Текст книги "Дипломатическое и консульское право"

5.4. Дипломатические функции

Основные понятия:

эволюция функций современной дипломатии; саммиты; усложнение задач в межгосударственных отношениях.

На протяжении веков дипломатия развивалась и изменялась. Возникали новые формы, методы и средства дипломатии. Произошла и эволюция функций современной дипломатии.

Новая дипломатия освободилась от некоторых форм и особенностей старой дипломатии, например от излишнего внимания к вопросам процедуры, почитания церемониальных действий, протокольных мероприятий, склонности к салонным манерам.

В настоящее время дипломатия уже не расценивается как искусство организации интриг, заговоров, шпионских акций и как сфера деятельности, в которой «все средства возможны и допустимы». Дипломатия стала проще, понятнее и менее скованной условностями. На современную дипломатию оказывают влияние глобализация, общие для большинства государств проблемы и вызовы действительности: экология, борьба с терроризмом и международной преступностью, расширение международных торговых и иных связей, все большая прозрачность границ, интернет и т.д.

Важным фактором, изменяющим функции дипломатических миссий, является уменьшение в современном мире самостоятельности послов и других глав дипломатических представительств. В сфере большой политики в основном действуют главы государств и правительств.

Саммиты – встречи, переговоры глав государств, правительств на высшем уровне, различные форумы, посвященные экономическим вопросам, экологическим проблемам, вопросам энергетики, разоружения и т.д., которые проводятся главами государств и правительств напрямую, т.е. главы государств ведут переговоры без посредников, послы лишь присутствуют при этом, а чаще присутствуют не послы, а министры иностранных дел.

Усложнение задач в межгосударственных отношениях, появление новых проблем приводит к тому, что дипломаты все чаще привлекают специалистов из различных сфер, которые входят в состав делегаций в качестве членов, советников. Число специалистов иногда превышает число профессиональных дипломатов. Это не уменьшает роль и значение дипломатической службы, а значительно усложняет ее задачи. Дипломатические миссии становятся координационными центрами в стране пребывания, они занимаются не только политическими вопросами, но и участвуют в решении самых разных проблем, в сферах внешней торговли, борьбе с преступностью, в области спорта, науки и т.д.

В связи с этим возрастает специфическая роль глав дипломатических представительств как главных координаторов всех направлений деятельности посольства. Структуры посольств приспосабливаются к новым задачам. Развиваются такие отделы посольств, как экономические, промышленные, транспортные, консульские, культурные, научно-технические, спортивные и т.д. Во многих странах, в том числе и в Республике Беларусь, ведущее место в деятельности дипломатических представительств занимают торгово-экономические вопросы.

Дипломаты должны учитывать новые моменты современной действительности, в том числе и прямую дипломатию, которую осуществляют главы государств, главы правительств и министры иностранных дел. Послу нужно знать о всех международных контактах людей, работающих вне сферы МИД (членов правительства, парламентариев, партийных деятелей, промышленников и бизнесменов, деятелей культуры, спорта), помогать им, делится своим опытом и знаниями.

5.5. Важнейшие дипломатические функции

Основные понятия:

функция представительства аккредитующего государства в стране пребывания; функция защиты интересов своего государства и граждан в пределах международного права; переговорная функция; информационная функция; развитие дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания; развитие отношений в сфере экономики, культуры и науки; консульская функция.

Функции дипломатического представительства закреплены в ст. 3 Венской конвенции 1963 г. На конференции в Вене перед принятием Конвенции участники пришли к выводу, что невозможно перечислить все дипломатические функции и все задачи современной дипломатии в одном правовом акте. Поэтому было решено записать в Конвенции важнейшие функции и задачи.

Функция представительства аккредитующего государства в стране пребывания. Суть этой функции в том, что глава дипломатической миссии представляет свое правительство в стране пребывания. Посол предъявляет главе государства, в которое он прибыл, верительную грамоту, подписанную главой своего государства. В данной грамоте называется имя дипломата и сообщается, что ему поручено представлять страну. Опосредованно данная функция вытекает из принципа суверенного равенства государств. Это одна из древнейших дипломатических функций. Выполняя ее, глава посольства выступает как субъект международного права.

Посол в значительной степени выполняет функцию канала передачи, механизма движения информации от одного правительства другому (от своего – чужому, от чужого -своему).

Служащие дипломатической миссии представляют не только главу государства или правительство, но и свое государство в целом, защищая его интересы. В связи с этим посол всегда действует не от своего имени, а от имени государства. Это касается и постоянных представителей, и представителей, посланных ad hoc, например на международные конференции и встречи.

Дипломатические представители на основании ст. 7 Венской конвенции «О праве международных договоров» 1969 г., как и главы государств, главы правительств и министры иностранных дел не обязаны представлять письменные документы, подтверждающие их полномочия при подписании международных актов. Однако посол может поступать аналогично в случае парафирования[6]6
  Парафирование (от фр. paraphe – сокращенная подпись, росчерк) -предварительное подписание согласованного текста международного договора инициалами уполномоченных.


[Закрыть] текста соглашения между государством пребывания и аккредитующим государством.

Глава дипломатической миссии может представлять свое государство в любой международной организации и принимать участие в конференциях и межгосударственных встречах. Послы также представляют свое государство на разных протокольных встречах и приемах, которые выполняют функции развития отношений между государствами, установления деловых и дружеских контактов и т.д. Фактически все, что говорит и делает дипломат «на службе» -является представительством его государства.

Функция защиты интересов своего государства и граждан в пределах международного права. Это очень важная функция, поскольку распространяется как на физических, так и на юридических лиц. Она имеет особое значение в государствах, где существуют внутренние кризисы, частые общественные беспорядки, а также там, где еще слабо работают институты защиты прав человека вообще и иностранцев в частности (Ирак, Иран, Сомали и т.д.).

Посольство обязано опекать, защищать, оказывать помощь гражданам своего государства, которые находятся в стране пребывания как по служебным, так и по личным делам.

Процедура защиты своих граждан начинается посольством в том случае, если имеются доказательства того, что в государстве пребывания были совершены действия, нарушающие правовые нормы, принятые в цивилизованном мире, по отношению к гражданину той страны, которую представляет данная дипломатическая миссия. Существует несколько спорная точка зрения по поводу того, когда именно следует реагировать посольству на подобные действия – в случае обращения своего гражданина в посольство или тогда, когда посольство посчитает это необходимым. Большинство правоведов полагают, что посольство должно защищать своих граждан в любом случае, т.е. когда стало известно о нарушении их прав. Современное государство имеет немало средств и способов для защиты и охраны прав своих граждан в рамках современного международного права (исключаются только угроза и прямое применение силы). Используются, прежде всего, так называемые, демарши[7]7
  Демарш (от фр. demarche – выступление) – протест, просьба или предостережение по какому-либо вопросу, адресованные правительственному органу или государству с целью оказания воздействия на него.


[Закрыть], консульские обращения, переговоры, обращения в суды и арбитражные органы. Иногда применяются и реторсии[8]8
  Реторсия (от лат. retorsio – обратное действие) – в международном праве – ограничительная мера, принимаемая государством в ответ на аналогичные меры другого государства; в отличие от репрессалий является ответом на правомерные действия одного государства, наносящие ущерб интересам или престижу другого государства.


[Закрыть], дипломатические и экономические нажимы, включая угрозу прекращения или реальное прекращение дипломатических отношений.

Переговорная функция. Данная функция считается старейшей дипломатической функцией. Она же признается и одной из важнейших, как элемент мирной жизни, элемент налаживания отношений.

С одной стороны, переговорная функция означает, что глава посольства участвует в подготовке переговоров высших руководителей своей страны, а также сам участвует в этих переговорах, цель которых заключение различных соглашений. С другой стороны, он должен ежедневно, еженедельно (по мере необходимости) проводить различные беседы и диалоги с властями страны пребывания по вопросам важным и существенным для его страны и по проблемам двусторонних отношений.

Согласно установившейся практике для таких действий не нужно специальных полномочий, они вытекают из верительных грамот, выданных послу его государством.

Непосредственные дипломатические переговоры – это действенный способ улаживания проблем и споров между государствами.

Различают переговоры двусторонние и многосторонние.

Двусторонние дипломатические переговоры подразделяются на официальные, полуофициальные, конфиденциальные, в виде предварительного обмена мнениями, консультаций и т.д.

Многосторонние переговоры применяются для улаживания трудных проблем, так как позволяют свободнее выражать мнения. Такие переговоры опираются на суверенное равенство сторон, в таких ситуациях переговорщикам легче идти на уступки и добиваться компромисса. Безусловно, при этом необходима добрая воля обеих сторон и учет взаимных интересов.

Искусство ведения переговоров нуждается в опыте и квалификации, а также очень хорошем знании языка, на котором ведутся переговоры. Необходимо умение не только «наступать» на своего оппонента, но и уступать ему, если это послужит стратегическим целям и задачам страны. Требуются знания реалий страны, с представителями которой ведутся переговоры, знание менталитета данного народа.

Переговоры не всегда заканчиваются подписанием соглашений, иногда они длятся годами, но любые переговоры лучше конфликта.

Информационная функция. Это одна из старейших функций дипломатической работы. Дипломаты должны являться глазами и ушами своей страны, т.е. знать все, что происходит вокруг них. Венская конвенция 1961 г. дает такое определение информационной функции – «выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщение об этом своему государству» (ст. 3, п. d). В данном определении особенно важным моментом является указание на то, что собирать сведения следует «всеми законными средствами».

Некоторые авторы считают реализацию этой функции одной из труднейших задач в профессии дипломата. Для этой работы требуется большой профессионализм, опыт,

умение быстро схватывать материал, анализировать факты и события, умение делать прогнозы на основе разной (часто противоречивой) информации. Чаще всего в качестве источника информации используются средства массовой информации.

Источники информации должны быть разнообразными. Дипломат получает официальную информацию из МИД страны пребывания, других министерств и ведомств, органов самоуправления, а также в результате контактов с коллегами по дипломатическому корпусу, представителями науки, искусства и др.

Информационная функция означает также предоставление сведений о своей стране властям и гражданам страны пребывания. Для этого устраиваются пресс-конференции, брифинги, выпускаются регулярные бюллетени. Посольства составляют пресс-релизы, которые рассылаются в средства массовой информации. Современный дипломат сталкивается с обилием информации, и его главной задачей является точный выбор информации, отделение реальности от вымысла.

Информация посылается в МИД в виде зашифрованных депеш и в открытом виде. Все зависит от содержания и от нежелания открывать источники.

Развитие дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания. Суть данной функции заключается в том, что дипломат должен постоянно решать задачу сближения государств и народов, создавать конструктивную дружескую атмосферу общения, при этом избегать возможных конфликтов между странами или сглаживать их.

Развитие отношений в сфере экономики, культуры и науки. Практически в любом современном посольстве такая задача возлагается на дипломатов – специалистов в конкретной области (советники и атташе по экономике, культуре и т.д.). Их основной целью является развитие всевозможных полезных отношений. В последние годы задача развития хозяйственных, экономических, торговых отношений становится доминирующей для большинства дипломатических представительств.

Консульская функция. Данную функцию Венская конвенция 1961 г. называет одной из важнейших дипломатических функций. Ее могут и должны выполнять дипломатические представительства. (Подробно об этом говорится в разделе «Консульское право».)

5.6. Основные задачи и функции посольства

Основные понятия:

положение о Посольстве Республики Беларусь от 13 июля 1999 г.

Помимо международно-правовых актов правовой статус дипломатических представительств регулируется внутренним законодательством. Государства принимают нормативные акты, определяющие основные задачи и функции посольств, а также их структуру и организацию деятельности. В России 28 октября 1996 г. Указом Президента утверждено Положение о посольстве Российской Федерации. В Республике Беларусь Указом Президента Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 380 утверждено Положение о Посольстве Республики Беларусь.

В ст. 7 Положения о Посольстве Республики Беларусь достаточно подробно закреплены основные задачи и функции посольства. В частности, к ним относятся:

• представительство Республики Беларусь в стране пребывания;

• обеспечение национальных интересов, реализация внешнеполитического и внешнеэкономического курса страны;

• выполнение поручений Президента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, МИД и поручений других государственных органов, направленных через МИД;

• информирование в установленном порядке Президента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, МИД, других государственных органов по вопросам внешней и внутренней политики государства пребывания;

• обеспечение дипломатическими средствами развития сотрудничества Республики Беларусь с государством пребывания в политической, торгово-экономической, культурной и других областях;

• участие в подготовке проектов международных договоров Республики Беларусь с государством пребывания;

• защита в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц Республики Беларусь;

• поддержание контактов с государственными органами государства пребывания, общественными объединениями, деловыми, научными и культурными кругами, средствами массовой информации, представителями дипломатического корпуса в государстве пребывания;

• выполнение консульских функций в случае необходимости;

• распространение в государстве пребывания официальной информации о внешней и внутренней политике Республики Беларусь, ее социально-экономической, культурной и научной жизни;

• участие в подготовке и осуществлении межгосударственных обменов на высшем и высоком уровне, а также визитов официальных делегаций Республики Беларусь в государство пребывания;

• защита имущественных прав и интересов Республики Беларусь в стране пребывания;

• представительство и защита в государстве пребывания на основе соответствующих международных договоров Республики Беларусь интересов третьих государств и их граждан;

• при необходимости представительство Республики Беларусь в международных организациях, международных форумах, проводимых в государстве пребывания;

• выполнение других функций в соответствии с законодательством Республики Беларусь, нормами международного права и законодательством государства пребывания.

Как видно, основные функции посольства основаны на положениях Венской конвенции 1961 г. и это естественно.

5.7. Назначение и занятие должности глав дипломатического представительства

Основные понятия:

выбор и назначение конкретного лица на должность дипломатического представительства; согласие принимающей стороны (агреман); верительные грамоты.

Выбор и назначение конкретного лица на должность главы дипломатического представительства (прежде всего посла) относится к внутренней компетенции государства. Внутреннее законодательство, а не международные акты определяет орган, который назначает посла и способ назначения.

В Республике Беларусь Президент назначает и отзывает дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах и при международных организациях (ст. 84 п. 20 Конституции Республики Беларусь). В других странах также в большинстве случаев глава государства назначает послов и других дипломатических представителей. В Российской Федерации Президент назначает и отзывает послов после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания, дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции Российской Федерации).

В США, например, Президент назначает послов и иных полномочных представителей и консулов с совета и согласия Сената (ст. II раздел 2 Конституции США).

Согласие принимающей стороны (агреман)[9]9
  Агреман (от фр. agreement – одобрить) – в международном праве согласие одного государства принять лицо, предложенное другим государством в качестве другого представителя.


[Закрыть]. Очевидно, что дипломат в стране пребывания должен пользоваться доверием и уважением со стороны властей принимающего государства. Поэтому издавна существует правило предварительного выяснения того, будет ли конкретное лицо, предлагаемое на должность посла, принято в качестве дипломатического представителя без сомнений, предубеждений и подозрений. Выяснению мнения властей страны по поводу кандидатуры дипломата, которого другая сторона хочет туда направить, служит институт агремана.

Данное правило закреплено в п. 4 Венской конвенции 1961 г. где сказано, что аккредитующее государство должно убедиться в том, что государство пребывания дало агреман на то лицо, которое оно предполагает аккредитовать как главу представительства в этом государстве. Государство пребывания не обязано сообщать мотивы отказа в агремане (ст. 4).

Запрос по поводу будущей кандидатуры посла оформляется в виде ноты, к которой приобщается краткая биография кандидата (curriculum vitae*). Запрос и ответ проводятся конфиденциально, сообщение о назначении посла оглашается (помещается в прессе) только после получения агремана. Это делается по устоявшейся традиции, прежде всего для того, чтобы возможный отказ не испортил репутацию тому кандидату в послы, который не получил агреман. На получение агремана отводится «разумное время» (от двух до пяти недель), если ответ не получен, то считается, что в агремане отказано.

Нота с просьбой об агремане направляется в МИД страны пребывания либо покидающим страну послом, либо временным поверенным в делах (т.е. лицом, временно замещающим посла). Ответ дается тем же лицам. Существует три основные причины отказа в агремане.

Первая причина. Личность кандидата (факты его биографии, отношение к будущей стране пребывания) по каким-то причинам не подходит властям, которые должны дать агреман.

Вторая причина. Некоторые особенности и нюансы межгосударственных отношений (отметим, что эти особенности к личности возможного посла никакого отношения не имеют). Например, Италия и Ватикан не желают, чтобы посол представлял интересы своего государства одновременно в этих двух (Италии и Ватикане) странах. Великобритания не желает, чтобы посол Ватикана в их стране был духовным лицом.

Третья причина. Большинство стран не допускают, чтобы «чужой» посол был гражданином их государства (правда, это не очень распространенное требование, например посол Республики Беларусь в России В.В. Григорьев, являющийся гражданином Российской Федерации, долгое время выполнял функции посла Республики Беларусь, что не вызывало никаких вопросов).

Крайне редко бывают случаи, когда временный поверенный в делах назначается послом. Причина видится в том, что сам за себя временный поверенный агреман просить не может. Ему нужно для этого выехать из страны.

Согласно ст. 5 Венской конвенции 1961 г. одно лицо может быть главой дипломатической миссии в нескольких странах (например, в России, Украине, Республике Беларусь). Постоянное место пребывания будет в одной стране, а в других – временное. Но во всех странах нужно получить агреман. В случаях такого совместительства вместо посольства будет действовать дипломатическая миссия (при посольстве другого государства).

Верительные грамоты. Чтобы стать полномочным представителем своего государства в другой стране, кроме получения агремана необходимо пройти процедуру аккредитации, т.е. вручить верительные грамоты. Верительные грамоты называются во множественном числе, но на самом деле – это один краткий документ. Получению верительных грамот предшествует вручение отзывных грамот (уходящий посол направляет в МИД страны пребывания ноту и биографию следующего посла).

Вручение верительных грамот является очень важным моментом. С него начинается действие официальной миссии главы дипломатического представительства, т.е. срок службы нового посла. Верительные грамоты подписываются главой аккредитующего государства и контрассигнуются министром иностранных дел. Суть верительных грамот состоит в том, что одно государство заявляет другому государству, что оно его уважает, хочет дружить и посылает своего достойного представителя.

Верительные грамоты изготавливаются в двух экземплярах. Первый экземпляр верительных грамот в запечатанном виде отдается главе государства во время торжественной церемонии вручения верительных грамот, а второй (незапечатанный экземпляр) считается копией первого и вручается назначенным послом министру иностранных дел (или его заместителю) во время предварительной аудиенции. (Иногда в порядке исключения грамоты могут быть высланы.)

Процедура предварительной аудиенции имеет определенный смысл – иногда министр иностранных дел обнаруживает некоторые неправильности, которые следует исправить в тексте верительных грамот (например, неверный титул главы государства и др.).

Верительные грамоты включают следующие атрибуты:

• полный титул главы принимающего государства;

• изложение цели миссии назначенного (аккредитованного) посла или посланника;

• заверения в желании развивать отношения дружбы и сотрудничества «счастливо существующие в настоящее время»;

• информацию о решении главы государства, которое приняло решение направить посла, об аккредитации данного лица в качестве главы дипломатической миссии при главе государства принимающей стороны);

• описание личных качеств посла;

• просьбу полностью доверять сообщениям посла и заявлениям, которые он будет делать от имени главы государства посылающей стороны.

Назначенные послы принимаются главой государства по времени их прибытия в столицу

Церемониал вручения верительных грамот в целом одинаковый для всех стран, хотя в некоторых странах есть свои особенности проведения и свои нюансы. Обычно принимающая сторона присылает за послом машину (лимузин); но в Великобритании посол едет в карете, высланной за ним королевой Великобритании. Процедура вручения грамот, как правило, проводится в резиденции главы государства, но может проходить и в другом официальном и торжественном месте (например, в здании парламента). В Республике Беларусь такая процедура проводится во Дворце Республики.