Текст книги "Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012"

М. А. Митюков:

Равенство субъектов зависит в основном от чего? От экономического потенциала и возможностей субъектов Федерации. Ваш Усть-Ордынский автономный округ никогда с Иркутской областью не был равным и не будет, хотя он автономный округ и субъект Федерации, потому что у него экономические возможности и потенциал во много раз меньше Иркутской области.

Также нельзя говорить о равенстве Горного Алтая и, допустим, соседней Кемеровской области. Поэтому эта тема, я честно скажу, размышляя как юрист, во многом надумана региональной элитой в противовес центру в решении тех или иных проблем.

Ю. А. Ножиков:

Только ссылка на Усть-Ордынский округ у Вас неэтична. У нас с ними очень хорошие договорные отношения. У нас никаких конфликтов с ними нет, не нужно говорить по этим вопросам.

С. А. Филатов, руководитель Администрации Президента Российской Федерации:

Юрий Абрамович, я вмешиваюсь в ваш спор и хочу пояснить. Это одна из причин, почему Федеративный договор, по-моему глубокому убеждению, надо изъять из Конституции. Потому что, если оставим Федеративный договор в Конституции, мы никогда не приведем их в соответствие. А если он будет за пределами Конституции, то его можно приводить в соответствие с Конституцией. Это поэтапный процесс.

Вы поймите, в одной и той же статье нельзя иметь и «равноправный», и «равноправного взаимоотношения», как мы записали. Или – или. «Равноправные взаимоотношения» – больше соответствуют реальной ситуации.

Не представился:

Я хочу вернуться к институту отрешения президента от должности. Здесь записано: «институт отрешения президента связан с изменой и совершением иного тяжкого преступления». Мы знаем, что уголовное законодательство предусматривает определенный перечень тяжких преступлений. Значит, президент любое преступление может совершить? Если так, если мы ему позволяем совершать «иные преступления», давайте к тексту добавим, что речь идет о наличии в действиях президента признаков тяжкого преступления. Потому что мы даже в тексте противоречим сами себе. В конце мы не предусматриваем того, что указано в начале.

М. А. Митюков:

Ни в коей мере мы не противоречим. Почему мы указываем в конце про наличие «признаков преступления»? Да потому, что заключением Верховного Суда не может быть установлено, есть ли само преступление. Можно говорить только о признаках преступления. Само преступление устанавливается, как вы знаете, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом – приговором суда.

Аспект «иного тяжкого преступления». Да, вы правильно говорите. По-моему, в статье 7 Уголовного кодекса дано понятие тяжкого преступления через перечисление. Но если ставить вопрос об отрешении от должности президента за совершение, допустим, преступления по неосторожности, то это абсурд, противоречит не только мировой практике, но и сущности такого явления, как отрешение.

Не представился:

Понятно. У меня одно предложение – подработать редакцию. У нас любой гражданин, ранее судимый хотя бы раз, скажет: «Президент может, почему я не могу?»

М. А. Митюков:

Уважаемые коллеги! Если мы будем к статьям о Президенте подходить так, то тут много еще проблем возникнет для текста.

Председательствующий:

Но нужно сказать, что эта норма – не выдумка рабочей группы, это мировая практика. Если мы рассмотрим конституции стран устойчивой демократии, то именно такая формулировка применяется в отношении президентов, избранных всенародно.

Н. А. Мальчугин, Чувашская Республика:

Из статьи 129 о прокуратуре исчезли надзорные функции. Означает ли это, что институт прокуратуры впоследствии будет отнесен к исполнительной ветви власти?

М. А. Митюков:

Уважаемый коллега! Что касается института прокуратуры, то его судьба в стратегическом будущем определяется концепцией судебной реформы, которая внесена в 1991 году Президентом на рассмотрение Верховного Совета. Да, там говорится о реформировании прокуратуры. Поэтому здесь две проблемы: прокуратура сегодняшнего дня и потребности сегодняшнего дня и стратегическая задача этого института. Конечно, в нынешней ситуации, указывая, что полномочия прокуратуры определяются Конституцией и федеральным законом, мы исходим из желания не навредить, чтобы прокуратура в данный момент могла реально существовать, действовать и обеспечивать соблюдение законов и указов президента в стране.

В перспективе же, а перспектива определена, будет реформирована прокуратура. И отнимать у нее надзорную функцию – крайне неправильно.

Председательствующий:

Но вы не назовете ни одну страну, в которой прокуратура была бы в системе исполнительной власти. Нет такого прецедента в истории, кроме Союза Советских Социалистических Республик.

Второй микрофон, пожалуйста.

Б. Н. Киселев, заместитель главы администрации Новосибирской области:

Михаил Алексеевич, я хотел бы еще раз вернуться к статье 5 на странице 4, но несколько с другой стороны. Мне кажется, что при редакционной правке исчезло вообще понятие «субъект Федерации». Дальше просто вводятся слова «субъект Федерации», но что это, что под этим подразумевается? Население, проживающее на территории национально государственных и национально территориальных образований? Или органы власти на этой территории? Неясно. И потому, если я возвращаюсь, допустим, к выборам Федерального Собрания, я могу, перевернув статью 28, там, где сказано «В Совет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации», предположить следующее, что собирается законодательное собрание, или курултай, или что-то еще вместе с главой администрации и руководителем судебной власти и избирает двух депутатов. Поскольку никак не определено, что такое субъект Федерации.

Председательствующий:

Мне кажется, вы ошибаетесь. В статье 5 определено, что такое субъект Федерации. «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов». Это и есть субъекты Федерации.

Б. Н. Киселев:

Нет, это подразумевается. Но нигде нет записи.

Председательствующий:

Сергей Александрович предлагает дополнить: «то есть субъектов Федерации».

Б. Н. Киселев:

Совершенно верно.

Председательствующий:

В этом случае вы были бы удовлетворены?

В. Н. Киселев:

Отчасти. Но тогда останется вопрос: население этих республик или органы власти?

Председательствующий:

Единство народа, государственное устройство, территория – все, чем характеризуется государство и его части.

В. Н. Киселев:

В любом случае нужно добавить тире. То есть исчез при правке «субъект Федерации». Вы боролись против «равноправных субъектов Федерации», при этом выбросили и вторую часть – самих субъектов Федерации.

Председательствующий:

Можно подумать об этом. Итак, насколько я понимаю, вопросы исчерпаны.

Михаил Алексеевич, позвольте и мне вам задать один вопрос. Он тоже связан с процедурой импичмента президента. Я прошу обратить внимание на 36-ю страницу, статья 92 прим. Здесь уважаемые коллеги уже затрагивали эту проблему. Речь идет о том, что наличие признаков состава преступления подтверждается заключением Верховного Суда Российской Федерации. Давайте подумаем, что произойдет дальше. Импичмент удовлетворен. Президент отрешен от власти. Он не защищен больше никаким иммунитетом. Он предан обычному уголовному суду. А Верховный Суд Российской Федерации уже высказался о наличии признаков состава преступления. Таким образом, нарушается вся концепция, в соответствии с которой суд или судья, который однажды высказался по делу, уже не может принимать участие в отправлении правосудия.

Не считаете ли вы, что было бы значительно лучше, если бы нижняя палата возбуждала процедуру, а верхняя палата в данном случае действовала как судебное присутствие, которое определяет наличие состава преступления. При этом можно было бы включить некоторых членов Конституционного Суда, некоторых членов Верховного Суда, некоторых членов Высшего Арбитражного Суда. И таким образом мы бы не лишили президента, даже если бы мы его признали достойным отрешения, нормальной судебной защиты. Не полагаете ли вы, что так было бы лучше? Такая практика существует.

М. А. Митюков:

Во многих случаях эта цепочка рассуждений все равно приводит к проблеме. А что если Совет Федерации ошибся, и потом тот же Верховный Суд, рассматривая дело о президенте, вынес оправдательный приговор. Опять проблема.

Председательствующий:

Но ведь и Верховный Суд тоже может ошибиться. Не ошибается только Божий суд, а человеческий суд может ошибаться. Это хорошо известно.

М. А. Митюков:

Есть еще проблема: а должна ли в последующем наступить уголовная ответственность в отношении президента, отрешенного от должности?

Председательствующий:

Обязательно должна. Потому что только за тяжкое преступление его отрешаем, ему дальше деваться некуда будет, он должен будет предстать перед судом.

М. А. Митюков:

Это тоже проблема спорная.

Председательствующий:

Ну хорошо. Я только поставил вопрос. Спасибо, Михаил Алексеевич.

М. А. Митюков:

Вопросов было больше, чем задавали в парламенте.

Выступление на Совещании руководителей межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия

(Москва, Кремль, 11 ноября 1993 г.)⁸⁸

М. А. Митюков:

Два главных события декабря: всенародное голосование по проекту Конституции и выборы в Федеральное Собрание предопределяют сейчас суть политической жизни в государстве.

В этом аспекте необходимо и межрегиональным ассоциациям определить свою роль к названным акциям общегосударственного значения.

Думаю, что эта роль должна обусловливаться тем юридическим и фактическим статусом, которым сейчас обладают региональные ассоциации. Этот статус рамочно, как известно, установлен Указом Президента № 194 от 11 ноября 1991 года «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы».

Напомню, что, согласно пункту 2 упомянутого указа, «региональные ассоциации экономического взаимодействия являются добровольными объединениями регионов в экономическом, научно-техническом и социальном развитии в рамках совместно принятых программ». Цель ассоциаций – обеспечить формирование и функционирование единого экономического пространства Российской Федерации.

Все это вселяет надежду. Межрегиональные ассоциации как объединения, заинтересованные в политической стабильности – главном условии экономического и социального развития страны, могут быть эффективным механизмом разъяснения основных положений проекта Конституции Российской Федерации, а также в проведении выборов в Федеральное Собрание.

Чего сейчас не хватает для развития экономического, научно-технического и социального сотрудничества регионов, разработки и осуществлении ими региональных программ? Можно ответить: политической и экономической стабильности, правовых основ, надежно обеспечивающих равноправие субъектов в экономической сфере.

Проект Конституции определяет экономическую основу для межрегионального сотрудничества.

Наиболее ярко это выражается в ст. 8, где указывается, что «в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Этому же, т. е. межрегиональному сотрудничеству, будет способствовать закрепление основ новых земельных отношений.

На это же направлена предусмотренная Конституцией в ст. 34 личная экономическая свобода граждан и охрана законом частной собственности (35).

Межрегиональное сотрудничество возможно лишь между сообществом людей, политически свободных, не ограниченных в своих правах по социальному, национальному, региональному или иному принципу.

Такая свобода, по проекту Конституции, обеспечивается единством гражданства, равенством граждан независимо от их национальности и места проживания, политическим многообразием в стране.

Однако межрегиональное сотрудничество возможно в государстве, целостность которого обеспечивается не только юридически, но всей его мощью.

В этом аспекте проект Конституции своим острием направлен на обеспечение целостности страны.

Юридическими формулами для этого являются:

– распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, неделимость государственного суверенитета;

– верховенство законов Российской Федерации на всей территории;

– основание федеративного устройства России на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. (Поэтому в стране запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации.);

– единстве социальной политики.

В то же время всем понятно, что межрегиональное сотрудничество может обеспечиваться не только сильной властью центра, но и высоким уровнем децентрализации власти. А это невозможно без четкой региональной политики.

Референдум – главное событие декабря

убежден Михаил Митюков, председатель Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ⁸⁹

Из всех событий, которые произойдут в декабре, событие № 1 – это всенародное голосование по проекту Конституции. Я считаю, что это на порядок более значимый вопрос для нашего государства, чем даже выборы в Государственную Думу и Совет Федерации, потому что от Конституции зависит, получим ли мы юридическую основу для стабильного экономического и политического развития или мы опять будем отброшены на те позиции, на которых были в сентябре. Пойдут опять дебаты по Конституции, а эти дебаты у нас всегда сводятся к проблемам идеологического и политического характера. Это значит – опять реформы побоку, снова политическая трескотня, политические баталии, и все забудем, ради чего все затевалось.

Я все же считаю, что большинство избирателей проголосуют за проект Конституции, потому что верю: здравый смысл должен победить. Если этого не произойдет, то и трудно прогнозировать события. События эти будут, видимо, ярко политизированы. Боюсь, что снова может быть всплеск митинговой активности, не исключен выход народа на улицу – тех, кто поддерживает сторонников левого крыла. То есть стабильности по-прежнему не будет…

Преобразование – оптимальный вариант развития Конституции Российской Федерации⁹⁰

Действующей Конституции Российской Федерации – десять лет. Не оправдались прогнозы тех ученых и политиков, которые предрекали ей недолгую жизнь. Вспомним вторую половину 90-х гг., когда многие и справа и слева, а также с академических кафедр дважды в год – весной и осенью, словно по команде, «возбуждались» очередной кампанией по пересмотру и поправкам в Основной закон.

Но Конституция преодолела рубеж тысячелетия. С этим она преодолела многие теоретические проблемы, которые казались актуальными в отношении ее в первые годы существования. В частности, проблему легитимности Основного закона. С точки зрения хронологической, т. е. временного отрезка действия, Конституция 1993 г. пережила первую советскую Конституцию 1918 г., переживет и первую союзную Конституцию 1924 г. В перспективе у нее десятилетия.

Но это не значит, что она превратилась в мемориал, как недавно изящно выразился доктор юридических наук М. А. Краснов⁹¹. Конституция – живой, развивающийся организм, поскольку она создана с перспективой роста, а не только на переходный период. Осуществляется процесс не только прямого непосредственного применения Конституции институтами власти и нарождающегося гражданского общества, но и ее актуализация, конкретизация и преобразование в повседневной политической жизни, правотворческой и правоприменительной деятельности.

Систему ответственной власти способна создать не очередная реформа Конституции, а кропотливое, ежечасное внедрение в массы, в менталитет политического класса необходимости уважения исполнения действующей Конституции, реализации ее демократического потенциала, о чем я уже неоднократно писал⁹². «Ответственная власть», «механизмы политической ответственности» появляются не в результате опытов создания многочисленных конституционных проектов через каждые три, пять, десять лет, а путем формирования гражданского общества, реальной многопартийности, ответственного большинства и конструктивной оппозиции в парламенте, реального федерализма. Прав Р. Г. Абдулатипов, когда подчеркивает, что, «по самым скромным подсчетам, необходимо минимум 15–20 лет, чтобы реализовать… идеи Конституции по проблемам федерализма»⁹³. А подобных проблем, институциональных и принципиальных новелл в ней немало.

Ряд российских политиков и ученых конституционалистов обсуждают проблемы полного и частичного пересмотра действующей Конституции либо внесения в нее поправок, имея в виду соответствующие изменения и дополнения Основного закона⁹⁴. При этом почти никто не применяет термин «преобразование Конституции» в смысле ее трансформации без вторжения в конституционный текст, хотя в науке это понятие известно давно. Оно достаточно полно разработано еще в конце XIX в. немецкими учеными П. Лабандом и Г. Еллинеком, которые под изменениями конституции подразумевали «изменения, сделанные в тексте конституции путем преднамеренного волевого акта; под преобразованием конституции – изменения, которые оставляют этот текст формально неизмененным и вызываются обстоятельствами, которые не сопровождаются намерением произвести изменения или созданием такового»⁹⁵. Преобразование или развитие конституции без внесения изменений и дополнений в ее текст признавали также английские и французские исследователи того же времени⁹⁶.

Такой подход к возможной трансформации Конституции разделялся и отдельными отечественными учеными в дореволюционное время и в 20-е гг.⁹⁷ «Два эти порядка, – писал Ф. В. Тарановский, – несомненно, действуют во всех государствах. Взаимоотношение между ними устанавливается различное в зависимости от своеобразия условий политической жизни той или другой страны»⁹⁸. Среди современных исследователей проблема преобразования Конституции в отрицательном контексте отмечалась А. А. Белкиным, но и он подчеркивал актуальность различия «изменений» и «преобразования» Конституции в плане ее правовой охраны⁹⁹. Практическая значимость проблемы «молчаливого превращения Конституции, т. е. ее изменения без изменения конституционного текста», сейчас подчеркивается многими иностранными и российскими исследователями¹⁰⁰. Начали обращать внимание на эту проблему и отдельные политики¹⁰¹.

Элементы преобразования Конституции без изменения ее текста были свойственны нашей стране на протяжении всей истории ее конституционного развития как в советский, так и в постсоветский периоды¹⁰². Это преобразование осуществлялось в «мягкой» либо в «жесткой» форме. В первом случае законами или указами предварительно фактически решались вопросы конституционного значения с изменением Конституции лишь в последующем. А. В. Мицкевич в 1967 г. отмечал, что «…действие Конституции подвергается изменению еще до того, как Верховный Совет принял закон об изменении ее текста. Такую практику нельзя признать правильной ни с юридической точки зрения, ни по существу. Она не способствует укреплению стабильности Конституции, создает возможность фактического разрешения конституционных вопросов до того, как была соблюдена процедура принятия соответствующего решения…»¹⁰³.

Практика принятия обыкновенных законов по конституционным проблемам без предварительного изменения Конституции была весьма распространенной в 1990–1993 гг., что подвергалось критике¹⁰⁴. В частности, народный депутат Российской Федерации Ф. В. Шелов-Коведяев на Восьмом внеочередном Съезде народных депутатов Российской Федерации заявлял: «Мы сначала принимаем законы, а потом вносим поправки в Конституцию, хотя по правилам все должно быть наоборот»¹⁰⁵.

«Мягкая» форма преобразования Конституции, как правило, в последующем влечет за собой внесение изменений и дополнений в конституционный текст. В отличие от нее «жесткая» форма не влечет таких последствий. В этом случае преобразовательные акты и практика непосредственно развивают, дополняют либо трансформируют конституционные нормы. В. К. Дябло и Э. Э. Понтович, в частности, убедительно показали, что конституционная практика и конституционные обычаи в первые годы существования Союза ССР обусловили «необходимость для союзного закона выйти вообще за пределы тех предметов ведения», которые были определены для советского федеративного государства ст. 1 Конституции СССР 1924 г.¹⁰⁶ М. Рейхель также указывал «на полную правомерность при определенных условиях добросовестного применения доктрины «скрытых полномочий» и на необходимость дополнения путем логического и систематического толкования всей Конституции в целом того перечня предметов компетенции Союза, который дан в ст. 1. Конституции». При этом он приводил те новые предметы ведения Союза ССР, которые не нашли словесного выражения при составлении Конституции, но как вытекающие из общего смысла, целей и задач были установлены практикой верховных органов Союза¹⁰⁷.

В. К. Дябло аргументированно доказал, что «союзная Конституция претерпела ряд значительных изменений непредусмотренными в самой Конституции способами», а именно: «издание законов, не имеющих в виду изменение Конституции, но косвенным образом изменяющих ее, путем применения на практике положений конституций, а также путем законодательной интерпретации основных законов». Эти преобразования, по мнению ученого, касались перераспределения компетенции Союза ССР между различными союзными органами, наделения конституционных учреждений новыми функциями, размежевания компетенции между Союзом ССР и союзными республиками¹⁰⁸. Интересно, что и в русской эмигрантской литературе того времени также можно найти утверждение, что «вопреки… основным законам, советская Конституция десятки раз изменялась не Съездами Советов, а постановлениями других органов, уже не говоря и о том, что важнейшие законы иногда создавались совершенно некомпетентными властями»¹⁰⁹. Более поздние исследователи также отмечали, что поскольку «нормам Конституции (имелась в виду Конституция СССР 1924 г. – М. М.) свойственна особенно высокая степень обобщения и типизации общественных отношений», то в актах текущего законодательства конституционные предписания «наполнялись более широким смыслом, чем это вытекало из буквы Конституции». Это касалось трактовки конституционных положений об установлении Союзом основных начал или основ законодательства по ряду отраслей, расширение прав СНК в области законодательства¹¹⁰. Н. Я. Куприц в 70-х гг. названные преобразования квалифицировал скромно, как «мероприятия, которые имеют фактически конституционное значение и соответствуют ее (Конституции. – М. М.) основным началам»¹¹¹. Но и такой достаточно «гибкий» подход к теоретическому осмыслению преобразований советских конституций без их текстуального изменения и дополнения был уже прорывом по сравнению с позицией отдельных исследователей начала 20-х гг., которым была свойственна весьма «избирательная» оценка этого процесса: одна – к советскому государству, а другая – к западным странам, в частности к конституционной практике США¹¹².

Если до 90 х гг. принятие решений конституционного характера без модернизации Конституции обусловливалось формальным и декларативным характером последней и как следствие – ее игнорированием, а также тем, что высший представительный орган власти являлся лишь декорацией для последующего «штампования» решений реального центра, власти в стране – ЦК КПСС, то в начале 90-х гг. этот процесс был вызван противоборством политических сил, переходом к новому конституционному строю и, как следствие, отставанием конституционных норм от социально-экономических и политических реалий страны.

Осуществляется процесс преобразования и ныне действующей Конституции Российской Федерации. Фактически он является политико-правовой альтернативой требованиям пересмотра и внесения поправок в Основной закон, отражающим, как правило, сиюминутный интерес различных политических сил, а не стратегические концептуальные потребности укрепления российской государственности. В современных условиях преобразование Конституции без вторжения в ее текст мотивируется необходимостью обеспечения политической и экономической стабильности в обществе, упрочения конституционного строя и реализации демократического потенциала Конституции. Юридически этому способствует и «жесткость» Основного закона, усложненность процедуры его пересмотра и внесения в него по правок. Определяющее значение этого момента в преобразовании либо, как некоторые выражаются, в «распространительном толковании» отдельных конституций издавна отмечается теоретиками права и государствоведами (конституционалистами). П. Г. Виноградов еще в начале XX в. на примере Конституции США объяснял этот феномен «усложняющими нуждами современной цивилизации», а также чрезмерной «неподвижностью Конституции»¹¹³. Вероятно, что такой вывод применим и к другим современным государствам, имеющим «жесткие» конституции.

В обществе постепенно начинают осознавать, что оптимальные пути совершенствования конституционного законодательства, связанные с устранением коллизий, – не пересмотр Конституции и поправки в нее, а это, Во-первых, толкование текста Основного закона Конституционным Судом, а во-вторых, издание источников права, конкретизирующих и вместе с тем устраняющих неясности в тексте Конституции¹¹⁴. Помимо этого, утверждается, что практика применения Конституции позволяет решать и многие насущные проблемы государственного строительства. В. А. Рыжков, например, выступая в Касселе на конференции «Путь России к гражданскому обществу», заявил: «Нынешняя Конституция без изменений позволяет перейти к правительству, ответственному перед парламентом»¹¹⁵. «Главным ориентиром современного правопонимания, при всем плюрализме подходов и различии трактовок академик В. С. Нерсесянц назвал концепцию конституционно-правового развития страны в рамках идей и ценностей действующей Конституции»¹¹⁶.

Преобразование Конституции Российской Федерации 1993 года осуществляется в направлениях ее «доформирования», раскрытия скрытых и подразумеваемых полномочий парламента и главы государства, постепенного ограничения либо перераспределения полномочий этих институтов в пользу друг друга, не применения отдельных конституционных норм¹¹⁷.

Источниками развития и дополнения Конституции выступают федеральные конституционные законы, федеральные законы, парламентская и судебная практика, складывающиеся конституционные обычаи¹¹⁸ и обыкновения, правоприменительная практика¹¹⁹.

В 1994–2000 гг. законодатель путем «доформирования» Конституции решил конституционные вопросы, касающиеся избирательного права, формирования Совета Федерации, за крепления институтов парламентского контроля, формирования некоторых институтов государства и назначения ряда высших должностных лиц, определения основ организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и др. Сейчас, в ходе осуществления реформ Президента В. В. Путина путем федеральных законов закреплены институты конституционной ответственности глав субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, региональных органов представительной власти¹²⁰. Предполагается определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах совместных предметов ведения с Российской Федерацией в рамках ст. 72 Конституции РФ¹²¹.

В плане доформирования Конституции интересен вопрос о парламентском контроле. Как известно, Конституция Российской Федерации 1993 года обошла молчанием большинство вопросов в этой сфере: в ней отсутствуют нормы о депутатском запросе, парламентском расследовании, парламентских слушаниях, правительственном часе и т. п. Однако Государственная Дума эти конституционные компоненты контрольной власти «добыла», записав их первоначально в свой регламент, а затем в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹²². Впоследствии и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» было установлено, что члены правительства обязаны по приглашению палаты присутствовать на ее заседаниях и отвечать на вопросы депутатов в порядке, определенном регламентом палаты. В этом же законе было констатировано, что порядок рассмотрения запросов к Правительству Российской Федерации определяется в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Недавно и Совет Федерации приобрел фактически конституционное право предварительного контроля за договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении совместных предметов ведения и полномочий¹²³.

Законодательным путем, дополнительно к определенной в Конституции исключительной компетенции, палаты Федерального Собрания Российской Федерации приобрели полномочия по формированию состава Центральной избирательной комиссии, а Совет Федерации – по назначению заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, руководства Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судей от Российской Федерации в Экономический суд СНГ, принятию присяги судей Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора. Президент, в свою очередь, приобрел право по назначению и руководству «силовыми» министрами, утверждению коллегий, возглавляемых ими, президиумов федеральных судов, части членов Центральной избирательной комиссии.

Законодательной практикой Федерального Собрания и Президента, подкрепленной постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, выработались конституционные обычаи определять статус субъектов Российской Федерации не только федеральной Конституцией и конституциями (уставами) названных субъектов, но и федеральными законами, а отчасти и постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, причем отдается приоритет при разграничении предметов ведения и полномочий федеральным законам (по отношению к Федеративному договору и договорам между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации).

Имеются отдельные факты, когда посредством федеральных конституционных законов существенно ограничивалось конституционное полномочие Президента. Парламенту удалось путем Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» ограничить возможности главы государства по назначению референдумов¹²⁴, т. е., как отмечается в литературе, без закона о поправках в Конституцию «мягко ее скорректировать»¹²⁵. Вместе с тем Президент Российской Федерации, реализуя ст. 80 Конституции Российской Федерации, в целях охраны прав и законных интересов Конституции, посредством своих указов заявляет о наличии у него тех или иных полномочий, в частности возлагает временно исполнение обязанностей главы субъекта Российской Федерации на то или иное лицо и др. Государственная Дума, в свою очередь, посредством регламента, принятого 22 января 1998 г., сочла возможным наделить себя правом принимать решения о всенародном обсуждении законопроекта, одобренного в первом чтении (ст. 119)¹²⁶.