Текст книги "Тектоника власти"

Тем не менее, как это ни парадоксально звучит, англосаксонская и иранская модели в существенных признаках идентичны. Может быть, именно в этом коренится то глубокое противостояние между государствами, воплощающими эти модели?! Но нельзя не отметить, что иранское государство со своими соотечественниками играет по более честным правилам, не боясь публично раскрывать механизмы власти, которые скрыты в западных странах.

Глава 2. Практические рекомендации

Правовая концепция, с помощью которой пытаются постигнуть политический порядок, – это концепция верховенства власти. Она применяется к носителю законной власти и уточняет, кто именно имеет право повелевать.

Раймон Арон

Параграф 1. Организация Центра верховной власти в России

Политик думает о следующих выборах, государственный деятель – о следующем поколении.

Джеймс Фриман Кларк

Рассмотрев существующие модели организации публичной власти, логично задаться вопросом, а какая же система власти в России есть и какая ей нужна? Как проявляется в России свойственный любой системе тектологический принцип моноцентризма? Ключевой вопрос, который при этом возникает – место Президента РФ в тектонике публичной власти. Только правильный ответ на этот вопрос позволит организовать властное пространство в соответствии с потребностями развития страны, добиться оптимального соотношения сфер верховной власти, оперативной власти и саморегуляции.

25 лет, с момента принятия Конституции 1993 года, в юридической литературе не утихают споры о форме правления в Российской Федерации. Камнем преткновения оказывается положение Президента в системе государственной власти. Его статус вываливается за рамки, характерные для традиционных форм правления, таких как парламентская и президентская республики, конституционная монархия.

По Конституции РФ Президент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, хотя некоторые авторы пытаются доказать, что он является главой исполнительной власти[78]78
  Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 435; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М., 2003. С. 467; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 448.


[Закрыть]. Распространено мнение, что однозначно определить форму правления в России мешают «имеющиеся в Конституции Российской Федерации дисбаланс принципа разделения властей и расширенные, порой не ограниченные полномочия Президента… …положения о принципе разделения властей и об организации высших органов государственной власти, их взаимодействия между собой, неопределённость правового положения Президента, а также способы формирования органов публичной власти и степень участия избирателей в этой процедуре…»[79]79
  Авдеев Д.А. Форма правления в России (краткий конституционный очерк): монография Тюмень, 2015. С. 176.


[Закрыть].

Использование классических шаблонов порождает чехарду научных определений формы правления в России. Её называют и полупрезидентской[80]80
  См. об этом: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. соч. С. 332; Мелехин А.В. Теория государства и права. М., 2009. С. 133; Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий // Государство и право. 2003. № 10. С. 16–23.


[Закрыть], и президентской[81]81
  Керимов А.Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М., 2001. С. 12–13.


[Закрыть], и даже парламентарной[82]82
  Курдюкова З.Н. Теоретические проблемы политической формы современного государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 4. С. 62.


[Закрыть]. Большинство авторов считает существующую форму правления в России так называемой смешанной, президентско-парламентской «a la francais»[83]83
  См., например: Нудненко Л.А. Система исполнительной власти в Российской Федерации: Проблемы правовой регламентации. М., 2017. С. 81; Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала ХХ по начало ХХI века). Ростов-на-Дону, 2006. С. 143; он же. Лекции о конституциях России. Ростов-на-Дону, 2016. С. 320; Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (Проблемы теории и практики). М.; Новосибирск, 2001. С. 49; Конституционное право / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2014. С. 126; Шабанов Х.М. Место и роль законодательной власти в системе разделения властей в России // Евразийский юридический журнал. 2017. № 12 (115). С. 96.


[Закрыть].

На мой взгляд, определить форму правления в России, используя традиционные подходы, вряд ли возможно. Неслучайно В.Е. Чиркин и некоторые другие авторы назвали её «нетипичной»[84]84
  Кравец И.А. Российский республиканизм и проблема разделения властей // Право и политика. 2016. № 1 (193). С. 29–37; Конституционное право России: учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. М., 2005. С. 120; Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право. 2005. № 12. С. 15; Авдеев Д.А. Особенности российской модели разделения властей // Органы государственной власти Российской Федерации в условиях разделения властей. Тюмень, 2005. С. 15.


[Закрыть]. По моему мнению, нетипичность как раз проявляется в положении Президента в системе власти: он обладает не только полномочиями, характерными для глав государств в президентской и парламентской республиках, но и для главы Центра верховной власти. Понять место Президента в системе российской власти можно, только приняв концепцию верховной и оперативной властей, когда Президент – Верховный и стоит над властями, а разделение властей – на более низком, оперативном уровне.

В юридической литературе дискуссия по этим вопросам ведётся практически с момента принятия новой российской Конституции. Многие авторы констатируют широкие полномочия Президента и чаще всего критикуют создателей Конституции за это[85]85
  Нерсесянц В.С. Философия права. М., 2000. С. 139; Пискотин М.И. Россия в ХХ веке: неоконченная трагедия. М., 2001. С. 254–255.


[Закрыть]. Существуют две группы критиков – политические и доктринальные.

Первая группа критиков исходит из политических мотивов. Причём статус Президента много лет подвергается атакам как слева, так и справа. В 90-е годы сторонниками ограничения власти Президента и изъятия у него «сильных» полномочий выступали, прежде всего, коммунисты и другие левые. Они не могли простить Ельцину расстрел Верховного Совета. В сильном Президенте они видели препятствие своего возвращения к власти. Делали запросы в Конституционный Суд, пытались организовать импичмент. С приходом к власти Путина активизировались либералы-компрадоры. Пока Ельцин использовал суперпрезидентские полномочия для жёсткого проведения прозападного проекта, их всё устраивало. Путин же начал отстаивать суверенитет РФ, это компрадоров взбесило. Оказалось, что именно Президент РФ, опираясь на широкие конституционные полномочия, по сути, конституирующие его как ЦВВ, является стержнем суверенного проекта для России. Поэтому главным требованием всех антироссийских сил является урезание полномочий Президента и превращение его в церемониальную фигуру. Эта позиция нашла обоснование в работах либеральных экспертов. Они настойчиво отстаивают переход к парламентарной республике. Можно встретить предложения и о закреплении в нашей стране американской модели президентуры, когда президент низводится до главы исполнительной власти[86]86
  См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. соч. С. 529.


[Закрыть].

Критики другого толка, они же доктринёры, констатируют тот факт, что полномочия Президента по Конституции 1993 года не вписываются в классическую систему разделения властей. Их предложение простое – «обкорнать» эти самые полномочия до такой степени, чтобы втиснуть его статус в классические рамки.

Доктринёры на то и доктринёры, что подходят к решению вопроса чисто формально, не учитывая социальные, экономические и политические реалии страны. Они видят логическое противоречие, и схоластическими методами пытаются его преодолеть. Кстати, этим же грешат апологеты нынешнего статуса Президента, когда пытаются доказать, что этот статус не противоречит традиционно понимаемому разделению властей. Они включают Президента в систему исполнительной власти, предпочитая «не замечать» те полномочия, которые органу исполнительной власти совсем не свойственны.

Наряду с ортодоксальными приверженцами теории разделения властей, признающими только три ветви власти, есть другие авторы, которые стремятся обнаружить «четвёртую власть», при помощи которой они пытаются объяснить неоднозначную природу президентской власти в России[87]87
  См.: Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. С. 38; Чеботарёв Г.Н. Особенности реализации конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации на современном этапе // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 16; он же. Принцип разделения властей в Российской Федерации. Тюмень, 1997. С. 18; Шабуров А.С. Теоретические проблемы российской государственности и правовой системы. Курган, 2006. С. 25; Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 219; Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2006. Т. 2. С. 298–299; Кутафин О.М. Глава государства. М., 2013. С. 321; Акопов Л.В. Федеральная государственная власть в России XXI века. Ростов-на-Дону, 2006. С. 82; Оганесян С.М. К вопросу о теории разделения властей в политико-правовой мысли в современной России // Theory and Practice of the restoration of rights. 2016. № 1 (6). Р. 10.


[Закрыть]. Но даже те авторы, которые признают наличие отдельной президентской власти, тщательно подчёркивают, что эта власть не стоит и не должна стоять над другими властями[88]88
  Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 5, 7; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 378; Карасёв А.Т., Морозова А.С. Глава государства в системе разделения властей: некоторые вопросы характеристики полномочий // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8. С. 65; Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. С. 36.


[Закрыть]. Эти авторы опасаются признать президентскую власть как верховную, считая, видимо, что это не соответствует традиционному набору либеральных ценностей.

Те же, кто признают, что Президент стоит над всеми другими властями, Конституцию за это критикуют[89]89
  См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2010. Т. 2. С. 346; Игнатенкова К.Е. К вопросу о месте и роли Президента РФ в системе публичной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 2. С. 210–211.


[Закрыть]. Только немногие российские авторы, такие как Ж.И. Овсепян, осмеливаются писать в положительном контексте, что «Президент РФ обладает приоритетными полномочиями в системе разделения властей»[90]90
  Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России. С. 141–142.


[Закрыть].

Я убеждён, что представление о рядоположенности президентской власти в РФ с исполнительной, законодательной и судебной, а тем более сведение её к исполнительной власти, не позволяет понять природу этой власти теоретически, а на практике может нанести существенный ущерб стране. Широкие полномочия Президента не есть «простое искажение теории разделения властей», как полагают некоторые авторы[91]91
  Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма // Государство и право. 2005. № 12. С. 15.


[Закрыть]. Заложенную в российской Конституции сущность президентской власти можно объяснить, только признав существование в обществе верховной и оперативной (управительной по Льву Тихомирову) властей. Конституционный статус Президента РФ вовсе не является «неопределённым», как представляется некоторым авторам[92]92
  Киреев В.В. Конституционные риски, обусловленные особенностями разделения властей в современной России // Правопорядок: истории, теория, практика. 2015. № 1. С. 152.


[Закрыть]. Признание президентской власти верховной всё расставляет по своим местам и устраняет все логические противоречия статуса Президента, которые не дают покоя многим авторам. Сторонники классической теории должны остаться довольными. Это признание не отрицает и принцип разделения властей, но оставляет его, прежде всего, оперативной власти. В этой конфигурации властей логично будет усиление законодательной власти в системе сдержек и противовесов, получение парламентом дополнительных полномочий в отношении власти исполнительной, ибо в этом случае расширение власти парламента будет производиться не за счёт умаления роли Президента как ЦВВ, а за счёт Правительства как органа, возглавляющего исполнительную власть.

С практической точки зрения без признания Президента Центром верховной власти будет сложно обеспечить суверенитет страны и её поступательное развитие.

Поэтому, реагируя на содержащиеся в юридической литературе многочисленные предложения по изменению статуса Президента РФ, надо не пытаться встраивать Президента в теоретические схоластические схемы, лишающие его важных полномочий, как это предлагают отдельные авторы[93]93
  См., например: Правовое государство, личность, законность. М., 1997 С. 38.


[Закрыть], а развивать статус Президента как Центра верховной власти.

Закрепившая нынешнюю модель власти российская Конституция 1993 года рождалась в условиях жесточайшего политического кризиса. (Трагическая история разработки и принятия Конституции описана в замечательной работе О.Г. Румянцева[94]94
  См.: Румянцев О.Г. Конституция Девяносто третьего. История явления. (Документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990–1993 годов.) М., 2013.


[Закрыть].)

Верховный Совет и Президент совершенно по-разному видели организацию власти в Российской Федерации. Учитывая влияние иностранных «советчиков» на политический процесс в России после «победы» президентской стороны, можно было бы ожидать появление европейской модели власти – «всадника без головы». Представляется удивительным, что в таком историческом цейтноте авторам текста удалось нащупать сущностное ядро российской власти и, по сути, конституционно закрепить наличие в России Центра верховной власти. Таковым, если внимательно проанализировать функции и полномочия, выступает Президент Российской Федерации.

Авторы Основного закона придали Президенту ключевую функцию Центра верховной власти. Сергей Шахрай определяет Президента РФ как смысловой центр. Он пишет: «Глава государства осуществляет также и концептуальное управление системой государственной власти»[95]95
  Шахрай С.М. Неизвестная Конституция. М., 2003 С. 29.


[Закрыть]. Это означает, что Президенту отдаётся концептуальная власть, которая, как известно, предопределяет содержание деятельности всех других ветвей и разновидностей власти.

Он не является главой исполнительной власти, как думают многие. Его функции, предопределяющие статус «Верховного», отражены в статье 80 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».

Как гарант Конституции он отвечает за сохранение параметров системы, которые этой Конституцией закреплены. Сохранение параметров системы – это есть главная стратегическая задача Центра верховной власти.

Отсюда вытекает и координирующая функция во всей системе власти в российском обществе, также отражённая в статье 80: Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». В случае политического кризиса Президент может прибегнуть к его разрешению через референдум (ст. 84 Конституции РФ). С этой функцией коррелирует пункт 1 статьи 85 Конституции, согласно которому Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эту функцию также называют арбитражной.

Функция Центра верховной власти по обеспечению стратегического развития страны прослеживается в пункте 3 статьи 80 Конституции РФ, где сказано, что «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Президент реализует полномочие по обеспечению стратегического развития страны в ежегодном Послании Федеральному Собранию. В пункте е) статьи 84 прямо говорится, что Президент «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства».

Как главу верховной власти Президента характеризуют статус Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации и Председателя Совета Безопасности Российской Федерации (ст. 32, ч. 1, Закон о Правительстве РФ).

Контролирующе-корректирующая и карающая функции Центра верховной власти проявляются в назначении и прямом подчинении Президенту руководителей силовых ведомств – министра обороны, глав ФСБ, МВД, МЧС, а также их заместителей. Особенно важно с точки зрения поддержания внутренней стабильности российской общественной системы формирование Национальной гвардии и прямое подчинение её руководителя Президенту, так как именно эта структура призвана подавлять внутренние волнения. С точки зрения обеспечения внешней безопасности принципиальным представляется руководство деятельностью МИД, назначение министра и его заместителей. Эта функция также реализуется в решающем влиянии Президента на кадровый состав судейского корпуса. Судьи Конституционного Суда (ст. 128 Конституции РФ), его Председатель и 2 заместителя назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента. По его же представлению их полномочия могут быть прекращены (ст. 23 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 24 июня 1994 года). Судьи Верховного Суда так же назначаются Советом Федерации по представлению Президента (ст. 128 Конституции РФ).

Эта функция также реализуется в праве Президента вводить военное и чрезвычайное положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 87, ст. 88 Конституции РФ). Реализуя данную функцию, Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, а также в случае нарушения прав и свобод человека. Окончательное решение о соответствии упомянутых актов Конституции РФ принимается соответствующим судом (п. 2, ст. 85 Конституции РФ).

Несколько лет назад у Президента появилось новое полномочие – представлять на утверждение Госдуме председателя Счётной палаты (ст. 7, п. 1, Федеральный закон о Счётной палате от 22 марта 2013 года). Он также представляет для назначения Совету Федерации и Государственной Думе 12 кандидатур на должности аудиторов Счётной палаты (ст. 8, п. 4, тот же ФЗ).

Ранее Счётная палата была органом исключительно парламентского контроля, что, в общем-то, традиционно для многих стран парламентской демократии, но не учитывало российскую специфику. Счётная палата стала высшим органом внешнего государственного аудита (контроля) (ст. 2, п. 1), который является неотъемлемой частью функций Центра верховной власти. Попутно заметим, что и с точки зрения формирования стратегии развития страны Счётная палата часто представляет альтернативное правительственному видение этого развития. Согласно статье 13 (п. 1, 8, 9) «Счётная палата осуществляет функцию оценки влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации» и оценку «эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации».

Кадровая функция отражается в Конституции через право Президента прямо назначать или существенно влиять на назначение должностных лиц, занимающих ключевые позиции в социальной системе. Начиная от Премьер-министра и заканчивая судьями районных судов.

Таким образом, Конституция 1993 года создала предпосылки формирования ЦВВ в лице Президента. Но вряд ли можно рассматривать Президента РФ в его нынешнем статусе как полноценный Центр верховной публичной власти. Его функции и полномочия как ЦВВ Конституция намечает пунктиром. Среди них есть те, которые должны иметь органы исполнительной власти, а не верховной. Но в то же время Президент обладает далеко не всеми функциями и полномочиями, которые должен иметь ЦВВ. Осуществление ряда полномочий Президента поставлено в зависимость от согласия либо одобрения органов оперативной власти, что в большинстве случаев несовместимо со статусом Президента как ЦВВ. В результате искажается вся структура властного пространства России.

С одной стороны, президентская власть оказывается слабее, чем она должна быть, в решении ряда вопросов, прежде всего, стратегического характера. Пробелы в стратегии развития страны очевидны: Россия уже побывала «мировым финансовым центром», «энергетической сверхдержавой», «суверенной демократией». Мы 25 лет «слезаем с нефтяной иглы», 5 лет «импортозамещаемся». Если же отбросить эту лозунговую шелуху, то увидим, что в России реализуется совсем другой проект, и его операторы – вне России. Да, за последние годы достигнуты впечатляющие успехи, в первую очередь во внешней политике: воссоединение с Крымом, победа в Сирии, поддержка Донбасса, но это – плоды блестяще проведённых тактических операций. Долгосрочный целостный проект своего развития Россия пока не обрела.

С другой стороны, оперативная власть скована мелочной опекой президентских структур. Подавляется политическая конкуренция и саморегуляция, что порождает вождистскую модель со всеми её недостатками и рисками. Нечёткость конституционной модели делает двойственным фактическое положение Президента в системе власти, когда он выступает не только как лидер нации, но и часто вынужден вмешиваться в дела власти оперативной.

Конституционные изменения назрели, причём именно в виде конституционной реформы[96]96
  Об особенностях конституционной реформы как вида конституционных изменений см.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении: политолого-юридическое исследование. М., 2018. С. 29.


[Закрыть]. Главной целью конституционной реформы должно стать создание стратегической власти как квинтэссенции ЦВВ, отделение её от оперативной. Это позволит выправить всю тектонику властного пространства России. Конструирование полноценного ЦВВ в лице Президента РФ предполагает переформатирование этого пространства. Реформа должна идти одновременно в двух направлениях, которые кому-то могут показаться противоположными. Первое направление – укрепить власть Президента, достроив его недостающие функции и полномочия, а также освободив от излишних ограничений и неоправданных зависимостей, от оперативных органов власти. Второе – обеспечить хотя и относительную, но реальную самостоятельность оперативной власти, прежде всего Правительства. При его формировании развить конкурентные начала. С этой целью Президенту следует избавиться от избыточных полномочий. Хотя надо иметь в виду, что свобода сегментов оперативной власти и саморегуляции в большей степени обеспечивается не институтами и нормами права, а ментальностью «верховных», самоограничением ЦВВ и стремлением к благу страны и народа, управляемому им. По крайней мере, американский и британский ЦВВ формально ничем не ограничены и сконцентрировали всю власть в своих странах, избегают искушения непосредственно управлять всеми процессами жизни своих стран. Этот принцип ограниченного вмешательства формально не закреплён, но глубоко укоренён в сознании англосаксонских элит. Ещё в середине XIX века известнейший английский юрист Альберт Венн Дайси писал о том, что внутреннее ограничение Верховной власти вытекает из самого характера этой власти. Оба направления реформы одинаково важны. Но вначале рассмотрим второе направление. Как мы помним, долгосрочное и эффективное развитие англосаксонских стран и отчасти Ирана заключается в чётком разделении сфер действий верховной и оперативной властей, а также в полноценном гарантированном функционировании сферы саморегуляции.

На уровне модели власти российская Конституция в целом эту задачу решает. Она закрепляет относительную, но довольно широкую самостоятельность ветвей оперативной власти. Президент не может произвольно вмешиваться в их деятельность. Его функция согласования ветвей власти проявляется в кадровых назначениях и инструментах предотвращения кризисов в их отношениях. По сути, Президент обладает полномочиями по направлению их деятельности в определённом русле и по воспрепятствованию их отклонений от стратегического курса путём назначений и отставок и некоторых других инструментов. Так, Правительство ограничено в своей деятельности «реализацией внутренней и внешней политики» (ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ» от 11 апреля 1997 года), определяемых Президентом. Средствами обеспечения следования Правительством заданному курсу и предотвращению отклонений служит право Президента отменять акты Правительства в случае из противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и Указам Президента (ст. 33 ФКЗ «О Правительстве РФ») и порядок назначения и отставок Председателя Правительства и его членов. Президент назначает с согласия Госдумы Председателя Правительства, ему принадлежит решающее слово при его отставке. Он также назначает и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства (ст. 8, ч. 1 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Кроме того, Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и на заседаниях Президиума Правительства (ст. 31 ФКЗ «О Правительстве РФ»). На этом его формальные возможности исчерпываются. У Правительства остаётся широкий выбор возможностей для решения вопросов социально-экономического развития, включая распределение бюджета по отдельным статьям в рамках Бюджетного послания Президента, распоряжение собственностью, предложения по налогам и другим обязательным платежам. Поэтому прав Л.А. Окуньков, когда пишет о взаимоотношениях Президента и Правительства, что «правовая регламентация их отношений не даёт основания для административного подчинения Правительства Президенту»[97]97
  Окуньков Л.А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 79.


[Закрыть].

Широкие поле самостоятельной деятельности остаётся и у парламента – Федерального Собрания. Полномочия Президента по отношению к Федеральному Собранию сводятся, по существу, так же к возможности корректировки деятельности, но лишь в случае критичной девиации, создающей угрозу общественной системе. Президент может распустить Госдуму в случаях кризиса отношений между Правительством и парламентом, (предусмотренных статьями). Также Президент обладает правом вето в отношении законов, несоответствующих стратегическому курсу, если внутрипарламентские процедуры их своевременно не заблокировали. Следует упомянуть и право назначения выборов в Госдуму, а также право на «сенаторскую квоту».

В рамках же стратегического курса, заданного верховной властью, парламент достаточно свободен в своих действиях. В Российской Федерации Конституция предусматривает право законодательной инициативы большого количества субъектов. Статья 104 Конституции предоставляет возможность выступить с законодательной инициативой: «Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения».

Это делает право законодательной инициативы в России одним из самых широких в мире.

Судьи в соответствии с Конституцией независимы и должны подчиняться только закону. Обеспечение деятельности судебной системы в стратегическом дискурсе достигается решающей ролью верховной российской власти в назначении судей, но никто, включая самого Президента, не может вмешиваться в рассмотрение конкретных дел.

Таким образом, конституционная модель власти Российской Федерации достаточно чётко разграничивает сферы деятельности верховной и оперативной властей, что само по себе является весьма положительным и роднит её с англосаксонской, голлистской и иранской моделями.

Другое дело, что фактически сложившаяся система власти далеко не во всём соответствует нормативной модели. И не только в отношении верховной и оперативной властей. По факту, в России сложилась вождистская модель. Президентские структуры не только заняты координацией ветвей оперативной власти с точки зрения их деятельности в рамках стратегического курса, но, к сожалению, формально, а чаще неформально вмешиваются в их непосредственную деятельность. Эксперты насчитали несколько десятков федеральных законов, которые закрепляют полномочия Президента по непосредственному управлению в таких областях, как разведка месторождений драгоценных металлов, мелиорация земель и т. п. Случаются вмешательства в хозяйственные споры на стороне одного из участников. Ещё одним примером является управление избирательным процессом. Тонкая модерация политико-информационного пространства, свойственная англосаксонским странам и которая должна была быть применена в России, подменяется грубым административным ресурсом, что чревато дискредитацией всей системы власти. Законодательный процесс так же находится под плотной опекой президентской власти. Например, правовое управление Администрации Президента даёт заключения практически на каждый законопроект, даже если он не носит стратегического характера. Такое вмешательство представляется избыточным. В этих случаях верховная власть берёт на себя решение текущих вопросов, в решение которых она вмешиваться не должна. Наглядным примером могут служить прямые линии Президента с населением и ежегодные встречи с представителями СМИ. Президент оказывается ответственным за всё: от разрешения корейского кризиса до поиска собаки для ребёнка.

Конечно же, следует уходить от практически сложившейся в России вождистской модели. Эта модель сковывает инициативу общества. Принципиально важным является обеспечение саморазвития общества, имея в виду не только полноценное функционирование сферы саморегуляции, но и достаточно самостоятельную работу ветвей оперативной власти. Верховенство Президента не означает мелочную опеку. Ещё Жан Боден предостерегал тогдашних глав государств от вмешательства в осуществление правосудия или в мелкие дела управления. По его мнению, чем больше государь распространяет действия своей власти, тем значительнее уменьшает свою силу и авторитет[98]98
  См.: Антология мировой философии: в 4 т. Т. 2. Европейская философия от эпохи Возрождения по эпоху Просвещения. М., 1970. С. 144–147.


[Закрыть]. Поэтому актуальным является разделение власти по вертикали между верховной и оперативной. Сейчас Президент и его Администрация де-факто занимаются оперативным управлением, подчас в ручном режиме и в экономике, и в политике, и в культуре, и в других сферах. Смысл деятельности президентской власти должен измениться. Она должна преимущественно носить направляющий, координирующий и контролирующий характер. Непосредственным управлением президентская власть должна заниматься только в сфере безопасности и внешней политики, а также в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. В других сферах и при обычном порядке его полномочия должны носить, скорее, контрольный характер. Президент должен сосредоточиться на мониторинге деятельности других органов по оперативному управлению. Его вмешательство в их работу возможно только в случае зримого выхода за пределы проекта, либо действий, направленных против национальных интересов страны.

Либералы видят главную причину вождистской модели в институциональных особенностях властной системы, её конституционном регулировании. Не отрицая эту причину, я бы всё-таки поставил её на третье место. Первые две, на мой взгляд, лежат в исторической и политической плоскостях.

Когда я говорю об исторических причинах, то меньше всего хочу повторять лишённые реальных оснований либеральные спекуляции по поводу неизбывных русских авторитарных традиций, восходящих едва ли не к Рюрику. На современную конституционную модель наложила отпечаток более близкая история. «Новой» российской власти не удалось избавиться от «родимых пятен» старой коммунистической. Новый орган Администрация Президента РФ подозрительно напоминала ЦК КПСС, и так же, как партийные органы, она не смогла сдержаться от соблазна вмешиваться в текущую деятельность оперативной власти. Кроме того, в Конституции 1993 года оказались многие полномочия Президента, предусмотренные Законом «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года, а этот закон определял Президента именно как главу исполнительной власти.

В такой форме система власти нужна была, прежде всего, либералам-западникам, которые, ломая общество через колено, продавливали свои реформы. Для этого им нужен был «сильный» Президент, который бы занимался не столько стратегическими задачами, важными для страны, сколько решением конкретных вопросов в интересах узкой прозападной компрадорской группировки. Сергей Шахрай задаётся вопросом, почему не удалось реализовать на практике модель «британской королевы», заложенную в текст Конституции? И отвечает: «Главная причина – необходимость активных реформаторских действий главы государства в тогдашней предельно сложной политической и социально-экономической ситуации»[99]99
  Шахрай С.М. Указ. соч. С. 46.


[Закрыть]. Президент взял ответственность за текущую социально-экономическую политику. Была легализована возможность указов Президента по вопросам, которые должны регулироваться законами.

Политические причины определяются условиями, в которых оказалась Россия после разрушительных 90-х. В экономике страна была вынуждена встать на путь догоняющего развития, который всегда требует использования мобилизационных методов и зачастую ручного управления хозяйственными процессами. В области политики страна оказалась открыта беспрецедентно широкому внешнему вмешательству в сферы принятия важнейших государственных решений. Нейтрализация этого вмешательства в последующие годы потребовала жёстких мер. Ещё один политический фактор: в начале нового века Россию возглавил суперхаризматичный лидер, обретший колоссальную популярность у россиян. Его харизма легитимировала сложившуюся «вертикаль власти».

И, наконец, институциональные и конституционно-правовые причины. Да, они существуют. В специальной юридической литературе можно встретить мнение, что «Президент наделяется широким кругом полномочий именно в сфере исполнительной власти и по сути осуществляет функции государственного управления»[100]100
  Артамонова Г.К., Сальников П.П., Султыгов М.М., Анашкина Ю.Н. Система разделения властей: некоторые дискуссионные проблемы // Мир политики и социологии. 2016. № 1. С. 75.


[Закрыть]. На мой взгляд, это некоторое преувеличение, но нельзя не признать: некоторые полномочия Президента в российской Конституции сформулированы так, что порождают соблазн вождистской модели. Избыточным представляется полномочие Президента утверждать структуру Правительства и право председательствовать на его заседаниях, а также назначать и освобождать от должности вице-премьеров и отдельных министров, если они не относятся к силовому и внешнеполитическому блокам. Но особое значение имеет процедура назначения и отставки Председателя Правительства.