Текст книги "Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография"

В-восьмых, процедура применения административной ответственности является более простой и оперативной, нежели в уголовном и гражданском процессах (с соблюдением при этом максимума процессуальных гарантий).

От других видов юридической ответственности административную ответственность отличают не только вышеуказанные особенности, но и те задачи, которые стоят перед ней. Эти задачи сформулированы с ст. 1.2 КоАП РФ и заключаются в защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина, охране здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защите общественной нравственности, охране окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защите законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждении административных правонарушений.

Как мы видим, административная ответственность, являясь составной и неотъемлемой частью такого комплексного понятия как юридическая ответственность, с одной стороны, подчиняется ее основополагающим базовым критериям и принципам, а с другой стороны, обладает своей спецификой, позволяющей ей решать поставленные перед ней законодателем задачи.

Тот же принцип действует и в том случае, когда мы переходим к рассмотрению административной ответственности уже как базового понятия и анализируем ее детально применительно к тем областям общественной и хозяйственной деятельности, которые, в свою очередь, являются составными элементами административной ответственности в целом.

Одним из таких элементов, или блоков, является административная ответственность в области охраны недр и недропользования. Далее мы рассмотрим характеристики административной ответственности в данной области, ее специфику применительно к сфере пользования недрами и попытаемся выявить пути ее совершенствования, опираясь на приведенную общетеоретическую базу.

Перед тем как перейти к подробному анализу выбранного нами объекта исследования, а именно административной ответственности в сфере недропользования, считаем необходимым, прежде всего, сказать, что нормы законодательства об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования подчиняются всем перечисленным принципам, выполняют те же задачи, что и законодательство об административных правонарушениях в целом. Имея в виду все описанные выше характеристики и принципы, лежащие в основе как юридической ответственности в целом, так и административной ответственности в частности как вида юридической ответственности, мы получаем первоначальную общую характеристику тех основ, на которых базируется административная ответственность в области охраны недр и недропользования.

При этом административная ответственность в указанной области реализует аналогичную цель, что и административная ответственность в целом, а именно борьбу с одним из распространенных видов правонарушений – административными правонарушениями, учитывая при этом специфику деятельности в области охраны недр и недропользования.

§ 2. Понятие и признаки административного правонарушения в области охраны недр и недропользования

Административная ответственность, наряду с такими методами как воспитание, профилактика и предупреждение совершения противоправных деяний, выступает в качестве меры государственного принуждения и одним из основных и эффективных средств борьбы с нарушениями закона как в обществе в целом, так и в такой отдельной области хозяйственной деятельности как пользование недрами.

В данной сфере существует множество обязательных для соблюдения норм и правил осуществления соответствующей деятельности. Обязательность их соблюдения опирается на установление санкций, в том числе административных, за их нарушение. При этом нарушение установленных требований по ведению деятельности в сфере пользования будет квалифицироваться как административное правонарушение.

Что же представляет собой административное правонарушение в области охраны недр и недропользования, являющееся основой применения соответствующих мер административной ответственности?

Для определения методологической основы рассматриваемого вопроса, прежде всего, необходимо в целом проанализировать административное правонарушение, которое в юридической литературе характеризуется в качестве как нормативного, так и фактического основания административной ответственности¹⁹. Здесь, однако, необходимо отметить, что ряд авторов критически относятся к выделению в основаниях привлечения к административной ответственности двух видов: нормативного и фактического²⁰. Отмечается, что такое деление не является корректным, поскольку предполагает либо привлечение лица к ответственности, даже если им не совершено правонарушение (нормативное основание, просто наличие нормы, предусматривающей наказание), либо совершение деяния вне правового поля – в рамках фактического основания имеет место антиобщественное деяние, не связанное с нарушением норм права и, следовательно, не имеющего юридического значения. Представляется, что в данном случае возможно говорить о двух элементах одного юридического понятия, отдельное рассмотрение которых будет искажать юридическую природу основания административной ответственности.

В отличие от понятия административной ответственности, в отношении которого нет единого подхода в теории и отсутствует нормативное определение, понятие административного правонарушения содержится в КоАП РФ.

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Из приведенной нормы видно, что административное правонарушение обладает рядом признаков, исходным из которых является то, что правонарушение является деянием, выражающимся в форме действия или бездействия. Другими признаками являются противоправность, виновность и наказуемость деяния.

Все перечисленные признаки отражены в теории административного права. Но при этом также выделяется такой признак, как общественная опасность²¹, и используется понятие «антиобщественность»²².

Нужно отметить, что в ст. 2.1 КоАП РФ признак общественной опасности не закреплен. Тем не менее, большинство административистов придерживаются позиции о том, что административному правонарушению присущ данный признак, хотя и не в той степени как преступлению. Различие между двумя видами этих противоправных деяний заключается в степени общественной опасности. Автор придерживается именно такого мнения.

Все перечисленные признаки административного правонарушения применимы в равной степени и к правонарушениям в области охраны недр и недропользования. Исходя из этого, признаками административного правонарушения в области охраны недр и недропользования являются противоправность, совершение его путем действия или бездействия, виновность, наказуемость и общественная опасность.

С учетом сказанного, административное правонарушение в области охраны недр и недропользования можно определить как противоправное, виновное, общественно опасное деяние физического или юридического лица, нарушающее законодательно установленный порядок пользования недрами и их охраны, за которое законодательством об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Систему признаков административного правонарушения следует отличать от его юридического состава, который является единственным основанием для привлечения лица к административной ответственности. Система признаков дает общую социальную характеристику того или иного деяния. В свою очередь юридический состав административного правонарушения представляет собой единство установленных КоАП РФ объективных и субъективных признаков, позволяющих квалифицировать общественно опасное деяние как административное правонарушение²³.

Юридический состав административного правонарушения является базой для правовой квалификации совершенного правонарушителем деяния. Он решает важнейшую задачу полной оценки действия или бездействия и привлечения виновного лица к административной ответственности.

Общей теорией права разработано понятие состава правонарушения, которое заключается в следующей совокупности элементов: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона²⁴.

Состав административного правонарушения содержит в себе все указываемые в теории права элементы: объект противоправного посягательства (регулируемые и охраняемые правом общественные отношения), объективную сторону (внешние признаки противоправного деяния: действие или бездействие, причинную связь между совершенным деянием и наступившими вредными последствиями, место, время, способ совершения правонарушения и ряд других), субъект (гражданин, должностное или юридическое лицо), субъективную сторону (вину в форме умысла или неосторожности, мотив и цель противоправного деяния).

Общим объектом административных правонарушений являются общественные отношения, регулируемые нормами административного, а также в ряде случаев, нормами конституционного, финансового, земельного, экологического и иных отраслей права. В роли родового объекта выступают личность, права и свободы граждан, право собственности, общественная безопасность, установленный порядок управления, государственный или общественный порядок.

Применимыми к области охраны недр и недропользования нормами, регулирующими вопросы административных правонарушений и административной ответственности, совместно с нормами административного права также являются нормы законодательства о недрах. Объектом административного правонарушения в данном случае являются общественные отношения, складывающиеся в области охраны недр и недропользования и охраняемые мерами административной ответственности.

Недра являются одной из основ российской экономики. Исходя из этого, важной задачей государства является не только рациональное использование содержащихся в них полезных ископаемых, но и охрана этого природного ресурса. Этому служит всестороннее и комплексное правовое регулирование отношений в области охраны недр и недропользования.

Основу такого регулирования составляет Конституция РФ, ст. 9 которой устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Данное конституционное положение дает основания говорить о том, что отношения собственности на землю, природные ресурсы, отношения по использованию и охране природы, с учетом качеств перечисленных объектов как публичного блага, должны регулироваться публичным правом. Указанная ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и отношений по поводу использования и охраны объектов природы²⁵.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды, а также административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании и в целях реализации положений Конституции РФ был принят основной отраслевой закон – Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах»²⁶. Впоследствии уже на его основании и в развитие законодательной базы пользования недрами были приняты Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»²⁷, Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»²⁸, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции»²⁹, Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»³⁰, Федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников угольной промышленности»³¹, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»³² и ряд других.

В ст. 35 Закона «О недрах» указывается, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, а государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора.

Перечисленные законы устанавливают в основном базовые принципы и содержат нормы скорее общего характера. Для более детальной реализации этих норм было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Их составляют федеральные подзаконные акты: Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Принятие указанных актов направлено на реализацию и разъяснение положений федеральных законов в области недропользования, а поэтому их количество существенно превышает число федеральных законов.

Большинство правоотношений в области охраны недр и недропользования находится в сфере административного права. Основу для реализации задачи государственного регулирования этих отношений составляют административно-правовые нормы, а в части применения мер ответственности за нарушение установленного порядка – нормы об административных правонарушениях и административной ответственности. Источником последних на федеральном уровне является КоАП РФ. Без признания деяния в качестве административного правонарушения и установления соответствующих мер ответственности в КоАП РФ, действия участников отношений недропользования не могут быть признаны административными правонарушениями и, следовательно, уполномоченные государственные органы не имеют полномочий по привлечению их к административной ответственности.

Для того чтобы определить, является то или иное деяние административным правонарушением в области охраны недр и недропользования, необходимо определить тот объект общественных отношений, на который направлено деяние. И в этом смысле важно прежде всего понять, что есть недра и отношения недропользования.

Для этого сначала обратимся к понятийному аппарату, содержащемуся в основном отраслевом нормативном правовом акте – Законе «О недрах».

Преамбула данного Закона определяет недра как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра представляют ценность не только своими полезными ископаемыми, но и своим потенциалом для размещения различных подземных сооружений (производственных, научно-исследовательских и иных объектов), образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное значение, а также сбора геологических коллекционных материалов.

Понимание недр как части природной среды либо пространства, находящегося под поверхностью земли, присутствует и в научной литературе с теми или иными дополнениями. Так, по мнению О. И. Крассова, нельзя дать понятие недр, опираясь только на анализ Закона «О недрах», необходимо также учитывать экономическую значимость этого природного объекта, исходить из целей его использования, а также принимать во внимание цель формулирования понятия недр³³. О. И. Крассов рассматривает недра как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития³⁴. Б. Д. Клюкин определяет недра как часть природной среды, которая при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли³⁵. По определению М. М. Бринчука, недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях³⁶.

Однако авторы отмечают неопределенность в законодательной формулировке, указывают на то, что в нормах законодательства о недрах отсутствует определение границ объекта регулирования и нет ясности, где заканчивается, в частности, такой объект регулирования законодательства о недрах как участок недр в случае выхода месторождения полезного ископаемого на поверхность³⁷. Кроме того, необходимо учитывать, что постоянное развитие научно-технического прогресса придает понятию недр с юридической точки зрения определенный динамизм: границы проникновения в земную кору будут постоянно расширяться по мере развития техники и технологий, а следовательно и нижние границы недр будут расширяться, и ограничивать понятие недр только границами земной коры является неверным³⁸.

Также существует подход к определению недр, который заключается в том, что граница между недрами и поверхностью (землей) должна проходить там, где использование земной толщи в качестве недр не влечет отрицательных последствий для землепользования, а использование ее поверхности не наносит вреда недрам³⁹.

Безусловно, использование и поверхности (земли), и земной толщи имеет значение при определении того, что используется – земля или недра. Представляется, что если использование земной поверхности производится ниже почвенного слоя, не в связи с землепользованием и в целях, перечисленных в законодательстве о недрах, для которых недра предоставляются в пользование, то такие действия возможно признать недропользованием. При этом также можно «отталкиваться» от перечня видов пользования недрами, и все действия, подпадающие под данное определение, относить к деятельности по недропользованию.

Но из-за трудности определения пространственных границ недр, а также наличия многообразия способов использования недр, «наполняющих» это пространство экономическими либо экологическими составляющими, исследователи не могут прийти к их единому определению. Это динамичное и объемное понятие, которое еще долго будет вызывать научные дискуссии.

На данном этапе можно определить основные черты, присущие недрам. В соответствии с ними недра являются: компонентом природной среды; природным объектом, имеющим важное экологическое значение и охраняемым в качестве составной части природы; природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации как основа жизни и деятельности человека; объектом права собственности и иных прав на недра, в последних двух качествах имеющих важное социальное и экономическое значение; объектом горных (недренных) общественных отношений и соответствующих правовых отношений; частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения⁴⁰.

С учетом изложенного возможно предложить следующее определение недр: часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, являющейся компонентом природной среды и природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации в экономических, научно-исследовательских, культурных и оздоровительных целях как основа жизни и деятельности народов Российской Федерации.

В данном определении («отправной точкой» в котором служит действующее на данный момент нормативное определение недр, содержащееся в Законе «О недрах»), на наш взгляд, объединены как физические и пространственные характеристики, так и цели использования недр, поскольку только в их совокупности возможно составить полную картину объекта регулирования.

Некоторыми учеными, занимающимися исследованиями в области горного права, было высказано предложение (которое полностью поддерживается автором) о том, что в будущем при разработке и закреплении нового определения недр необходимо расширить пространственные границы недр, выйти за геологические «рамки» земной коры и указывать (с учетом возможного расширения технических возможностей по освоению недр) границы недр от пространства ниже почвенного слоя до центра земного сфероида⁴¹. Это позволит не ограничиваться лишь частью технически доступного в настоящее время земного пространства (земная кора), а уже сейчас разработать определение на перспективу и включить в его сферу пространства Земли, потенциально содержащие полезные ископаемые или несущие иные полезные свойства недр, разработка которых является задачей на будущее.

Определение круга отношений по недропользованию, именуемых в литературе также «горными отношениями», является вторым важным моментом при рассмотрении вопроса об административной ответственности при совершении правонарушений в рассматриваемой области. Они характеризуются как отношения по использованию и охране недр как основы жизни и деятельности⁴². В качестве объекта горных отношений выступают недра.

По мнению Б. Д. Клюкина и О. М. Теплова, горные отношения включают в себя отношения, непосредственно связанные с недропользованием, с использованием земли и иных природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых⁴³.

Закон «О недрах» в Преамбуле указывает на то, что в его рамках регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. Как видно из приведенного положения, Закон «О недрах» разделяет указанные отношения на три основных блока: геологическое изучение, использование и охрана.

В дальнейшем законодатель детализирует, что именно понимается под указанными категориями. Раздел II Закона «О недрах» устанавливает правила пользования недрами, Раздел III регулирует рациональное использование и охрану недр. Cтатья 6 Закона «О недрах» (Раздел II) посвящена видам пользования недрами, среди которых: региональное геологическое изучение, геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образование особоохраняемых геологических объектов, сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Из приведенных положений видно, что законодатель, к сожалению, не придерживается единой терминологии и структуры, предложенных им же в Преамбуле Закона «О недрах». Разделяя категории геологического изучения и использования, Закон «О недрах» не содержит такого же разделения в своей структуре. Также вместо понятия «использование», упомянутый Раздел II использует термин «пользование», при этом указывает в составе видов пользования и геологическое изучение, и конкретные виды использования недр – добычу полезных ископаемых и строительство и эксплуатацию подземных сооружений. Раздел III содержит в свою очередь категорию «использование», но только применительно к рациональному использованию, а также объединяет использование с охраной недр.

Данные примеры в очередной раз напоминают об определенном несовершенстве Закона «О недрах» и открывают возможности для его доработки. По нашему мнению, в структуре Закона возможно образование разделов, регулирующих все три указанные выше категории – геологическое изучение, использование (с разделением границ осуществления каких-либо мероприятий, связанных с геологическим изучением и использованием недр, выходящих за пределы такого изучения) и охрану недр.

Другим вариантом мог бы стать отказ от такого деления и создание единой категории «пользование недрами» (что в конечном итоге отражало бы и сложившееся понятие «недропользование»), куда в качестве составных частей вошли бы категории геологического изучения и использования.

В этом случае (учитывая также общую необходимость введения в структуру Закона «О недрах» отдельного раздела с понятийным аппаратом) Преамбула Закона может содержать достаточно краткое понятие отношений, им регулируемых, – отношения, возникающие в связи с пользованием и охраной недр на территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. В свою очередь, определение «пользования» недрами содержало бы положения, включающие геологическое изучение и различные виды использования недр, как это в настоящий момент описано в ст. 6 Закона.

При этом возможно как сохранение раздела по охране недр в качестве отдельной части Закона, так и интегрирование мероприятий и деятельности по рациональному использованию и охране недр в положения, касающиеся конкретных видов пользования недрами и государственного регулирования отношений недропользования. Это предложение отражало бы фактическое положение дел в настоящее время в части содержания деятельности и мероприятий по охране недр: требования по рациональному использованию и охране недр, закрепленные в ст. 23 Закона «О недрах», относятся либо к обязанностям участников отношений недропользования, которые должны быть реализованы последними в процессе их деятельности и, следовательно, являются либо неотъемлемой частью процесса недропользования, либо частью государственного управления и контроля в области охраны недр и недропользования и входят в состав прав и обязанностей уже уполномоченных государственных органов. Такое объединение в свою очередь, по нашему мнению, позволило в большей степени интегрировать и сблизить понятия пользования недрами и их охрану и рациональное использование: уже само объединение этих категорий в Законе «О недрах» позволяло бы толковать это как стремление и установку законодателя на единый процесс, в котором пользование недрами и их охрана в определеннном смысле неразделимы.

Для области охраны недр и недропользования это особенно актуально, поскольку данная сфера является областью пристального государственного внимания и традиционно регулировалась административно-правовыми методами. В этом смысле крайне важно, какое «послание» государства содержится в соответствующих законодательных актах и в содержании и направленности деятельности государства в лице его уполномоченных органов, чтобы изначально формировать и воспитывать необходимый подход и отношение недропользователей к данной деятельности, а не только бороться с последствиями несоблюдения отдельных норм законодательства по рациональному использованию и охране недр.

И это касается не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации. Двухуровневая, на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, система административного законодательства и законодательства о недрах создало такую ситуацию, при которой административно-правовое регулирование в области охраны недр и недропользования состоит, в частности, в разделении распорядительных и контрольных функций между указанными двумя уровнями государственной власти. Эти функции реализуются только самим государством и от имени государства. Федеральная власть и власть на уровне субъектов Федерации здесь не вступают в какое-либо соперничество. Федеральная власть наделяет субъекты административно-властными полномочиями, которые на их уровне могут уточняться с учетом региональных особенностей. Такое распределение полномочий основано на том, что недра, как было сказано выше, являются основой жизни и деятельности всего населения Российской Федерации и в то же время призваны обеспечить интересы населения, непосредственно проживающего в регионе, где осуществляется недропользование.

Также необходимо отметить, что в области охраны недр и недропользования существует, на наш взгляд, объективная необходимость поддержания доминирующего государственного регулирования и сохранения исключительно государственной собственности на недра, поскольку передача государством своих прав на недра другим субъектам, а равно и допущение использования недр недропользователями без учета интересов и прав самого государства и населения может привести к бесконтрольному и небезопасному пользованию недрами. В связи с этим главная роль в регулировании отношений в области охраны недр и недропользования отводится именно публично-правовым средствам, в частности, законодательству о недрах, регулирующему общественные отношения в этой сфере. В этом смысле административно-правовое регулирование в области охраны недр и недропользования, выражающееся в регламентированной нормами права деятельности наделенных властными публичными полномочиями субъектов по обеспечению рационального освоения и охраны природных ресурсов, их воспроизводству, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества, играет важнейшую роль в обеспечении надлежащего порядка в данной области.

Именно поэтому установление государственной формы собственности на недра, создание и поддержание системы государственного управления недропользованием и охраной недр позволяют обеспечивать в отношении всех субъектов отношений недропользования соблюдение установленных правил в данной области: рационального, комплексного использования в сочетании с охраной недр и окружающей среды в целом. В случае нарушений данных правил виновные лица должны привлекаться уполномоченными государственными органами к ответственности, в частности, к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ.