Текст книги "Конституционное право Российской Федерации"

3.2. Развитие российского конституционализма в конце XIX – начале XX в.

В конце XIX – начале XX века в России сохранялась самодержавная форма правления. Постепенно образовалась пропасть между идейными стремлениями различных слоев общества и внешними формами его жизни. Россия переросла форму существовавшего строя. Народ, вернее, его мыслящая часть, стремилась к строю правовому на основе гражданской свободы.

Из курса истории России мы знаем о кризисе общества в тот период, проигранной войне, рабочих и крестьянских волнениях. Назревавшая революционная ситуация соответствовала формуле:

«Верхи не могут, низы не хотят». Выход был один – конституционная реформа строя, которую правительство и начало осуществлять.

С восстания декабристов слово «конституция» ни в какой форме правительством не принималось, но в ходе реформ, проводимых в царствование Александра II (в 60–70 гг. XIX в.), неоднократно выдвигалась идея представительства, причем не только либеральными, но и консервативными кругами. Генерал-губернатор, а впоследствии министр внутренних дел России с августа 1880 по май 1881 г., граф М. Т. Лорис-Меликов выдвинул в конце 70‑х гг. идею привлечения «наиболее благонадежных элементов» из земской цензовой общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел; император одобрил эту идею, но не успел подписать «первую русскую конституцию». Он был убит 1 марта 1881 г.

Наступившая реакция на долгие годы «похоронила» идею создания конституции в России.

Время, однако, не стояло на месте, и назревшая в начале XX в. революционная ситуация в стране переломила сопротивление правительства, и 6 августа 1905 г. Манифестом Николая II была учреждена Государственная Дума.

17 октября 1905 г. был издан новый Манифест. В нем указывалось:

«1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.

2) Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь уже к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.

3) Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей.

Призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиной, помочь прекращению неслыханной смуты и напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле».

В соответствии с этим Манифестом Государственная Дума получила законодательные права. Однако преобразование 20 февраля 1906 г. Государственного Совета в верховную законодательную палату, издание 8 марта 1906 г. Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов и основных законов от 23 апреля 1906 г. сократили круг вопросов, находившихся в ведении Государственной Думы. В перерывах между заседаниями Госдумы законодательные функции передавались императору, с тем чтобы действие принятой им меры прекращалось с началом заседаний Госдумы.

Государственная Дума избиралась на 5-летний срок, по истечении которого могла быть распущена императором, назначавшим одновременно новые выборы и время созыва. Члены Госдумы пользовались свободой суждений и не несли ответственности перед избирателями. Они могли быть подвергнуты лишению или ограничению свободы лишь по распоряжению судебных властей и не подлежали административной ответственности.

К предмету ведения Госдумы были отнесены законодательные предположения, требовавшие издания законов и штатов, их изменения, дополнения, приостановления их действия или отмену; рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, о постройке железных дорог и т. д. Государственная Дума могла обращаться с запросами к министрам по поводу действий, которые сочтет незаконными, а также обращаться к ним за разъяснениями.

Общее руководство деятельностью Государственной Думы осуществляли председатель и его товарищи. Они избирались из числа членов Госдумы закрытым голосованием на 1 год, по истечении которого могли переизбираться. Председатель Государственной Думы имел право всеподданнейшего доклада императору «О занятиях Государственной Думы».

Для предварительного рассмотрения законодательных проектов и вопросов текущей деятельности избирались постоянные комиссии: бюджетная, финансовая, по рассмотрению государственной росписи доходов и расходов, редакционная и т. д. Избирались также временные комиссии для подготовки конкретных законопроектов. Законопроекты рассматривались общим собранием Госдумы, после одобрения его Госсоветом и утверждения императором принятый законопроект получал силу закона. Если законопроект отклонялся одной из палат, для его доработки создавалась согласительная комиссия из членов Государственной Думы и Государственного Совета.

Выборы в первую Государственную думу проходили в феврале – марте 1906 г., наибольшего успеха достигла Конституционно-демократическая партия (кадеты).

Таким образом, Россия медленно, но определенно эволюционировала в сторону конституционной монархии западного типа, с учетом, конечно, особенностей национального характера. Постепенно от самодержавного понимания развития России приходило понимание парламентаризма, в практику и правосознание внедрялись идеи независимого правосудия и вообще правового государства.

В ходе Февральской революции 1917 г. монархия была свергнута. Император Николай II отрекся от престола, и Государственная Дума сформировала Временное правительство, которое провело политическую амнистию, взяло под защиту гражданские права и свободы. Правительство проводило курс на недопущение в стране диктатуры и созыв Учредительного собрания.

1 сентября 1917 г. Россия провозглашается Республикой. Государственная Дума сложила свои полномочия.

Временное правительство готовило конституционную реформу, созывались конституционные совещания. Большую работу в этом направлении проводили известные русские ученые Б. Н. Чичерин, Н. М. Крикунов, А. С. Алексеев, М. И. Светников, С. А. Котляревский и др. Но они не успели создать теорию российского республиканизма, а Временное правительство не смогло бы провести все это в жизнь, так как слишком малым оказался этот период, сменившийся затем большевистской тоталитарной диктатурой.

3.3. Этапы конституционного развития России после 1917 г. Конституции России 1918, 1925, 1937, 1978 годов. Их особенности и общие черты

В истории Российской Федерации насчитывается 5 конституций –1918, 1925, 1937, 1978 и 1993 гг. Сроки их действия составляли соответственно 7, 12, свыше 40 и 15 лет, что показывает относительную стабильность строя.

Принятие каждой из них знаменовало существенные изменения в жизни общества, подводило итог предшествующему развитию.

Первые четыре конституции РСФСР были по своему типу советскими, социалистическими. Несмотря на особенности, присущие каждой из них, они развивались в соответствии с принципами преемственности, отражающей сохранение социалистических ценностей, утверждение советской власти, и носили классовый характер. Всем конституциям советского типа был присущ в значительной мере фиктивный характер, т. е. они провозглашали принципы, которые фактические не осуществлялись в жизни и для реализации которых не создавался соответствующий механизм.

Конституция РСФСР 1918 г. – первая Конституция, принятая вскоре после октябрьского переворота, роспуска Учредительного собрания, – имела следующие особенности:

1. По сравнению со всеми последующими советскими конституциями первая Конституция не опиралась на принцип преемственности конституционного развития, определяла основы устройства общества на конституционном уровне впервые, руководствуясь при этом лозунгами, под которыми шли к власти большевики во главе в Лениным. Данная Конституция полностью зачеркнула весь предшествующий государственно-правовой опыт прежней России.

2. Из всех советских конституций она была в наибольшей степени идеологизированной, носила открыто классовый характер. В ней полностью отрицалась общедемократическая концепция о народе как носителе и источнике суверенитета государства. Конституция напрямую утверждала установление диктатуры пролетариата. Она лишала отдельных лиц прав, используемых ими в ущерб интересам социалистической революции (ст. 23).

3. Конституция 1918 г. отличалась значительным количеством программных положений (положения о федеральном устройстве России, фиксировании некоторых прав граждан, нацеленных на возможность их реализации).

4. К числу отличительных черт первой Конституции относится выход ее норм и положений за рамки внутригосударственного регулирования. Она включает установление чисто политического характера, причем ориентированного на все мировое сообщество.

5. В Конституции 1918 г. открыто признавалось применение насилия в целях утверждения принципов нового социалистического строя. Эта черта не характерна для последующих советских конституций.

6. С юридической точки зрения Конституция 1918 г. была в значительной части несовершенной.

Все отмеченные особенности характеризуют Конституцию 1918 г. как конституцию революционную, принятую в результате насильственного изменения общества и не имеющую преемственности.

Причиной замены Конституции 1918 г. Конституцией 1925 г. явилось объединение РСФСР с другими независимыми республиками в Союз ССР.

Новизна содержания Конституции 1925 г. заключается в следующем:

1. В ней отражен факт вхождения РСФСР в Союз СССР. Компетенция РСФСР как государства, входящего в состав Союза, определялась не прямо, а лишь через предметы ведения высших органов РСФСР.

2. В связи с появлением субъектов РСФСР в ее Конституции уже появились положения, определявшие их статус и полномочия Федерации в отношении них. В структуре Конституции была выделена глава 4 «Об автономных советских социалистических республиках и областях», в которой определялись принципы формирования их органов государственной власти, порядок принятия Конституций АССР.

Принятие Конституции 1937 г. объяснялось вступлением страны в новый этап – этап построения основ социализма, полной ликвидацией эксплуататорских классов, т. е. фактическим уничтожением тех слоев населения, которые противились тоталитаризму.

На этом этапе конституции Союза, РСФСР и других союзных республик отличают следующие черты:

1. Они сохранили классовую сущность, воплощая диктатуру пролетариата. Но форма выражения этой сущности изменилась. Было отменено лишение граждан политических прав по социальному признаку, введено всеобщее равное избирательное право.

2. В конституциях были введены главы об основных правах и обязанностях граждан. Впервые получило закрепление право на труд. Но возможность использования политических прав гарантировалась только в интересах укрепления социалистического строя. Все демократические установления конституций были классово ориентированы.

3. Для конституций этого этапа характерно закрепление руководящей роли коммунистической партии. Эта конституционная норма ярко выразила все укрепляющуюся тенденцию превращения партии в государственную структуру.

4. Конституции 1937 г. впервые утверждались как «конституции построенного социализма».

5. С юридической стороны конституции этого периода приобрели более совершенный вид. В них четко выделены основные государственно-правовые институты.

6. В Конституции РСФСР 1937 г. более развернуто закреплены принципы ее вхождения в Союз ССР. Включена норма о том, что вне пределов прав Союза ССР, РСФСР осуществляет государственную власть самостоятельно, сохраняя полностью свои суверенные права. Впервые в Конституции РСФСР была включена норма о сохранении за ней права выхода из Союза ССР.

7. Полнее в Конституции РСФСР 1937 г. отражены и нормы, относящиеся к ее собственному федеративному устройству.

Конституция СССР 1978 г. на протяжении своего 15‑летнего срока претерпевала значительные изменения не только в содержании конкретных норм, но и в самой своей сущности, поэтому ее характеристика имеет различное содержание применительно к отдельным периодам ее действия.

Первые 10 лет новую конституционную систему СССР характеризовали следующие черты:

1. Принятие всех вышеперечисленных конституций отразило новый этап – этап «развитого социализма», означавший превращение советского государства из диктатуры пролетариата в общенародное. Несмотря на утверждение об общенародном характере государства, Конституция не утрачивала классового характера.

2. Классовый характер конституций подчеркивался и тем, что они более откровенно отражали роль коммунистической партии. Появилась отдельная статья о партии, причем включенная в первую главу.

3. Сохранилась в конституциях и классовая ориентированность демократии, которая именовалась «социалистической демократией».

Конституция закрепила более полный перечень прав граждан, введя новые права (право на жилище, охрану здоровья и т. д.).

4. Конституция 1978 г. впервые утверждала в преамбуле, что ее принимает и провозглашает народ РСФСР.

5. Конституция 1978 г. значительно изменилась структурно. В ней появились 11 разделов, делившихся на 22 главы. Конституция стала более объемной.

6. В плане федеративного устройства Конституция не предусмотрела необходимости утверждения органами РСФСР конституций АССР; преобразовала национальные округа в автономные.

7. Конституция 1978 г. впервые включила прямую норму о суверенитете РСФСР.

Последующие процессы реформирования Конституции 1978 г., начавшиеся в 1989 г., были ознаменованы принятием Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» и «О выборах народных депутатов РСФСР».

Дальнейшее реформирование Конституции России осуществлял Съезд народных депутатов. Это выразилось в следующих нововведениях:

а) отказ от характеристики государства как социалистического и советского, определение его как суверенного федеративного;

б) устранение из Конституции положений о коммунистической партии как ядре политической системы;

в) признание приоритета прав человека и гражданина;

г) признание частной собственности, защищаемой государством наряду с другими формами собственности, отказ от признания государственной собственности в качестве основной;

д) постепенное видоизменение структуры советской власти, отказ от республики Советов, переход на парламентскую систему; признание принципа разделения властей; введение института Президента; установление местного самоуправления.

Все республики, в том числе и РСФСР, приняли декларации о своем государственном суверенитете. В российской Декларации впервые была поставлена задача разработки новой Конституции РСФСР на основе провозглашенных в ней принципов.

Новая Конституция была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в действие 25 декабря 1993 г.

3.4. Конституционные реформы 1989–1993 годов. Необходимость принятия новой конституции

Жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституционное развитие. При определенных обстоятельствах оно получает вид конституционной реформы.

Конституционная реформа состоит в последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной ситуацией, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания. В российских условиях реформа имеет задачей становление и развитие основ, норм и практики конституционализма, новой системы Конституции и отрасли конституционного права.

К особенностям конституционной реформы можно отнести следующие:

1. Содержание ее предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства.

2. Закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества. Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу.

3. Конституционная реформа призвана иметь характер поэтапного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя. Она не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует как ее структуру в целом, так и отдельные институты.

4. По масштабу действия различают полные и частичные реформы. В первом случае речь идет не о простом усовершенствовании законодательства, а о качественном развитии правовых органов.

Среди объективных причин конституционных реформ можно выделить следующие:

1. Внутриполитическая причина. Смена формы правления либо политического режима вызывают необходимость реформирования основ строя и отдельных государственно-правовых институтов, ограничения неадекватной власти определенного органа или партии, установления разделения властей с необходимой системой сдержек и противовесов.

2. Переход к новой форме государственно-территориального устройства, т. е. переход от РСФСР, прежде построенной на автономизации национально-государственных и национально-территориальных образований, к новой федерации республик, краев, областей.

3. Масштабное изменение «политической карты» общества, приход к власти оппозиционной силы. Победившая партия стремится закрепить путем пересмотра Конституции свои представления о социально-экономическом строе.

4. Эволюционной причиной частичного пересмотра конституционных норм выступает реформа правовой системы, обусловленная стремлением уйти от утраты Конституцией ее фактической силы.

5. Внешняя причина бывает продиктована изменением геополитического положения, окружения страны, провозглашением независимости.

После августа 1991 г. в стране сложилась новая внутриполитическая обстановка. Распался Союз, рухнул тоталитарный режим, ушла в небытие КПСС, началась ломка старой экономической системы общества.

Однако сразу нельзя было уничтожить прежнюю правовую систему общества. В ней происходили лишь принципиальные изменения. Наглядным свидетельством являются те изменения и дополнения, которые вносились в Конституцию РСФСР 1978 г. В частности, в связи с новыми веяниями в ст. 12 Конституции вносится дополнение о продаже или ином отчуждении земельных участков, т. е. признается частная собственность на землю, но не пахотную. Подобная судьба постигла многие статьи Конституции, которые уже не соответствовали новым реалиям, сложившимся в Российской Федерации.

Вместе с тем в Конституцию вносятся новые статьи. Так, появляются ст. 11, регламентирующая несколько иначе статус государственной собственности Российской Федерации; ст. 67, закрепляющая за гражданами право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, и т. д.

Но как бы не обновлялась Конституция РСФСР, она все же ни по структуре, ни по содержанию не могла служить юридической базой тех коренных преобразований, которые осуществлялись или осуществляются в Российской Федерации. Требовался новый базовый закон государства, отражающий сложившиеся в стране принципиально иные общественные отношения по сравнению с теми, которые навязала обществу Советская власть. В результате Съездом народных депутатов Российской Федерации было принято два постановления о подготовке проекта новой Конституции, так как старая включала в себя всевластие Советов – тот барьер, перед которым начали останавливаться реформы.

Кроме этого, существовал психологический барьер в сознании граждан, привыкших за многие годы советской власти к определенной форме правления и плохо понимавших зачем ее менять. В условиях кризиса экономики, обострившихся социальных и национальных противоречий в обществе, мирная смена конституции оказалась невозможной и развитие событий привело к вооруженному противостоянию в октябре 1993 г. Верховный Совет РСФСР был распущен и 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята новая Конституция России – впервые Конституция действительно суверенного государства.