Текст книги "Конституционное право Российской Федерации"

8.4. Конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения

Согласно ст. 65 Конституции РФ в составе России находится 57 территориальных субъектов: 6 краев (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский); 49 областей (Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская); два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом данного субъекта РФ (ч. 2 ст. 66).

Являясь субъектами Российской Федерации, край, область, город федерального значения вправе принимать не только свои уставы, но и законы, иные нормативные правовые акты. Если такие акты принимаются по вопросам совместного ведения Федерации и края, области, города федерального значения, то они не должны противоречить федеральной Конституции и законодательству. Поскольку край, область, город федерального значения вне пределов ведения РФ и их совместного ведения осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76), то в случае противоречия этих актов и федеральных законов коллизии разрешаются в пользу законов субъекта РФ.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения; организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления. Края, области имеют свои административные центры.

Край, область, город федерального значения располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами РФ могут быть изменены только с их согласия.

Каждый край, область, город федерального значения образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, действующие на основе Конституции РФ, а также уставов края, области, города федерального значения.

Край, область, города Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами, если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству. Координация международных и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти совместно с органами власти края, области и городов Москвы и Санкт-Петербурга, что определено п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего территориального субъекта согласно федеральному конституционному закону (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).

В соответствии с общими принципами организации системы органов государственной власти, установление которых отнесено к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72), край, область, город федерального значения формируют свою систему государственных органов.

Законодательные (представительные) органы названных территориальных субъектов РФ являются постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти данного субъекта Федерации. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения, его структура устанавливаются уставом конкретного субъекта РФ. Анализ уставов территориальных субъектов РФ не дает такого разнообразия в названиях законодательных (представительных) органов государственной власти, что имеет место в республиках в составе РФ. Чаще всего такие органы называются законодательное собрание (например, Краснодарский край, Иркутская, Ростовская, Тверская области), государственная дума (например, Ставропольский край), областная дума (например, Калининградская область), Дума Приморского края.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения устанавливается уставом конкретного субъекта РФ. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ установлено, что не менее половины депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти одного созыва устанавливается уставом конкретного субъекта РФ и не может превышать 5 лет.

Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти края, области, города федерального значения самостоятельно.

Согласно ст. 134 федеральной Конституции органы законодательной (представительной) власти края, области, города федерального значения могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений базового закона страны.

В крае, области, городе федерального значения устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа, название которого определяется самостоятельно. Наиболее распространенное его название – губернатор (например, Брянская, Вологодская, Ленинградская, Нижегородская области, Красноярский край, город Санкт-Петербург) и глава администрации (например, Астраханская, Воронежская, Мурманская, Ульяновская области, Алтайский край). Встречается также объединение вышеназванных определений – глава администрации (губернатор) (например, Калининградская, Костромская, Ростовская области, Краснодарский край). В Москве глава исполнительной власти называется мэром.

Руководитель высшего исполнительного органа края, области, города федерального значения избирается на срок не более 5 лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти края, области, города федерального значения образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Конституция Российской Федерации и уставы края, области, города федерального значения определяют предметы ведения данных видов субъектов РФ. Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения.

Согласно Конституции РФ (ст. 72) в совместном ведении в области государственного строительства находится обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, города федерального значения федеральной Конституции и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.

В совместном ведении Российской Федерации и края, области, города федерального значения находится широкий круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное законодательство, а также законодательство об охране окружающей среды.

К совместному ведению отнесены также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и края, области, города федерального значения относятся вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в России.

Российская Федерация и край, область, город федерального значения совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, охраны памятников; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, ликвидацией их последствий.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая свои правовые акты.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации (ч. 2–3 ст. 78).

Определенными особенностями характеризуется статус Москвы – столицы Российской Федерации. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802‑I «О статусе столицы Российской Федерации» (с изм. и доп. от 18 июля 1995 г.) устанавливает, что органы государственной власти города Москвы предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти РФ, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги; обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы; участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы; согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти РФ.

Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами субъектов РФ, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации.

Земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов Федерации в федеральную собственность или в аренду в порядке, установленном законодательством РФ.

8.5. Конституционно-правовой статус автономной области, автономного округа

Третью группу субъектов в составе РФ составляют автономные образования – 10 автономных округов и 1 автономная область.

Согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в составе Российской Федерации в качестве ее субъектов находятся: Еврейская автономная область; Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий автономные округа.

Автономной области и автономным округам по представлению их законодательных и исполнительных органов предоставлена исключительная возможность иметь федеральный закон о своем статусе.

Автономный округ – национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности малых народностей и этнографических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Особенность конституционно-правового статуса автономных округов (за исключением Чукотского автономного округа, статус которого изменен в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. № 3056‑I «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации») связана с их вхождением в состав края или области. С этим связана и такая особенность российского федерализма, как сложносоставность. Например, в состав Красноярского края входят Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа; в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономный округ; в состав Иркутской области входит Усть-Ордынский Бурятский автономный округ; в состав Архангельской области входит Ненецкий автономный округ; в состав Камчатской области входит Корякский автономный округ.

В действующей Конституции РФ указывается (ч. 4 ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения. В каждом автономном округе проживает, как правило, несколько народностей.

Конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа определяется Конституцией РФ, их уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Устав закрепляет за автономной областью или автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр. Помимо устава, автономные образования как субъекты РФ вправе принимать свои законы и иные нормативные правовые акты.

Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).

Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и конкретного автономного образования в соответствии с федеральным конституционным законом.

Автономная область, автономные округа образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют на основе Конституции РФ, устава автономной области и автономного округа.

Автономная область и автономный округ являются самостоятельными участники международных и внешнеэкономических связей. Они вправе заключать соглашения с другими субъектами РФ.

Конституция РФ и уставы автономной области и автономного округа определяют предметы их ведения. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и автономий в ее составе, часть относится к исключительному ведению данных субъектов.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и автономий в ее составе находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов автономной области и автономного округа федеральной Конституции и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

К совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе отнесен значительный круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, лесное законодательство, законодательство о недрах, законодательство об охране окружающей среды.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами: разграничение государственной собственности; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Российская Федерация и автономная область, автономный округ совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта, охраной памятников истории и культуры, координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение.

Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономной области, автономного округа, осуществляются их органами государственной власти самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. Они составляют исключительные полномочия органов государственной власти автономий. Нормативные акты, принятые по вопросам исключительного ведения автономной области, автономного округа, имеют приоритет при разрешении коллизий (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Названные специфические характеристики конституционно-правового статуса автономной области, автономного округа в составе Российской Федерации определяют ряд особенностей российского федерализма.

8.6. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, его система, принципы, правовое регулирование

Административно-территориальное устройство государства – это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества населения, состояния путей сообщения.

В условиях многонационального государства важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц.

Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы населения. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также становится важным принципом административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы – область деятельности, главным образом, субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям. Решения по данным вопросам находят отражение в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район – административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации.

Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня они подразделяются на следующие основные виды: города республиканского значения; города краевого, областного, окружного значения; города районного значения.

Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы – городские районы. Городские районы являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, которые являются одними из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численности населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха.

На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы.

В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), перечень которых утвержден федеральным Правительством[50]50
  Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3019.


[Закрыть] и включает более 40 ЗАТО.

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов. Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности функционирования объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов (Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изм. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.)).