Текст книги "Экологическое право. Учебник"

Нормы об охране природы можно найти уже в первых нормативных правовых актах Российского государства. Вопрос об истории развития нормативного регулирования защиты прав собственности на природные ресурсы, охраны природы и природопользования в России целесообразно рассмотреть применительно к трем периодам: 1) до 1917 г., 2) в советский период и 3) на современном этапе.

Как и в других древних или средневековых государствах, охрана природных ресурсов на начальном этапе и в значительной степени в последующем осуществлялась прежде всего через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Так, в Русской Правде (1016) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес, или собственности князя. В Русской Правде устанавливался штраф за кражу дров. Здесь же предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти, т. е. дупла, наполненного сотами с медом. Статья 69 Пространной правды за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, т. е. такое же наказание, как и за убийство холопа[26]26
  Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен //Государство и право. 1996. № 8. С. 136–146.


[Закрыть]. В соответствии с Соборным уложением 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр также рассматривалась как кража имущества.

Особое отношение к охране лесных ресурсов проявилось и по военным соображениям. Уже с ХIV в. был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек, которые служили средством защиты от набегов татар. («Засека» – преграда из срубленных и наваленных деревьев.) Законодательством того времени строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте. Такие леса охранялись специальными сторожами.

В русском законодательстве предусматривался довольно широкий набор санкций за нарушение правил, касающихся природных объектов: штраф, «бить батогами нещадно» (батог – палка, прут, трость), «бити кнутом без всякой пощады», отсечение левой кисти руки. При наказании принимался во внимание факт повторения нарушения. Так, в соответствии с Соборным уложением 1649 г. за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз – кнутом, а в третий раз – отрезанию уха. Широко применялась смертная казнь (за порубку деревьев в заповедном засечном лесу, лов мелкой сельди и др.).

С XVII в. охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в 1681 г. был принят царский указ (по Якутии), предусматривавший, «чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и… ясачному сбору порухи и недоброму не было» («ясак» – натуральный налог, которым облагались в старину народы Поволжья, Сибири и Дальнего Востока).

В XVII в. в России проявилась потребность в регулировании добычи объектов животного мира как мере по предотвращению их истощения. При этом регламентировались как способы добычи, так и размеры добываемых видов, например рыб.

Так как ловля бобров и выдр капканами грозила их полным истреблением, 28 августа 1635 г. в Пермь Великую была направлена царская грамота «О воспрещении ловить капканами бобров и выдр»[27]27
  Российское законодательство Х – ХХ вв. Т. 2. С. 73.


[Закрыть].

В XVII в., когда соболиный промысел становился хищническим и при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный рост, для регулирования соболиной охоты в Сибири были объявлены заповедными целые районы. В принятом в 1676 г. царском указе о порядке ловли рыбы в Плещееве озере предписывалось ловить только большую сельдь. За ловлю мелкой сельди «старосте и рыбным ловцам быть в смертной казни».

В XVII в. было введено ограничение права собственности на природные объекты и право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц[28]28
  Голиченков А. К., Новицкая Т. Е., Чиркин С. В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы //Вестн. Моск. ун – та. Сер. 11. Право. 1991. № 1. C. 50–57.


[Закрыть]. Так, Петр I запрещал своими указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т. е. неприкосновенными, запретными[29]29
  Российское законодательство Х – ХХ вв. Т. 5. С. 58.


[Закрыть].

Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным. Потребность в таких нормах возникла в России в XVII в. Так, по указу Михаила Федоровича Романова, принятому в 1640 г., для профилактики в Москве предписывалось, чтобы «…падежные лошади и всякую скотину за Земляным городом на голых местах

копали в землю не мелко,… а в улицах и за городом, в слободах падежных лошадей и всякую падежную скотину и собак мертвых и кошек и… ничего мертвого… нигде не метали…». В соответствии с правовым актом «Учреждения для управления губерний» 1775 г. земский исправник обязан был наблюдать, чтобы везде на местах и дорогах была чистота. Устав благочиния, или полицейский, 1782 г. возлагал обязанности «смотрения о чищении, о мощении улиц» на частного пристава. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., «если кто‑либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей»[30]30
  Цит. по: Голиченков А. К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 13.


[Закрыть]. В 1833 г. были изданы Правила о размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С. – Петербурге, которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе[31]31
  Цит. по: Малышко Н. И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982. С. 19, 20.


[Закрыть].

В начале ХХ в. в России обсуждался вопрос о создании специального органа по контролю за соблюдением природоохранных правил. Так как идея принадлежала ученым, то создание такого учреждения предполагалось под эгидой Академии наук или Министерства просвещения[32]32
  Голиченков А. К., Новицкая Т. Е., Чиркин С. В. Указ. соч. // Вестн. Моск. ун – та. Сер. 11. Право. 1991. № 3. C. 62.


[Закрыть].

Выступая на конференции по международной охране природы (Берн, 1913), делегат от России профессор Г. А. Кожевников отмечал: «В России не существует специального закона для охраны природы. Причиной этому является то, что до последнего времени Россия обладала и обладает таким количеством диких животных, что сама мысль об охране природы была чужда как народу, так и правительству». Но уже в 1915–1916 гг. под руководством академика И. П. Бородина, пионера серьезной научной природоохранной деятельности в России, был разработан первый (неосуществленный) проект российского закона об охране природы[33]33
  Зеленый мир. 1997. № 6. С. 4.


[Закрыть].

Основные особенности развития правового регулирования природопользования и охраны природы в России в советский период проявились в следующем.

Вплоть до 70–х годов в развитии законодательства рассматриваемой сферы господствующим был природоресурсный подход. Это означает, что регулирование природопользования и охраны природы осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 20–х годов был принят ряд законов и декретов Правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922); Лесной кодекс РСФСР (1923); декреты СНК РСФСР: «О санитарной охране жилищ» (1919); «О недрах земли» (1920); Об охоте» (1920); «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921); постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» (1924) и др.

Природные ресурсы находились в исключительной собственности государства. Декретом «О земле», принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г., была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота.

Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это означало, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались преимущественно интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Соответственно, отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определенной мере регулировались санитарным законодательством. Лишь в 70–е годы применительно к водам и в 80–е годы XX в. применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.

Массив кодификационного природоресурсного законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 г. Он включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970), Водный кодекс РСФСР (1972), Кодекс РСФСР о недрах (1976), Лесной кодекс РСФСР (1978), Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик иные отрасли – водное, лесное, горное – стали развиваться как самостоятельные отрасли права и законодательства и получили научное и официальное признание в качестве таковых. В этот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов.

Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона об охране атмосферного воздуха, отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались в них фрагментарно, в общем виде. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60–х и начале 70–х годов во время их разработки и принятия проблема охраны окружающей среды от загрязнения не имела в России сегодняшней остроты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом РСФСР, и к тому же не имела достаточной научной разработки.

Правда, в начале 60–х годов в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны, в период развернутого строительства коммунизма на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира. Но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы этот Закон не сыграл. Он не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обеспечения их выполнения.

В основном с принятием в 1980 г. Закона СССР «Об охране атмосферного воздуха» в сферу правового регулирования были включены отношения по охране окружающей среды от физических и биологических воздействий.

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций. В то время не законы, а именно правительственные постановления определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены не в законах, а в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов». Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами это постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.

Позже, 1 декабря 1978 г., было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР – «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования постановление предусматривало новую форму предпланового документа – территориальных комплексных схем охраны природы.

Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природоресурсного законодательства и названных правительственных постановлений, не давали, однако, видимых и ощутимых результатов. В конце 80–х годов ЦК КПСС и Правительство СССР осознавали, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в этой сфере, «остаточный» принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».

Это постановление давало ряд существенных директив. Основные из них: 1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга); 2) совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды); 3) решение о подготовке проекта Закона СССР об охране природы.

Эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально – экономических условиях и фактически в новом государстве.

Если не считать Закона РСФСР «Об охране природы в РСФСР», правовое регулирование по поводу природы (окружающей среды) как интегрированного объекта осуществлялось главным образом в совместных постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР.

Основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период, помимо существенных пробелов, было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализации норм. Низкая эффективность законодательства, истощение природных богатств и постоянное ухудшение качественного состояния окружающей среды – эти и другие факторы требовали новых подходов к правовому регулированию природопользования и охраны окружающей среды.

Новые подходы к развитию права окружающей среды получают реализацию на современном этапе развития российского общества. Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к созданию в перспективе правового и социального государства, к установлению правовых норм по природопользованию и охране окружающей среды преимущественно в законах, а не в подзаконных актах – это те явления в экологическом праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии.

На современном этапе экологическое право развивается с учетом следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды; дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны наличие пробелов и фрагментарность в правовом регулировании экологических отношений; перспектив создания правового и социального государства; происходящей трансформации общественных экономических отношений; введения ряда форм собственности на природные ресурсы; тенденций развития взаимоотношений общества и природы и экологического права в мире. Важнейшим принципом формирования экологического законодательства на современном этапе является его гармонизация с передовым мировым законодательством.

С учетом объекта правового регулирования существует два основных подхода к развитию права окружающей среды – интегрированный и дифференцированный.

В рамках интегрированного подхода решаются задачи регулирования общественных отношений по поводу природной среды в целом как единого объекта.

Под дифференцированным подходом понимается развитие права применительно к регулированию разнообразных отношений, включая использование и охрану отдельных природных объектов – земель, недр, вод, атмосферного воздуха, лесов, растительного и животного мира. В литературе такой подход называется отраслевым. Он реализуется в виде земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранного права и законодательства.

Дифференцированный и интегрированный подходы к развитию экологического права имеют объективные основания. Так, необходимость правового регулирования общественных отношений по использованию и охране земель, вод, лесов, других природных ресурсов обусловлена заинтересованностью общества в детальном регулировании с учетом специфики каждого объекта. Соответственно, специфичными являются и общественные отношения.

Интегрированный подход к развитию этой отрасли обусловлен единством объекта – природы (окружающей природной среды), взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. Изменение состояния вод, земель, атмосферного воздуха в силу действия законов развития природы влечет соответствующие изменения во всей природной среде. Все это требует единых подходов, единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений. В сфере взаимодействия общества и природы существует множество правовых проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве – земельном, горном и ином. К таким проблемам относится, в частности, обращение с твердыми отходами производства и потребления, с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, агрохимизация, регулирование и оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, проведение экологической экспертизы, экологической сертификации, аудита и др.

Охрана окружающей среды и отдельных природных объектов осуществляется преимущественно на основе одинаковых правовых мер. Такими мерами являются нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, экономическое стимулирование, планирование, финансирование, страхование, аудит, мониторинг, контроль и некоторые другие. Представляется очевидной целесообразность определения в законодательстве единых требований по организации и проведению таких мер применительно ко всей природе. Так же очевидно и то, что при необходимости эти меры могут быть урегулированы в отраслевом законодательстве применительно к интересам и потребностям использования и охраны того или иного природного объекта с учетом его специфики.

В советский период развития российского экологического права игнорировались объективные предпосылки и требования при осуществлении обоих подходов. Предпочтение отдавалось правовому регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере применительно к отдельным природным объектам. В результате экологическое законодательство было и продолжает оставаться до сих пор слабо развитым. В течение длительного времени юристы – экологи не могли убедить государственные органы в необходимости принятия комплексного закона об охране окружающей среды.

Волевой подход к развитию экологического права имеет существенные отрицательные последствия. Они проявляются, в частности, в том, что в России отсутствует современный механизм правовой охраны окружающей среды, вполне сравнимый с механизмом, имеющимся у передовых государств. Можно утверждать, что существующее в России кризисное состояние окружающей среды в известной мере является следствием такого подхода.

Интегрированный подход к развитию экологического права на современном этапе развивается в основном применительно к регулированию общественных отношений по охране окружающей среды от химического, физического и биологического загрязнения, а также по признанию и защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина. В этих направлениях он реализуется главным образом в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Существенным дефектом осуществления интегрированного подхода является то, что в сферу правового регулирования в его рамках пока не включены две другие группы наиболее важных общественных отношений, связанных с регулированием отношений собственности на природные ресурсы и природопользования.

Как должно идти дальнейшее развитие экологического права? Правомерно ли ставить вопрос о преимущественном развитии того или другого подхода? В каком объеме должны реализовываться дифференцированный и интегрированный подходы к регулированию охраны окружающей среды?

С одной стороны, объем правового регулирования соответствующих общественных отношений в рамках того и другого подхода определяется внутренними закономерностями отношения общего и частного. С другой – объем правового регулирования определяется экологическими интересами общества в конкретный период его развития и целями, которые должны быть достигнуты в результате применения права.

Одновременно правомерным и важным в научном и практическом аспектах представляется решение вопроса о приоритете развития этих подходов. Именно исходя из необходимости учета закона единства природы, взаимосвязанности происходящих в ней процессов и явлений при разработке и принятии актов экологического законодательства опережающее развитие должен получить интегрированный подход. В его рамках формулируются общие принципы регулирования общественных отношений по поводу природы, способы и инструменты, обеспечивающие развитие гармоничного взаимодействия в данной сфере, трансформируемые затем в природоресурсном законодательстве с учетом специфики конкретных природных объектов и ресурсов.