляжет на плечи внутреннего потребителя в виде платы за бензин, за жилищно-коммунальные услуги и т. д. Для сдерживания роста цен Правительством РФ применяется вторая мера налогового манёвра – снижение ставок на акцизы в общей сумме 220 млрд. рублей[23]23
  Однако, несмотря на заявленное понижение ставок на акцизы, эксперты ожидают увеличения розничных цен на бензин и дизельное топливо, что негативно отразится на населении и на бизнесе, занятом в транспортных перевозках и сельском хозяйстве. В то же время, например, увеличение стоимости мазута приведёт к росту себестоимости тепла и электрической энергии (источник: Кузнецов Д. Налоговое бремя ударит по всем отраслям // ЭЖ-Юрист. – 2014.– № 50).


[Закрыть]. Поскольку это вызовет потери федерального и региональных бюджетов, 100 % доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты (в 2014 году – 72 %) перераспределено на уровень субъектов Федерации. О. Г. Дмитриева считает, что введение налогового манёвра повлечёт за собой мультипликацию инфляции, повышение цен на сырьё и первичные энергоносители; риск осуществления инвестиционных программ нефтяных, газовых и других предприятий; реальное сокращение доходов федерального и региональных бюджетов; усложнение налогового администрирования.