Текст книги "Конституционное право Российской Федерации"

8.7. Проблемы соответствия конституций субъектов Российской Федерации федеральной конституции

С принятием и вступлением в действие Конституции Российской Федерации в повестке дня обозначился вопрос о соответствии конституций республик в составе Российской Федерации Конституции России. Адресация данной проблемы именно республикам в составе РФ обусловлена тем, что в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. республики были названы суверенными государствами. Содержательное наполнение суверенитета в понимании республик выразилось включением ими в свои конституции положений, не соответствующих федеральной Конституции. Сложившаяся ситуация несла в себе угрозу государственному суверенитету Российской Федерации. Суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции РФ в их взаимосвязи, республики, как субъекты РФ, не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства.

Без устранения противоречий между федеральной и республиканскими конституциями гармоничное и результативное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик затруднительно. Это обусловило паралич власти, политической и экономической дезинтеграции единого федеративного государства.

В качестве наиболее распространенных позиций, по которым были выявлены противоречия между федеральной Конституцией и конституциями республик в составе РФ и высказаны правовые позиции Конституционного Суда РФ,[51]51
  См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст .3117.


[Закрыть] выступали несоответствия по вопросу о статусе республик в составе РФ; о юридической силе Конституции РФ и федеральных законов в республиканских конституциях; о разграничении предметов ведения Российской Федерации и республик; об организации судебной власти и прокуратуры; в области закрепления прав человека и гражданина.

Имевшие место противоречия неизбежно отразились в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе РФ. Так, в большинстве заключенных договоров перечень предметов совместного ведения шире установленного Конституцией (ст. 72) (например, по договору с Татарстаном – 17 новых сфер, с Северной Осетией – Аланией – 14, с Башкортостаном, Удмуртией и Саха (Якутией) – 11, с Кабардино Балкарией – 8). В связи с требованиями ч. 3 ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119‑ФЗ на приведение в соответствие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектами РФ органами государственной власти названному закону отведен срок до 3 лет. Масштаб имеющих место противоречий наглядно иллюстрируется тем, что всего денонсирован 31 такой договор из 46 заключенных, причем 5 из прекративших действие договоров – договоры республик в составе РФ (Республики Северная Осетия – Алания (Москва, 2 сентября 2002 г.), Кабардино-Балкарской Республики (Москва, 8 августа 2002 г.), Республики Коми (Москва, 20 мая 2002 г.), Республики Бурятия (Москва, 15 февраля 2002 г.), Республики Марий Эл (Москва, 31 декабря 2001 г.)), и только договор между федеральным Центром и Республикой Саха (Якутией) (Москва, 26 сентября 2002 г.) претерпел изменения, оставшись действующим.

Осуществление системы мер по обеспечению единства правового пространства России не прошло мимо республик в составе РФ. Большинство имевших место противоречий федеральной и республиканских в составе РФ конституций устранены. В настоящее время во исполнение Указа Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486[52]52
  Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.


[Закрыть] идет процесс приведения в соответствие федеральной Конституции и законодательству законодательства республик в составе Российской Федерации. Данные меры направлены на укрепление российской государственности и совершенствование федеративных отношений.

8.8. Российская Федерация и страны СНГ, другие межгосударственные объединения

Как установлено ст. 79 федеральной Конституции, Российская Федерация может участвовать в межгосударственньх объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами. Для вступления в подобные объединения Конституция РФ устанавливает ограничения: это вступление не должно ограничивать права и свободы человека и гражданина и противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Примером такого объединения служит Содружество Независимых Государств, в состав которого в настоящее время входят все бывшие республики СССР, за исключением трех прибалтийских государств, вышедших из состава СССР в 1990 г.

Соглашение о создании Содружества Независимых Государств было подписано 8 декабря 1991 г.[53]53
  СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.


[Закрыть] Позднее, 21 декабря 1991 г. в г. Алма-Ате состоялось Совещание высших руководителей Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Туркменистана, Узбекистана и Украины, которое завершилось подписанием ряда важных документов, среди которых Протокол и Декларация глав государств. Протокол развил и дополнил основные положения Соглашения. Число государств – учредителей СНГ возросло до 11 (через несколько лет в состав СНГ вошла Грузия и количество его государств-участников увеличилось до 12). Главы государств подписали Алма-атинскую декларацию, в которой отмечалось, что взаимодействие участников Содружества «будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным объединением».

Решающую роль в деле завершения процесса конституирования СНГ сыграло принятие Устава Содружества Независимых Государств на Минском саммите стран СНГ 1993 г. В Уставе подчеркивается, что Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов, государства – члены СНГ являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права.

Устав (ст. 1) констатирует, что СНГ не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. К совместному ведению стран Содружества отнесены, в частности, следующие вопросы: обеспечение основных прав и свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в деле развития общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, систем транспорта и связи; охрана здоровья населения и окружающей среды; борьба с организованной преступностью и другие вопросы.

Новой формой межгосударственного объединения является создание Союзного государства, Договор о котором был подписан Российской Федерацией и Республикой Беларусь в Москве 8 декабря 1999 г.[54]54
  Там же.


[Закрыть] Создание Союзного государства знаменует собой новый этап в процессе объединения народов двух стран в демократическое правовое государство.

Целью создания Союзного государства является: обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства; неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина; проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики; обеспечение безопасности Союзного государства, борьба с преступностью; укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире; развитие Содружества Независимых Государств.

Достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно. По мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его конституции.

Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства.

Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признается политическое и идеологическое многообразие.

Каждое государство-участник сохраняет суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности власти.

Территория Союзного государства состоит из государственных территорий государств-участников. В Союзном государстве признаются и защищаются равным образом все формы собственности.

Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности. Официальными языками являются государственные языки государств-участников. В качестве рабочего языка используется русский язык. Закрепляется институт гражданства Союзного государства. Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Граждане Союзного государства имеют право избирать и быть избранными в парламент, назначаться на должности в органы Союзного государства; имеют право на создание союзных общественных объединений.

Договор определяет вопросы исключительного и совместного ведения Союзного государства и государств-участников; принципы формирования единого экономического пространства; бюджет Союзного государства.

Договор закрепляет структуру органов Союзного государства, определяет порядок их формирования, полномочия и организацию деятельности.

Высшим органом Союзного государства является Высший Государственный Совет. В его состав входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников. В заседаниях участвуют Председатель Совета Министров, председатели палат Парламента, Председатель Суда Союзного государства, и Высший Государственный Совет решает важнейшие вопросы развития Союзного государства, а также издает декреты, постановления и директивы.

Председателем Высшего Государственного Совета является один из глав государств-участников на основе ротации, если государства-участники не договорились об ином.

Представительным и законодательным органом Союзного государства является Парламент Союзного государства, состоящий из двух палат – Палаты Союза и Палаты Представителей.

Палата Союза состоит из 36 членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, делегированных палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и 36 членов Совета Республики, депутатов Палаты Представителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Беларусь. Члены Палаты Союза работают на непостоянной основе и получают вознаграждение за свой труд по месту постоянной работы.

Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Депутаты Палаты Представителей работают на постоянной профессиональной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Палата Представителей избирается, а Палата Союза формируется сроком на 4 года. Депутаты Палаты Представителей и члены Палаты Союза обладают неприкосновенностью на всей территории Союзного государства в течение всего срока их полномочий. Заседания палат проводятся раздельно на регулярной основе.

Право внесения законопроектов принадлежит Высшему Государственному Совету, Совету Министров Союзного государства, Палате Союза, а также группе депутатов Палаты Представителей численностью не менее 20 депутатов. Законопроекты вносятся в Палату Представителей. После принятия закона Палатой Представителей он направляется на одобрение в Палату Союза. Законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты.

Принятый закон не позднее 7 дней со дня одобрения Палатой Союза направляется в Высший Государственный Совет для подписания Председателем Высшего Государственного Совета и обнародования.

Председатель Высшего Государственного Совета не позднее 30 дней со дня принятия закона подписывает его, если у него и у главы государства-участника нет возражений в отношении принятия этого закона, если имеются возражения, то закон отклоняется. В этом случае может создаваться согласительная комиссия.

Исполнительным органом Союзного государства является Совет Министров. В него входят Председатель Совета Министров, главы правительств, Государственный секретарь (на правах заместителя Председателя Совета Министров), министры иностранных дел, экономики и финансов государств-участников, руководители основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства.

Председатель Совета Министров назначается Высшим Государственным Советом.

Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции. Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом. Совет Министров формирует Постоянный Комитет, руководимый Государственным секретарем.

Суд Союзного государства является органом Союзного государства, который призван обеспечить единообразное толкование и применение Договора, нормативных правовых актов Союзного государства. В состав Суда входит 9 судей, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Высшего Государственного Совета.

В составе Суда не должно быть более 5 судей, являющихся гражданами одного государства. Судьи независимы. Судьи назначаются сроком на 6 лет, допускается их назначение еще на один срок. Каждые 2 года происходит обновление трети состава членов Суда. При первоначальном назначении треть судей назначается сроком на 3 года и треть – на 4 года.

Решения Суда имеют обязательную юридическую силу и подлежат официальному опубликованию.

Для осуществления контроля за финансами Союзного государства создается Счетная палата, которая состоит из 11 членов, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Совета Министров сроком на 5 лет. В состав Счетной палаты не может входить более 7 граждан одного государства-участника.

Для осуществления целей и принципов Союзного государства его органы принимают нормативные правовые акты: законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения. По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции. По предметам совместного ведения принимаются основы законодательства, директивы и резолюции, которые реализуются путем принятия национальных нормативных правовых актов государств-участников.

По предложению Высшего Государственного Совета Парламент Союзного государства рассматривает проект конституционного акта, определяющего государственное устройство Союзного государства и его правовую систему. После его одобрения Парламентом он передается на рассмотрение парламентов государств-участников, а затем выносится на референдумы в государствах-участниках. После одобрения конституционного акта на референдумах государства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в конституции.

Выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства первого созыва проводятся не позднее 6 месяцев после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов.

Договор открыт для присоединения к нему других государств, разделяющих цели и принципы Союзного государства и принимающих на себя в полном объеме обязательства, вытекающие из Договора.

Государство-участник с соблюдением его соответствующих конституционных процедур на основании всенародного референдума может принять решение о выходе из Союзного государства. Договор прекращает свое действие в отношении такого государства по истечении 18 месяцев с даты проведения в нем референдума по данному вопросу.

Договор ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г.[55]55
  СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 146.


[Закрыть] и вступил в силу 26 января 2000 г. с даты обмена ратификационными грамотами.

Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г. и Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. прекратили свое действие. Правовые акты, принятые ранее в рамках Сообщества и Союза, продолжают действовать в части, не противоречащей Договору.

Глава 9
Избирательная система Российской Федерации

9.1. Понятие избирательной системы и избирательного права

Избирательная система понимается двояко: с позиции упорядоченной совокупности взаимодействующих элементов, обладающих характеристикой целого; с позиции порядка проведения выборов, подведения их итогов и распределения депутатских мандатов.

В первом случае построение избирательной системы связано с целью, задачами, нормами, принципами, субъектами, гарантиями. Так, цель выборов связана с реализацией принципа народовластия (ст. 3 Конституции РФ) и выражается в праве граждан РФ участвовать в управлении делами (ст. 32 Конституции РФ). Данная цель достигается путем решения ряда задач, среди которых реализация активной и пассивной правосубъектности, формирование государственного (муниципального) органа, наделение полномочиями должностного лица и др. Нормы как элементы избирательной системы представляют собой общеобязательные правила поведения участников выборов. Данные нормы обусловлены конституционными положениями и конкретизированы федеральным и региональным законодательством, правовыми актами органов местного самоуправления и т. п. В своей совокупности данные нормы образуют объективное избирательное право. Принципы в качестве составных элементов избирательной системы обеспечивают ее устойчивость, а их соблюдение способствует достижению цели и задач. Избирательная система не может функционировать без участников – субъектов. Субъекты проявляются в активной (избирать) и пассивной (быть избранным) ипостасях. Гарантии избирательной системы характеризуются как совокупность условий, средств и факторов, позитивно влияющих на реализацию принципа народовластия в непосредственной и представительной формах.

При втором подходе под избирательной системой в Российской Федерации понимается установленный законодательством порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, главы органов исполнительной власти субъектов РФ, а также порядок выборов в органы местного самоуправления.

В настоящее время в России сочетаются два вида избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная.

При мажоритарной системе на различных уровнях выборов применяются две ее разновидности: абсолютного большинства голосов, т. е. получение кандидатом более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и относительного большинства, т. е. получение кандидатом большего числа голосов, чем получили другие кандидаты. При этом используются одномандатные и многомандатные округа.

Пропорциональная система обеспечивает соответствие между количеством голосов избирателей, полученных списком кандидатов, и числом доставшихся им мандатов. При этом существует определенный барьер, который необходимо преодолеть, чтобы участвовать в распределении мандатов. Например, при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ установлен 5 %-ный барьер, т. е. необходимо получить не менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, чтобы участвовать в распределении мандатов (ст. 80 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 121‑ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г., 21 марта 2002 г.)[56]56
  СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178; 2001. № 16. Ст. 1578; 2002. № 12. Ст. 1093.


[Закрыть].

Несмотря на возможность пропорциональной избирательной системы влиять на становление политического многообразия и многопартийности (ч. 3 ст. 13 Конституции РФ), к ней имеются существенные претензии, в частности, при распределении депутатских мандатов пренебрегаются голоса избирателей, поданных за избирательные объединения (блоки), не преодолевшие 5 %-ный барьер; меньшинство лишается возможности представительства своих интересов; избиратель не может влиять на персональный состав представителей избирательных объединений (блоков), поскольку отдает свой голос в поддержку предлагаемой программы.

Пропорциональная избирательная система применяется и на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, что прямо установлено ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля 2002 г.)[57]57
  Там же. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024.


[Закрыть]: не менее 50 % депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации – не менее 50 % депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах.

Избирательное право является важнейшим конституционно-правовым институтом. Избирательное право рассматривается в двух смыслах. В широком смысле избирательное право представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по поводу выборов, и называется объективным избирательным правом. В узком смысле слова избирательное право связывается с характеристикой правового статуса участников выборов, и называется субъективным избирательным правом, которое реализуется в активной (право избирать, когда граждане могут участвовать в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления) и пассивной (право избираться, когда граждане могут быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления) формах.