Текст книги "Конституционное право Российской Федерации"

2.2. Структура, форма и функции конституции

Немаловажную роль в уяснении и восприятии конституции играет ее структура. В мировой практике сложилась выработанная в течение столетий формулировка: «Принятый порядок организационного строения конституции, внутренней согласованности ее составных частей и последовательность их расположения называется структурой конституции».

Понятие и уяснение структуры конституции имеет важное значение для понимания ее концепции, поскольку каждая ее часть – элемент общей композиции этого нормативного правового акта.

Конституции по своей структуре различны. Это объясняется не только избранной каждой страной формой правления, существующим в ней политическим режимом, территориальным устройством и другими факторами, но и историческими условиями принятия конституции, и ее формой. Однако структуре конституций нового поколения, за редким исключением, присуще много общего. Их структура включает, как правило, преамбулу (введение), основную часть, заключительные положения.

В некоторых конституциях для плавного перехода от одной части к другой имеется раздел – переходные положения (например, наша российская Конституция 1993 г. имеет этот раздел, а предыдущие нет).

Как правило, конституция начинается с преамбулы. Это важная часть конституции, в которой указываются цели ее принятия, задачи, принципы, в нее заложенные. Она выступает в качестве ориентира, помогающего лучше понять основы государства, его цели и задачи, способствует верному толкованию и правильному применению статей конституции. В преамбуле Конституции России сосредоточены такие базовые общественные ценности, как гражданский мир и согласие, любовь и уважение к Отечеству, преемственность поколений, незыблемость демократической основы, вера в добро и справедливость и др., значимость которых несомненна. Все конституционные положения должны соответствовать провозглашенным в преамбуле исходным принципам и толкуются, т. е. понимаются, в соответствии с ними.

Преамбула конституции, указывая мотивы, которые определяют ее содержание, подчеркивает, что она является органической частью текста базового закона: без нее было бы труднее понимать смысл конституции и реализовать ее положения должным образом. Преамбула не содержит нормативных предписаний, поэтому на нее не ссылаются. Вместе с тем, являясь составной частью текста конституции, преамбула определяет мотивы ее принятия. Положения преамбулы имеют важное политическое, идеологическое значение, выступают в качестве своеобразных ориентиров, способствуют наиболее полному пониманию и применению основных конституционных позиций.

Далее за преамбулой следует основная часть конституции, которая обычно состоит из общей части (общих принципов, основ конституционного строя и др.) и следующих глав: о правах, свободах и обязанностях граждан; о системе и статусе органов государственной власти и их взаимоотношениях; об органах местного самоуправления; о территориальном устройстве, а в федерациях – о правах федерации и ее субъектов; о государственной символике; о порядке изменения конституции.

Во вступительной главе закрепляются принципиальные основы конституционного строя: народовластие, суверенитет, признание прав и свобод высшей ценностью, права национальных меньшинств и т. п.

Во многих конституциях нового поколения на первое место вынесена глава о правах и свободах человека и гражданина (Италия, Германия, Россия и др.). Место этой главы в структуре конституции отражает значение, которое придается проблеме прав и свобод в данной стране.

Расположение норм конституции об органах государственной власти зависит, как правило, от избранной данной страной формы правления. В монархиях на первое место выносится глава о монархе. Затем размещаются главы о парламенте, о правительстве, о судебных органах. В парламентарных республиках сперва идет глава о парламенте, затем – о главе государства и правительстве, в президентских – о республике; в смешанных моделях правления на первое место помещена глава о президенте. Нормы о статусе государственных органов в конституциях демократических стран формулируются в соответствии с принципом разделения властей, но, разумеется, с учетом специфики формы правления и особенностей территориального устройства.

Переходные и заключительные положения сформулированы обычно не в виде статей, а сплошным текстом, и чаще всего в них содержатся нормы о сроках вступления отдельных статей конституции в силу, порядок замены некоторых конституционных институтов новыми.

Это позволяет плавно перейти от одной законодательной базы к другой, не обременяя население. Не менее важное значение, чем структура конституции, имеет ее форма.

Форма конституции – это способ организации заключенного в ней материала. По форме конституция может состоять из одного или нескольких нормативных актов. Конституции большинства стран мира – это единый нормативный правовой акт высшей юридической силы (например, Россия, Италия, Германия и др.). Вместе с тем конституция может быть построена и в виде совокупности нормативных актов, обладающих высшей юридической силой. Например, Конституция Канады состоит из нескольких важных актов: «Квебекский закон» 1774 г., «Конституционный закон» 1791 г., «Закон об объединении Канады» 1940 г., «Закон о Британской Северной Америке» 1867 г., «Конституционный закон» 1982 г. и др. Необходимо иметь в виду, что в ряде стран, принявших конституцию как единый нормативный акт, имеются дополнительные акты, именуемые конституционными, или органическими законами (например, Швеция, Испания, Франция). Хотя они и считаются конституционными, по форме – это самостоятельные акты, не включающиеся в текст конституции. Но такие законы имеют существенное значение для применения отдельных положений конституции, и их принятие нередко предписано в тексте самой конституции. В России это конституционные законы. По юридической силе они все же стоят ниже Конституции РФ и не являются ее частями.

Принимают конституцию для того, чтобы она функционально была полезна обществу, была способна ограничить произвол публичной власти в отношении человека, его прав и свобод. Поэтому каждая конституция выполняет определенные функции, которые раскрывают ее социальное назначение и характеризуют основные направления ее воздействия на общественные отношения. Исходя из сказанного, можно сделать вывод о трех важнейших функциях конституции: юридической, политической и идеологической.

Юридическая функция заключается в том, что конституция, будучи базовым законом, является важнейшим источником права, нормы которого обладают высшей юридической силой и лежат в основе всей системы правового регулирования.

Политическая функция конституции заключается в том, что политический процесс, в котором так или иначе участвуют все политические силы, осуществляется на основе правил, установленных конституцией. Политический процесс охватывает различные формы, способы и направления политической деятельности; по существу – это порядок функционирования политической системы, ее институтов. С изменением норм конституции вносятся определенные изменения и в политический процесс.

Идеологическая функция конституции заключается в том, что она выступает средством идеологического воздействия. Конституция играет большую воспитательную роль, устанавливая основы взаимоотношений государства и человека, государства и общества, основанные на их взаимной ответственности.

Наличие идеологической функции нельзя отождествлять с государственной идеологией, которая иногда закладывается в тоталитарной конституции.

Поскольку конституционным регулированием охватываются наиболее важные общественные отношения, то возможна классификация функций Конституции по содержанию: экономическая, социальная, культурная; по механизму воздействия: регулятивная, охранительная, защитная, координационная, гарантирующая и др.

Стимулирующие и созидательные свойства конституции проявляются в установлении ею целей и задач развития общества и государства. Конституция выступает высшим политико-правовым ориентиром такого развития, средством и способом социальной ориентации. Программно-целевые положения конституции дают нормативный прогноз и осуществляют превентивное регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений. Провозглашение Российской Федерации демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1) исходит как из сущего, так и из должного; определяет высшие стратегические цели и задачи развития российской государственности, прежде всего связанные с обогащением ее демократического правового потенциала.

2.3. Порядок принятия и изменения конституции

Порядок принятия конституций имеет четыре разновидности: октроирование, принятие учредительным (конституционным) собранием, принятие парламентом, принятие путем всенародного голосования (референдума).

Октроированные – это дарованные, пожалованные властью монарха конституции. Октроирование конституций было характерно в прошлом в основном для абсолютных монархий. При этом в самих конституциях прямо указывалось на их октроированный характер. Октроированными считаются также конституции, разработанные и дарованные метрополиями своим колониям при освобождении от колониального господства. Такие конституции были дарованы, например, Великобританией некоторым странам Африки. В России такая попытка была сделана Николаем II 17 октября 1905 г. путем издания Манифеста о даровании свобод.

В практике современного конституционализма уже почти не встречается октроирование конституций.

Чаще всего для разработки и принятия новой конституции, а иногда и для внесения в нее существенных изменений, созывается Учредительное собрание. Порядок его избрания, организация деятельности и компетенция определяются самой конституцией или специальным законом.

Впервые Учредительное собрание было созвано в США в 1878 г. в Филадельфии. Филадельфийский конвент состоял из назначенных в него 74 делегатов и заседал четыре месяца. Во Франции Учредительное собрание было созвано в 1791 г. В дальнейшем созыв учредительных собраний получил достаточно широкое распространение.

В России после свержения монархии Временное правительство уже в декларации от 2 марта 1917 г. провозгласило созыв Учредительного собрания, а 25 марта было создано Особое совещание для подготовки проекта положения о его выборах. Учредительное собрание было избрано в ноябре 1917 г. по партийным спискам на основе пропорциональной избирательной системы в составе 707 депутатов. Абсолютное большинство голосов было отдано эсерам. Большевики получили на выборах менее 25 процентов голосов, несмотря на то, что выборы проводились уже после захвата ими власти в стране. Учредительное собрание не смогло принять решений, которые бы определили форму правления и конституционный строй России, так как оно было насильственно распущено большевиками в ночь на 20 января 1918 г., т. е. путем прямого захвата власти вооруженным путем.

Широкое распространение созыв учредительных собраний получил после Второй мировой войны. В одних странах учредительные собрания избирались на основе всеобщих и прямых выборов; в других – создавались путем делегирования государственными органами, политическим партиями и общественными организациями, социальными и профессиональными группами своих представителей; в третьих – ранее избранный парламент был преобразован в учредительное собрание. Основной функцией учредительных собраний была только разработка или разработка и принятие новой конституции, после чего они распускались. В некоторых странах учредительные собрания после осуществления этой функции продолжали выполнять полномочия парламента.

Некоторые современные конституции были приняты путем всенародного голосования – референдума. Этот способ принятия конституций оценивается специалистами конституционного права неоднозначно. Если конституция разработана специально созванным для этого учредительным (конституционным) собранием, парламентом или другими аналогичными представительными учреждениями, а затем проводится референдум для утверждения разработанного проекта, то это вполне отвечает современным требованиям демократии. В этом случае народ выражает свою волю, отвечая на вопрос «за» или «против» принятия новой конституции.

Однако на референдум может выноситься проект конституции, подготовленный захватившей власть военной хунтой или руководящей верхушкой единственной правящей партии. В условиях массовых репрессий и давления со стороны властных структур, когда свобода выбора отсутствует или сильно ограничена, избиратели одобряют и реакционные конституции.

Форма принятия конституций парламентом характерна в основном для бывших социалистических стран. Принимается она квалифицированным большинством. Такой способ принятия конституций был и в некоторых демократических государствах (например, в Греции).

Внесение в конституцию поправок – явление нередкое. Конституция – не застывшая глыба догматических положений, а живой организм, пребывающий в конституционном развитии. Большинство конституций мира претерпели изменения. Со времени принятия Конституции США было внесено 27 поправок (предложений о пересмотре Конституции в Конгрессе США рассматривалось более десяти тысяч).

Другие страны (даже более часто, чем США) также вносили поправки в свои конституции.

В Конституцию Российской Федерации 1978 г. в конце 80‑х – начале 90‑х гг. было внесено более 300 поправок, что, естественно, повлияло не только на «букву», но и на «дух» действовавшей тогда Конституции. Это позволяет говорить о существовании в России не пяти (1918, 1925, 1937, 1978, 1993 гг.), а шести конституций.

В то же время конституции некоторых стран ввиду жестких правил внесения в них поправок остались неизменными со времени их принятия (например, Конституция Японии). Не существует проблем изменения конституции, если речь идет о пересмотре гибкой конституции. Это осуществляется путем принятия обычного закона. Без всяких сложностей вносились любые поправки в советские конституции и в конституции других стран, хотя и предусматривалось требование квалифицированного большинства в палатах Верховного Совета СССР или в высших представительных органах других социалистических стран. Но Верховный Совет не был парламентом, а конституция, хотя и считалась Основным законом, таковым по существу не была, так как страной руководила по своим партийным правилам огосударствленная КПСС, как бы это ни маскировалось.

Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного большинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено утверждение поправок на референдуме или большинством субъектов федерации, если речь идет о федеративных государствах. Известны и другие способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное голосование в парламенте через определенный промежуток времени. Пересмотр Конституции Бельгии, например, осуществляется по инициативе законодательной власти, после чего обе палаты парламента распускаются. Вновь избранные палаты утверждают в согласии с королем положения, подлежащие пересмотру. Некоторые статьи конституций вообще нельзя менять: ни всегда, ни в течении какого-то периода времени, что также придает жесткость конструкции.

Правом законодательной инициативы для случаев внесения поправок в конституцию пользуются те же субъекты, что и в законодательном процессе.

2.4. Классификация конституций

Во всем мире в настоящее время насчитывается более 200 действующих конституций (с учетом исторического опыта конституционализма их существенно больше).

Многообразие конституций позволяет их классифицировать, т. е. установить закономерно существующие между ними общие признаки, что дает возможность их сопоставления, выявления особенностей формы, структуры и содержания. Классификация конституций, как и любая классификация, носит условный характер, поскольку в мире нет конституций, которые были бы идентичны по всем признакам. Они различаются не только тем, что в них учтены национальные и исторические особенности данного государства, но и разнообразием способов их разработки и принятия.

1. Действующие сегодня конституции можно разделить на конституции «старого» и «нового» поколений. К первой группе относятся конституции, принятые в основном в XVIII–XIX в. В эту группу включены и некоторые конституции, принятые в XX в. до Второй мировой войны. Конституции старого поколения разрабатывались и принимались в условиях, которые коренным образом отличаются от нынешних. Так, Конституция США, имеющая солидный возраст (ей более 200 лет), разрабатывалась в условиях, когда отдельные бывшие британские колонии, добившиеся независимости, объединялись в единое государство. К этому времени не было еще опыта разработки и принятия таких актов, как конституция. Поэтому первоначально статью о правах человека и гражданина вообще «забыли». Правда, впоследствии о ней вспомнили и внесли в Конституцию под названием «Билль о правах».

Вторую группу составляют конституции, принятые после Второй мировой войны. Это конституции многих стран Европы, Азии, Африки и Америки. К ним относятся конституции стран, получивших независимость в результате распада колониальных империй, а также Советского Союза, Югославии, Чехословакии и др. Конституции этих стран принимались в условиях, когда международная обстановка способствовала демократизации общественной жизни. Из совокупности принятых конституций сложилась определенная модель конституции, в которой имеются общие положения, разделы о правах и свободах человека и гражданина, об институтах государственной власти, о территориальном устройстве, местном самоуправлении.

Причем во всех конституциях глава о правах и свободах человека и гражданина расположена, как правило, на первом месте.

2. Действующие конституции в науке конституционного права делятся на писаные и неписаные. Эта классификация появилась в науке в XIX в., когда большая часть стран не имела основных законов. К концу XX в. преобладающая масса конституций – писаные акты. Исключение составляют конституции Великобритании и Новой Зеландии. Так, в Великобритании конституции в традиционном понимании (как единого законодательного акта) вообще не существует. В стране действует конституция, составленная из норм статутного права, наиболее важные из которых содержатся, например, в таких актах, как «Хабеас корпус акт» 1689 г., Закон о престолонаследии 1701 г., Закон о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о местном самоуправлении 1972 г., Акт о гражданстве 1981 г., Акт о народном представительстве 1983 г.

Классификация конституций на писаные и неписаные сегодня в значительной мере утратила смысл. Хотелось бы подчеркнуть, что в названных странах в последние десятилетия хотя и приняты парламентские акты, которые можно с полным основанием включить в число писаных источников конституционного права, но формально это не конституции.

3. Конституции можно классифицировать по времени их действия. Так, одни конституции имеют неограниченный срок действия, другие принимаются на определенное время. Таким образом, есть конституции постоянные и временные. Большинство конституций мира – постоянные, что, впрочем, не означает их неизменности или вечности. В истории ряда стран мира было принято около 20 и более постоянных конституций (например, во Франции – 16). Такое множество конституций объясняется не столько существенными изменениями в жизни страны, сколько политической борьбой, приводившей к чередованию политических режимов и форм правления.

История конституционного развития знает немало конституционных актов, которые принимались на определенный промежуток времени, на переходный период. Такие конституции называются временными.

4. По форме правления конституции бывают монархическими (например, Конституция Королевства Нидерланды 1984 г.) и республиканскими (например, Конституция Португальской Республики 1976 г.).

5. По политическому режиму конституции делятся на демократические и тоталитарные.

Демократические конституции не только декларируют, но и гарантируют обеспечение прав человека и гражданина, авторитарные – ограничивают определенные права, прежде всего политические и гражданские (запрет на деятельность политических партий и т. п.). Тоталитарные конституции утверждают одну идеологию в качестве государственной и общеобязательной, а единственную партию – в качестве руководящей и направляющей силы общества. Нередко авторитарные и тоталитарные режимы прикрываются демократическими конституциями, которые таким образом теряют реальный характер.

6. По форме государственно-территориального устройства конституции делятся на федеративные (например, Конституция Российской Федерации 1993 г.) и унитарные (например, Конституция Греции 1975 г.). В свою очередь в федеративных государствах конституции делятся на федеральные и на конституции субъектов федерации (штатов, земель, кантонов, провинций, республик и т. п.). Федеральная конституция закрепляет принципы федерализма, разграничение компетенции между федерацией и ее составными частями, систему федеральных органов государственной власти. Вопросы организации государственной власти субъектов федерации регулируются конституциями субъектов федерации в контексте принципов, установленных федеральным законодательством.

7. По порядку изменения конституции бывают гибкие и жесткие. Конституции, которые изменяются и дополняются в том же порядке, что и текущее законодательство, относятся к гибким. Если изменения вносятся более усложненным способом, то это жесткие конституции.

Приведенный перечень оснований классификации конституций не является исчерпывающим. В зависимости от решаемых исследователем задач выделяются и другие виды конституций.

Классификация конституций позволяет рассмотреть данный правовой феномен с разных позиций, чтобы выявить общее и особенное для конституций различных государств и многогранно охарактеризовать такой важный источник конституционного права, как конституция.